Контроль за расходами отдельных должностных лиц: проблемы правоприменения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль за расходами отдельных должностных лиц: проблемы правоприменения

И.Д. Гайнов, канд. юрид. наук

Казанский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации

В статье рассматриваются правовые основы и общие положения института контроля за расходами отдельных должностных лиц. Автором определены тенденции, характеризующие развитие механизма обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы; исследованы некоторые решения районных судов по гражданским делам соответствующей категории; рассмотрены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; выявлены проблемы, возникающие в правоприменительной практике при обращении в доход государства имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы, и предложены пути их решения.

Ключевые слова: контроль за расходами отдельных должностных лиц, прокурорский надзор, противодействие коррупции, обращение в доход Российской Федерации имущества, сведения о доходах, сведения о расходах, судебная практика, доказательства и доказывание.

I. D. Gainov, PhD. (Candidate of Juridical Sciences)

Kazan Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor General S Office of Russia

EXPENDITURE CONTROL OF PUBLIC OFFICIALS: PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT

The article deals with the legal framework and general provisions of the control institute over the expenses ofpublic officials. The author defines the trends that characterize the development of the mechanism of forfeiture the property to the Russian Federation, to relation of which evidence of its acquisition on legal income in accordance with the legislation of the Russian Federation on combating corruption are not presented; some decisions of district courts in civil cases of the relevant category are investigated; legal positions of the constitutional court of the Russian Federation and the Supreme court of the Russian Federation are considered; there are problems arising in law enforcement practice at the forfeiture the property to the state to relation of which evidence of its acquisition on legal income in accordance with the legislation of the Russian Federation on combating corruption are not presented. The ways of their decision are offered in the article.

Key words: control of expenses of separate officials, public Prosecutor's supervision, anti-corruption, the appeal to the income of the Russian Federation ofproperty, data on the income, data on expenses, judicial practice, proofs and proof.

В Российской Федерации коррупция правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности. Она серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации экономики, вызывает в обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» важной задачей надзорной деятельности является своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений [10]. Решение указанной задачи возможно лишь путем комплексного применения всех правовых средств отечественного законодательства о противодействии коррупции, одним из которых является своевременный и полный контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, поскольку незаконное приобретение личного состояния может нанести ущерб демократическим институтам, национальной экономике и правопорядку всего государства [5].

На необходимость дальнейшего противодействия коррупции неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин. Так, в Послании Федеральному Собранию от 22.12.2011 он положительно оценил введение процедуры контроля за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам [13]. Именно с этой целью был принят Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - Федеральный закон № 230-ФЗ).

В соответствии со ст. 17 указанного федерального закона Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при получении материалов, свидетельствующих о несоответствии расходов лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 данного федерального закона, в т.ч. должностей государственной (муниципальной) службы, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых таким лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день количество фактов, требующих проверки соответствия расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам, является не существенным. Так, согласно сведениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в первом полугодии 2017 г. прокурорами инициировано 200 процедур контроля. За этот же период в суды направлено 17 исковых заявлений об обращении в доход государства движимого и недвижимого имущества на общую сумму свыше 75 млн руб. С учетом ранее поданных судом удовлетворено 13 исковых заявлений на сумму 230 млн рублей. За весь период работы прокуроров в этой сфере выявлено более 14 тысяч нарушений закона, вследствие чего инициировано свыше 800 процедур контроля за расходами. За последние три с половиной года прокурорами направлено 58 исковых заявлений об обращении имущества в доход государства, из них 33 исковых заявления удовлетворено (56%). Общая стоимость имущества, обращенного в доход государства, составила более 2,2 млрд рублей [9].

Кроме того, согласно информации Верховного Суда Российской Федерации, со дня вступления в силу Федерального закона № 230-ФЗ и по 01.01.2017 суды окончили производство по 19 делам, по 12 из которых исковые требования прокурора полностью либо частично удовлетворены (63%), а по 7 делам (37%) в удовлетворении требований прокурора отказано [11]. В то же время уровень коррупции в Российской Федерации сложно назвать низким. Так, только в 2016 г. за совершение преступлений коррупционной направленности судами было осуждено 19 905 человек, а в 2017 г. - 17 334 человека [4].

