До питання про адміністративно-правовий статус прокурорів в Україні на шляху до формування органу публічного обвинувачення європейського зразка

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання про адміністративно-правовий статус прокурорів в Україні на шляху до формування органу публічного обвинувачення європейського зразка

Банах С.В., кю.н., доцент кафедрикримінального права та процесу, декан юридичного факультету

Тернопільськийнаціональнийекономічнийуніверситет

У статтірозглянуто нормативно-правові засади адміністративно-правового статусу прокурорів в Україні. Автор деталізуєновітнінормизаконодавства про прокуратуру, якіз'явилися в ходіреформуванняправоохороннихорганівіз метою приведенняїх у відповідність до європейськихстандартів.

Зазначено, щовдосконаленняадміністративно-правового статусу прокурора як безпосередньогосуб'єктареалізаціїзавдань і функційдержавипередбачаєпідвищеннярівняправовоїрегламентації порядку реалізаціїокремихвидівправозахиснихфункцій, розширення кола повноважень прокурора в зазначенійсфері з одночаснимпідвищеннямрівняйоговідповідальності. Автором запропоновановизначенняадміністративно-правового статусу прокурора, запропонованопередбачитиможливостіротаціїпрокурорівпіслязакінченнявідповідноготермінуперебування на посадіабовизначитиобмежені строки перебування прокурора на посаді з обмеженням права займати посаду більшеніж два строки підряд. У дослідженнізробленовисновок, щоКримінальний кодекс України та Кодекс про адміністративніправопорушенняобмеженорегламентуютьадміністративну та кримінальнувідповідальність за незаконнідіїабобездіяльність прокурора. У цьомуконтексті автором пропонується до підставкримінальноївідповідальностівіднести: перевищення прокурором своїхповноважень; безпідставне та необґрунтованеприйняттярішення про закриттякримінальноїсправи, продовженнястроківдосудовогорозслідуваннятощо; необґрунтованувідмовуслідчому у проведенніслідчихдій, якщоцепризвело до нерозкриттяокремогозлочину, тощо. Важливим є досягнення правового балансу: з одного боку, надання прокурору повноважень, достатніх для ефективноїреалізації, передбаченихзаконодавствомфункції, а з іншого - виключенняможливостей для зловживанняцимиповноваженнями.

Автором доведено, щовисловленнянедовіри Генеральному прокурору України з боку Верховної Ради України як підстава для йоговідставки є важливим методом парламентського контролю, а для запобіганняможливомуполітичномупереслідуваннюдоцільнодеталізувати в КонституціїУкраїнипідстави та порядок висловленнятакоїнедовіри.

Ключові слова: прокурор, адміністративно-правовий статус, повноваження, реформуванняорганівпрокуратури.

TO THE QUESTION ON THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF PROSECUTORS IN UKRAINE ON THE WAY TO FORMING A PUBLIC PROSECUTOR BODY OF EUROPEAN SAMPLE

The legal framework of the administrative and legal status of prosecutors in Ukraine was considered in the article. The latest rules of the prosecutor's office legislation that emerged during the reform of law enforcement agencies in order to bring them in line with European standards were detailed.

It is noted that improving the administrative and legal status of the prosecutor as a direct subject of the tasks and functions of the state involves increasing the level of legal regulation of certain types of human rights functions, expanding the powers of the prosecutor in this area, while increasing his responsibility. Determination of the administrative and legal status of the prosecutor, as well as providing of the possibility of prosecutors' rotation after the expiration of the relevant term of office, or determination of the limited term of tenure of a prosecutor with a restricted position to hold office for more than two consecutive terms were suggested by the author. It was concluded that the Criminal Code of Ukraine and the Code of Ukraine on Administrative Offenses contain limited regulation of administrative and criminal liability for unlawful acts or omissions of the prosecutor. In this context, the author suggested that the grounds for criminal liability should include: exceeding the prosecutor's powers; unreasonable and unjustified decision to close a criminal case, prolong the terms of pre-trial investigation, etc.; unjustified refusal of the investigator to carry out investigative actions, if this led to the non-disclosure of a separate crime, etc. It is important to achieve a legal balance - on the one hand, giving the prosecutor powers sufficient for the effective implementation of the functions provided by law, and on the other - the exclusion of opportunities for abuse of these powers.

