Проблемы нормативного правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел государственными гражданскими служащими

T.M. Zanina, Candidate of Law, Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia

O.A. Shebanova, Adjunct of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia

The article is devoted to the peculiarities of legal regulation of issues related to the organization of the state civil service in internal affairs bodies. The statistics presented in the article give reason to say that existing problems require their legislative solution. The transfer of employees of supporting services and departments of the internal affairs bodies to the status of state civil servants will help to solve some of them. The article describes the positive experience of Canada's civil service in the police on passing regulation.

Key words: civil servants, law enforcement bodies, civilization, material and financial support.

Выбранные руководством нашей страны приоритетные направления внешней и внутренней политики диктуют новые условия развития государства. Особое влияние на их результативность оказывают такие негативные факторы, как санкционная политика Запада, последствия мирового финансового кризиса, высокий уровень миграции и т. д. Несмотря на это, в нашей стране произошел большой социально-политический скачок, положивший начало административной реформе, в ходе которой происходило преобразование государственной службы.

Как известно, основой успешного государственного строительства является действенная государственная служба, в том числе служба в правоохранительных органах, которые играют важную роль в реализации задач и функций органов государственной власти.

В истории развития нашей страны такая государственная структура, как Министерство внутренних дел Российской Федерации, всегда занимала особое место. В ходе административной реформы в МВД России произошли значительные изменения. Например, был осуществлен перевод милиции в полицию, сокращен штат сотрудников, введены новые основополагающие начала деятельности МВД России.

Спектр задач, возложенных на МВД России, является достаточно обширным: начиная с выработки и реализации государственной политики до управления органами внутренних дел, а также реализации на практике обеспечения социальной и правовой защищенности сотрудников правоохранительных органов. Каждый аспект, связанный с проблемами реализации задач, возложенных на МВД России, является уникальным и требует детального научно-практического изучения. Однако, по нашему мнению, в первую очередь должны рассматриваться вопросы нормативного регулирования прохождения службы в органах внутренних дел.

МВД России является федеральным органом исполнительной власти, от деятельности которого во многом зависит уровень соблюдения законности и правопорядка. В единую централизованную систему МВД России входят органы внутренних дел. В настоящее время его штат насчитывает 746 859 сотрудников органов внутренних дел, 17 199 федеральных государственных гражданских служащих и 130813 работников [1; 2].

Согласно статистическим данным, Россия среди других стран занимает одну из лидирующих позиций по количеству сотрудников органов внутренних дел: на одного сотрудника полиции приходится всего 193 гражданина, в то время как в США - 252, во Франции - 280, в Индии - 781. В 2019 г. наша страна заняла 108-е место в рейтинге самых безопасных стран [3]. По нашему мнению, данное обстоятельство зависит от таких факторов, как менталитет граждан, проживающих на территории Российской Федерации, обширная площадь, достаточно высокий процент лиц, проходящих службу в органах внутренних дел, чья деятельность непосредственно не связана с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности (сотрудники подразделений кадров, бухгалтерии, информационных технологий и автоматизации, связи и т. д.).

Нельзя не отметить выступление на Московском экономическом форуме, состоявшемся 13 сентября 2019 г., главы Сбербанка России Г. Грефа, который высказал идею о сокращении численности сотрудников органов внутренних дел и повышении их материально-финансового обеспечения. На наш взгляд, данная идея является нецелесообразной, т. к. в системе МВД России и так существует некомплект. В 2018 г. некомплект по основным службам составил: в подразделениях уголовного розыска - 10,1%, патрульно-постовой службы полиции - 10%, подразделениях по контролю за оборотом наркотиков - 9,4%, подразделениях ЭБиПК - 8,7% [4]. Анализ приведенных статистических данных дает основание говорить о том, что нагрузка, приходящаяся на каждого сотрудника, является высокой, а при сокращении их количества она станет еще больше, при этом уровень преступности останется неизменным либо еще выше.

По нашему мнению, для повышения материально-финансового обеспечения сотрудников органов внутренних дел целесообразно перевести часть сотрудников обеспечивающих служб и подразделений в категорию «федеральные государственные гражданские служащие».

Гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов [5].

Подобные мероприятия осуществляются в зарубежных странах. Например, в полицейских службах Канады все чаще сотрудниками являются гражданские служащие. К данной категории относятся сотрудники отделов по связям с общественностью, инспекторы по контролю за исполнением поручений, программисты, специальные констебли, сотрудники службы контроля парковки и др.