Таким образом, можно сделать вывод, что прокуроры редко обращаются с соответствующими исковыми заявлениями, а суды удовлетворяют соответствующие требования прокуроров примерно в 60% случаях. В результате объем обращенного в доход государства имущества в масштабах страны и с учетом официальной статистики коррупционных правонарушений является явно незначительным. Все это свидетельствует о наличии проблем при практической реализации положений Федерального закона № 230-ФЗ. По нашему мнению, это главным образом обусловлено тем, что правовые нормы, регламентирующие соответствующие полномочия прокурора, появились в отечественном законодательстве сравнительно недавно [8], а судебная практика по рассмотрению исков данной категории находится в стадии формирования.

Обращает на себя внимание и тот факт, что с момента принятия Федерального закона № 230-ФЗ и по 03.08.2018 в него неоднократно вносились изменения (федеральные законы от 22.12.2014 № 431-ФЗ, от 03.11.2015 № 303-ФЗ, от 04.06.2018 № 133-ФЗ, от 03.08.2018 № 307-ФЗ), а дефекты законодательства восполнялись разъяснениями судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации [12] и Верховного Суда Российской Федерации [11]. В результате правовой «образ» многих норм Федерального закона № 230-ФЗ был существенно скорректирован, однако очевидно, что на практике в процессе реализации контроля за расходами отдельных должностных лиц часто возникают проблемы, некоторые из которых в настоящее время остаются неразрешенными.

Одна из таких проблем связана с практической реализацией механизма обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. В соответствии с положениями подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [2] имущество, в отношении которого не были представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы, по решению суда подлежит обращению в доход Российской Федерации.

В соответствии со ст. 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) [3] такие дела в первой инстанции рассматриваются районным судом по месту жительства ответчика, в т.ч. и в случаях, когда прокурором заявлены требования об обращении в доход государства недвижимого имущества.

В силу положений Федерального закона № 230- ФЗ не только прокурор обязан представить суду доказательства, но и на объект контроля фактически возложена обязанность в предусмотренных законом случаях не только представлять сведения о расходах по каждой сделке, связанной с приобретением имущества, совершенной им либо его супругой (супругом) или несовершеннолетними детьми, но и указывать источники получения средств, за счет которых были совершены эти сделки, представляя доказательства приобретения этого имущества на законные доходы [7]. В частности, ответчиками могут быть представлены доказательства получения ими денежных средств по гражданско-правовым сделкам (например, по договорам дарения, займа). Вышеуказанная обязанность объекта контроля обусловлена презумпцией незаконности доходов, на которые было приобретено имущество, перечисленное в ч. 1 ст. 4 и ст. 17 Федерального закона № 230-ФЗ. На это в одном из своих решений прямо указал Конституционный Суд Российской Федерации [12].

Детально устанавливая правовые и организационные основы осуществления контроля за расходами, а также его порядок, Федеральный закон № 230- ФЗ, однако, недостаточно регламентирует механизм реализации рассматриваемого института. Именно в этом некоторые авторы видят основную проблему. Так, М.В. Пресняков отмечает, что сам порядок обращения в доход государства имущества, которое предположительно получено на незаконные доходы, действующим законодательством не установлен, поэтому суды вынуждены применять нормы ГК РФ, а это не вполне оправданно [9]. Именно это, по нашему мнению, часто приводит к принятию судами диаметрально противоположных решений в схожих ситуациях.

В соответствии со ст. 55 ГПК РФ под доказательствами понимаются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. При этом суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (ч. 1 ст. 67 ГПК РФ).

Однако на сегодняшний день отсутствует единый подход к оценке и принятию судами доказательств, представляемых ответчиками и прокурором по гражданским делам об обращении в доход государства имущества, в отношении которого не представлены сведения о его приобретении на законные доходы. Например, Засвияжским районным судом г. Ульяновска удовлетворены исковые требования прокурора Ульяновской области, и в доход государства обращены две квартиры в Московской области общей стоимостью более 20 млн руб., принадлежавшие супруге председателя одного из подразделений администрации г. Ульяновска, сведений о приобретении которых в 2014 г. на законные доходы им не представлено. В решении суд не принял в качестве достоверных доказательств ответчиков данные о наличии у них денежных средств (якобы полученных от родственников), о которых они умолчали в ходе проведения контроля за расходами. При этом суд указал на непредставление такой информации в период проведения контрольных мероприятий и имеющуюся заинтересованность свидетелей [17]. В дальнейшем судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского областного суда решение районного суда оставила без изменения [1].