The author has proved that expression of distrust of the Prosecutor General of Ukraine by the Verkhovna Rada of Ukraine, as a reason for his resignation, is an important method of parliamentary control. In order to prevent possible political persecution, it is advisable to detail the grounds and procedure for expressing such distrust in the Constitution of Ukraine.

Key words: prosecutor, administrative and legal status, powers, reforming the prosecution bodies. реформування правоохоронний європейський стандарт

30 вересня 2016 р. набуличинностізміни до конституціїукраїни, внесені Законом україни «Про внесеннязмін до конституціїукраїни (щодоправосуддя)» від 2 червня 2016 р. N° 1401АШ. Пунктом 2 Закону конституціюукраїнидоповненостаттею 131-1, відповідно до якої в українідіє прокуратура, яка здійснює: 1) підтриманняпублічногообвинувачення в суді; 2) організацію та процесуальнекерівництводосудовимрозслідуванням, вирішеннявідповідно до закону іншихпитаньпід час кримінальногопровадження, нагляд за негласними та іншимислідчими й розшуковимидіямиорганів правопорядку; 3) представництвоінтересівдержави в суді у винятковихвипадках і в порядку, щовизначені законом [1]. Зміни, які, кріміншихорганів, стосувалися і прокуратури, спрямовані на перетворенняїї з карального органу на інститут, щовідповідаєєвропейським засадам та принципам.

Варто відзначити, щожодна з названихконституцієюукраїнифункцій не може бути виконана прокурорами органівПрокуратуриУкраїни без належновизначеногоїхньогоадміністративно-правового статусу.

Отже, метою цієїстатті є детальнийаналізпоняттяадміністративно-правового статусу прокурора, визначенняйогоелементів, формування проблем та окреслення перспектив йогоподальшогорозвитку.

Науковимдослідженнямдіяльностіорганівпрокуратуризагаломзаймалосябагатовідомихучених. Серед них слідназвати А. Галая, С. Гречанюка, А. Горзова, О. Глу- ховеря, В. Дерев'янка, М. Івчука, С., Кулинича А. Курися, Я. Ліховіцького, С. Мазурика, С. Марченкову, В. Мико- ленка, С. Нечипоренка, С. Подоляку, Н. Рибалко, Р. Сидоренка, П. Угровецького та ін.

Безпосередньопитаннямадміністративно-правового статусу прокурорівсвоїнауковідослідженняприсвятилитаківчені, як С. Алфьорова, О. Бандурка, В. Паращук,

О. Гетманець, С. Денисюк, С. Ківалов, А. Комзюк, К. Левченко, О. Миколенко, А. Подоляка, А. Стародубцев тощо. Незважаючи на достатньо велику кількістьнауковихрозробокщодорізнихаспектівадміністративно-правового статусу прокурора, в умовахреформуванняправоохоронноїсистеми і намагання привести її у відповідність до кращихєвропейськихстандартівзалишаєтьсябагатопитань, щовимагаютьподальшихнауковихрозвідок. Жодна норма не можезапрацювати на практиціідеально, а тимбільшенормищодо правового статусу особливого суб'єктаадміністративного права.

Перш ніжаналізувати предметно адміністративно-правовий статус прокурора в Україні, визначимося з поняттямцього статусу.

Л. Грицаєнкозазначає, що «система правовиххарактеристик органу державноївладиформуєєдинеправовеявище, яке окреслюєтьсяпоняттям «правовий статус» [2, с. 115]. На думку О. Цельєва, змісткатегорії «правовий статус» перебуває у перманентному зв'язкуізсоціально-правовим статусом суб'єкта, підяким, на думку автора, слідрозуміти не лишесукупність прав, обов'язків і гарантійїхреалізації, а ще й місцесуб'єктів у соціальнихвідносинах [3, с. 10]. Отже, базовим є соціальний статус суб'єкта, щовизначаєйогопозицію в суспільстві, а правовий статус вторинний і окреслюєположення особи в суспільно-правовихвідносинах та іншихправовихкатегоріях.

Порядізкатегорією «правовий статус» у науковійюридичнійлітературі за галузевимрозмежуваннямперебуває «адміністративно-правовий статус», щопов'язанийізнаявністю у особи суб'єктивних прав та обов'язків, передбачених нормами адміністративного права. Відомий учений В.К. Колпаков уважає, що «адміністративно-правовий статус - це комплекс визначених нормами адміністративного права суб'єктивних прав та обов'язків особи» [4, с. 194]. Тобтонаявність у особи суб'єктивних прав і обов'язків є необхідноюумовою для набуття нею адміністративно-правового статусу. Протереалізаціяповногообсягусуб'єктивних прав та обов'язківздійснюєтьсяособою як в адміністративнихправовідносинах, так і поза ними.