Увеличение числа гражданских служащих называется «цивилизацией». Цивилизация - это практика назначения не приведенных к присяге сотрудников для выполнения функций полицейских, которые не требуют специальной подготовки или авторитета полицейского, приведенного к присяге. Так, в полицейской службе Канады в 2017 г. было занято 29 049 гражданских служащих, что на 613 больше, чем в предыдущем году (+2%). Это увеличение является самым большим приростом гражданского персонала с 2011 г. (785 гражданских служащих). Доля гражданских служащих, занятых в полицейских службах, постепенно увеличивалась с момента первого сбора данных в 1962 г., когда их число составляло 18%. В 2017 г. 35% должностей Королевской канадской конной полиции также были замещены гражданскими служащими, что составляло наибольшую долю среди различных видов полицейских служб. В муниципальных полицейских службах заметную долю сотрудников составляли гражданские служащие (29%). Чуть менее четверти сотрудников полиции в каждой из трех провинциальных служб были гражданскими (24% - в провинциальной полиции Онтарио и Королевской полиции Ньюфаундленда, 23% - в Серете-дю-Квебека) [6].

Наблюдаемая тенденция увеличения числа гражданских служащих в полицейских службах Канады позволяет говорить о том, что данные мероприятия дают положительный результат, т.к. именно за счет перераспределения обязанностей среди гражданского персонала возрастет экономическая эффективность.

Вопрос увеличения штата государственных гражданских служащих в органах внутренних дел видится нам особенно актуальным в свете продолжающейся реформы МВД России, однако существует множество проблем, связанных с его реализацией. Исследованием проблем, касающихся федеральной государственной службы в органах внутренних дел, занимались такие ученые, как В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов, А.Ф. Ноздрачев, Г.В. Атаманчук, Н.М. Казанцев, А.А. Гришковец, И.А. Дяки- на и др. Однако некоторые вопросы остались открытыми и на сегодняшний день представляют широкий интерес для научного сообщества.

Статус и вопросы прохождения службы государственными гражданскими служащими регулируются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5] и трудовым законодательством. Статус лиц, проходящих службу в органах внутренних дел, во многом отличается от статуса гражданских служащих, проходящих службу в других органах исполнительной власти, хотя законодатель не указывает это в указанном выше федеральном законе. В связи с этим существует множество подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы деятельности федеральных государственных гражданских служащих, проходящих службу в органах внутренних дел (например, приказы МВД России от 19 июня 2008 г. № 531, от 13 ноября 2009 г. № 855, от 14 августа 2012 г. № 787, от 20 августа 2010 г. № 600, от 22 июля 2011 г. № 870, от 19 апреля 2010 г. № 293, от 6 июля 2009 г. № 511, от 13 июня 2007 г. № 519 и др.) [6-14].

Однако данные нормативные правовые акты не регулируют вопросы, связанные с правовым статусом и особенностями прохождения службы гражданскими служащими.

Нельзя не согласиться с мнением А.А. Гришковца, который высказывает идею разработки проекта федерального закона «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в некоторых федеральных органах исполнительной власти» [15], в том числе органах внутренних дел.

По нашему мнению, в данном нормативном правовом акте необходимо определить правовой статус государственных гражданских служащих, проходящих службу в силовых структурах, в том числе в МВД России. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5] определены права и обязанности федеральных государственных служащих, однако названные выше ведомственные нормативные акты налагают дополнительные обязанности на лиц, проходящих службу в органах внутренних дел: соблюдать служебный распорядок; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта и т. д. В связи с вышеназванным противоречием в проекте федерального закона необходимо определить конкретные права и обязанности государственных гражданских служащих, проходящих службу в силовых структурах, опираясь на специфику определенного федерального органа исполнительной власти.

Немаловажное значение имеет и материальное обеспечение государственных гражданских служащих, которое делает данный вид службы в органах внутренних дел менее привлекательным. Разаттестация части сотрудников обеспечивающих подразделений органов внутренних дел может привести к увольнениям, т. к. материально-финансовое обеспечение сотрудников органов внутренних дел в несколько раз превышает размер заработной платы государственных служащих. Таким образом, необходимо повысить уровень материально-финансового обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, работающих в системе МВД России.

Следует отметить, что роль государственных гражданских служащих в силовых структурах, в том числе в МВД России, повышается. В последние годы тенденция увеличения штата государственных гражданских служащих в полицейских службах наблюдается в ряде зарубежных государств. Данные мероприятия, несмотря на сложность и длительность являются весьма перспективными. В качестве положительного примера был рассмотрен слу опыт Канады. Можно предположить, что уменьшение количества сотрудников органов внутренних дел существенно не повлияет на эффективность деятельности по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, при этом нагрузка на бюджет снизится.

Высказанная в статье гипотеза требует научной доработки, однако, на наш взгляд, эта идея является целесообразной в условиях продолжающейся административной реформы.

Литература

нормативный правовой гражданская служба овд

1. О внесении изменений в Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»: указ Президента РФ от 1 окт. 2018 г. № 580. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».