В то же время Астраханский областной суд в практически аналогичной ситуации принял иное решение. Так, несмотря на представленные по иску военного прокурора Каспийской флотилии сведения об отсутствии у свидетелей со стороны ответчиков финансовой возможности предоставить им займы (сведения Управления Росреестра по Астраханской области, УФНС России по области, Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по области, кредитной организации), судом ходатайства истца о приобщении этих документов отклонены, а в качестве допустимых и достоверных доказательств приняты свидетельские показания заимодавцев. Впоследствии судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда согласилась с выводами суда первой инстанции, однако президиум Астраханского областного суда апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда отменил, дело направил на новое апелляционное рассмотрение [15]. В результате повторного рассмотрения суд апелляционной инстанции вынес прежнее решение об отказе в удовлетворении иска, а суд кассационной инстанции оставил данное решение без изменения и отказал в удовлетворении представления прокурора [14].

Таким образом, очевидно, что в отдельных субъектах Российской Федерации иногда складывается взаимоисключающая судебная практика. По нашему мнению, это связано с отсутствием единообразного применения законодательства, в частности гл. 6 ГПК РФ. Исходя из ее положений, ответчик вправе представлять любые допустимые доказательства в подтверждение законности происхождения средств, затраченных на приобретение спорного имущества. Именно к такому выводу пришел Верховный Суд Российской Федерации. Он отметил, что в случае, когда в обоснование законности доходов ответчик ссылается на получение им денежных средств в результате совершения гражданско-правовых сделок, суд должен вынести на обсуждение вопросы о реальности получения денежных средств по таким сделкам и о том, были ли эти средства направлены на приобретение спорного имущества [11]. При этом Верховный Суд Российской Федерации конкретными примерами проиллюстрировал случаи отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований. В основном они связаны с предъявлением ответчиком в ходе судебного разбирательства ранее не предъявлявшихся доказательств, которые подтверждают законность происхождения средств, на которые было приобретено спорное имущество. При этом суды, указывая на недостоверность и неполноту сведений, ранее представленных ответчиками, не давали должной оценки причинам таких действий и не учитывали это при принятии решений.

Такая ситуация, безусловно, может негативно отразиться как на минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, так и на предупреждении коррупционных правонарушений, выявлении и устранении их причин и условий. В связи с этим судебная практика по рассматриваемой в настоящей статье категории дел нуждается в постоянном анализе, а возникающие вопросы правоприменения - в дальнейшем научном исследовании.

Литература

контроль расходы должностных лиц имущество

1. Апелляционное определение Ульяновского областного суда по делу № 33-1458/2016 // Официальный сайт Ульяновского областного суда. URL: http://uloblsud.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=192 &Itemid=63&idCard=58244 (дата обращения: 27.10.2018).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Данные судебной статистики по делам коррупционной направленности // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=150 (дата обращения: 27.10.2018).

5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

6. Лелетова М.В., Хмельницкая Т.В. К вопросу об особенностях формирования доказательств в ходе досудебного производства по уголовным делам об экономических преступлениях // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2018. № 4. С. 104-108.

7. Марасов Ю.Г. Контроль за расходами отдельных должностных лиц как одна из основных мер профилактики коррупции // Российский судья. 2018. № 4.

8. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам [Электронный ресурс]: федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. О результатах работы прокуроров по надзору за исполнением законодательства о контроле за соответствием расходов чиновников их доходам по итогам первого полугодия 2017 года: аналитические материалы // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-1229634/ (дата обращения: 27.10.2018).

10. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции |Электронный ресурс]: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Обзор судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.2017) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.11.2016 № 26-П // Собрание законодательства РФ. 2016. № 50. Ст. 7169.

13. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 // Российская газета. 2011. 23 дек. № 290.

14. Постановление Астраханского областного суда от 21.12.2016 по делу № 4Г-1627/2016 // Официальный сайт Астраханского областного суда. URL: https://oblsud--ast.sudrf.ru/modules.php7name / (дата обращения: 27.10.2018).

15. Постановление Астраханского областного суда № 44Г-19/2016, 4Г-800/2016 от 19.07.2016 по делу № 44Г-19/2016 // Официальный сайт Астраханского областного суда. URL: https://oblsud--ast.sudrf.ru/modules. php?name / (дата обращения: 27.10.2018).

16. Пресняков М.В. Проблемы обращения в доход государства имущества, полученного коррупционным путем: «А Васька слушает да ест» // Административное право и процесс. 2017. № 1.

17. Удовлетворен иск прокурора Ульяновской области об обращении в доход государства имущества чиновника стоимостью более 20 млн рублей // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1072115/ (дата обращения: 27.10.2018).

Размещено на Allbest.ru