Підіншим кутом зорурозглядаєадміністративно-правовий статус М. Бояринцева, яка розумієпід ним сукупністьзаконів та інших нормативно-правовихактів, щовстановлюютьперелік прав та обов'язків через діяльністьдержавнихорганіввлади та органівмісцевогосамоврядування для забезпеченняучасті в управліннідержавними справами та задоволеннядержавних та особистихінтересів [5, с. 21]. Отже, визначальноюхарактеристикоюадміністративно-правового статусу суб'єктавладнихповноважень є сфера, в якійвінреалізується, тобтосфера публічногоуправління.

Загаломбільшістьнауковців у галузіадміністративного права ототожнюєадміністративно-правовий статус особи та їїадміністративнуправосуб'єктність. Однак, на нашу думку, такеототожнення є недоцільним. Схожої думки притримується і К.К. Лебедєв, якийуважає: «Адміністративнаправосуб'єктність - цевизнаннясуб'єктівучасникамисуспільнихвідносин, щоврегульованінормамиадміністративного права і наділеніповноваженнями у сферіпублічногоуправління» [6, с. 24]. Отже, адміністративнаправосуб'єктність є необхідноюпередумовоювизнаннясуб'єктаучасникомадміністративно-правовихвідносин і, відповідно, наділенняйогоадміністративно- правовим статусом у цихвідносинах.

Середосновнихелементів правового статусу публічнихсуб'єктів проф. Браун-Істервизначає: 1) правовий порядок йогостворення; 2) процедуру припиненняуправлінськоїдіяльності; 3) компетенціюсуб'єкта, а такожспособиїїреалізації; 4) йогоособливіпублічно-правові характеристики, щовідрізняютьйоговідіншихносіївдержавноївлади [7, с. 564].

Зважаючи на все вищезазначене, пропонуємоадміністративно-правовий статус прокурора вважативрегульованоюадміністративно-правовими нормами систему повноважень, прав, обов'язків, гарантій, а також порядок призначення, притягнення до відповідальності та звільнення, щоперебувають у залежностівідпосадовогорівня прокурора.

Таким чином, до елементівадміністративно-правового статусу прокурора належать: 1) законодавство, яке регламентуєдіяльність прокурора; 2) порядок призначенняна посаду; 3) повноваження прокурора як сукупністьрегламентованихадміністративнимзаконодавством прав та обов'язків; 4) гарантіїдіяльності; 5) порядок та підставипритягнення до відповідальності; 6) порядок та підставизвільнення з посади. Проаналізуємокожнийелементмеханізмуадміністративно-правового статусу прокурора в Україні з метою підвищенняефективностіреалізації прокурором установленихзаконодавствомфункцій.

Отже, базовийелементадміністративно-правового статусу прокурора - правова основа діяльності, яку формують нормативно-правовіакти, щовстановлюютьзагальнийобсяг прав і обов'язків прокурора. Середцих нормативно-правовихактівосновнемісцезаймаютьКонституціяУкраїни, Закон України«Про прокуратуру» та галузевінакази Генерального прокурора України, якірегламентуютьокремінапрямидіяльності прокурора.

Новим у КонституціїУкраїни є те, що з неївиключеноРозділ VII «Прокуратура» на підставі Закону «Про внесеннязмін до КонституціїУкраїни (щодоправосуддя)». При цьомуїїбулодоповненостаттею 131-1.

14 жовтня 2014 р. в Україніприйнятоновий Закон «Про прокуратуру». Аналізйого тексту даєзмогузробитивисновокщодопевної «революційності» закріплених у ньомуположень. Основна новела: скасуванняпрокурорськогонагляду за додержанням і застосуваннямзаконів, якийапріорі не властивий органам прокуратуридемократичнихкраїн. При цьомугромадяниУкраїни не будутьпозбавленіможливостізахистусвоїхпорушених прав і свобод, адже зараз в Українііснує система органівдержавноївлади, які, відповідно до законів «Про КабінетміністрівУкраїни» і «Про центральніорганивиконавчоївлади», уповноваженіздійснюватидержавнийнагляд та контроль у відповіднійсфері.

У разіпорушення прав неповнолітніх, недієздатнихабообмеженодієздатних, відповідно до приписів ст. 23 нового Закону України «Про прокуратуру», прокурорможе як за власноюініціативою, так і за зверненням «небайдужих» громадянпредставлятиінтереси таких осіб у суді (у порядкукримінального, цивільного, адміністративного та господарськогосудочинства) [8].

Наступнимпозитивним моментом є ускладнення порядку добору кандидатів на посади місцевихпрокурорів, аджеїхпризначенняфактично буде включати в себе цілих 13 етапів, а отже, прирівнюєтьсядо порядку добору кандидатів на посаду судді, впершевизначеному в ст. 66-71 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Така процедура, без сумніву, зменшуєризиквиникненнякорупційногоскладникапід час призначеннявідповіднихпрокурорівна посаду.

Окрім того, формується нова система місцевих прокуратур (перелікміститься в додаткудо закону), яка не завждизбігається з адміністративно-територіальнимподіломвідповідноїобласті, району, району в місті. Заслуговує на позитивнесхваленняположення про те, що прокурор не зобов'язанийвиконуватинакази і розпорядження прокурора вищогорівня, котрівикликають у ньогосумнівищодоїхправомірності, якщоїх не отримано у письмовійформі, а також явно злочиннірозпорядженнячинакази. При цьомувіннаділений правом звернутисядо Ради прокурорівУкраїни з повідомленнямпро загрозуйогонезалежності у зв'язку з отриманням прокурором такого наказу аборозпорядження (ст. 17 Закону) [8].

Варто відзначити, щопорядізпозитивниминововведеннями Закону окремійогонорми не позбавлені низки недоліків. Йдеться, зокрема, про те, що у тексті закону закладеніпевнікорупційніризики, зокремаприпис ч. 3 ст. 16 про те, щомісцеві та регіональніпрокурорипризначаютьсяна посадубезстроково і можуть бути звільнені з посади, їхніповноваження на посадіможуть бути припиненітільки на підставах і в порядку, передбаченому законом. Окрімтого, з буквального тлумаченняположень ч. 3 ст. 89 Закону випливає, щовитрати на утриманняорганівпрокуратури є захищенимивитратами бюджету, тобто вони не можуть бути скорочені в поточному фінансовомуроці. Так, дійсно, належнефінансуванняроботиорганівпрокуратури є однією з гарантійнезалежностіпрокуроріввіднезаконнихполітичних, матеріальнихчиіншихчинників, яківпливають на прийняті ними рішенняпід час виконанняслужбовихобов'язків. Однактим самим порушуютьсявимоги ч. 1 ст. 55 Бюджетного кодексу України, в якійміститьсядетальнийперелікцихзахищенихвитрат і в якомувідсутні будь-якізгадки про окремівитрати на утриманняорганівпрокуратури. Тожвказанінедолікимають бути усунуті.

Наступнимелементомадміністративно-правового статусу прокурора є порядок йогопризначення. Визначенняцієїпроцедури на законодавчомурівні є вкрайважливим для ефективноїреалізаціїправозахисноїфункції, оскількисаме на стадіїпризначення прокурора здійснюєтьсявідбір тих компетентнихслужбовихосіб, відрівняпрофесійноїпідготовкиякихзалежитьякістьвиконаннявстановлених законом повноважень. Важливо, що Закон 2014 р. підвищиврівенькваліфікаційнихвимог для кандидатів на посади в органах прокуратури. Так, зокрема, прокурором окружноїпрокуратуриможе бути призначенийгромадянинУкраїни, якиймаєвищуюридичнуосвіту, стаж роботи в галузі права не меншедвохроків та володіє державною мовою; прокурором обласноїпрокуратуриможе бути призначенийгромадянинУкраїни, якиймаєвищуюридичнуосвіту, стаж роботи в галузі права не меншетрьохроків та володіє державною мовою, а прокурором ОфісуГенерального прокурора може бути призначенийгромадянинУкраїни, якиймаєвищуюридичнуосвіту, стаж роботи в галузі права не меншеп'ятироків та володіє державною мовою. Це, безсумнівно, позитивнийелементзазначеного Закону. Проте, повертаючись до вжезгадуваної нами ст. 16, у котрійзазначено, щомісцеві та регіональніпрокурорипризначаютьсяна посадубезстроково, у зазначенійнормінеобхіднопередбачитиможливістьротаціїпрокурорівпіслязакінченнявідповідноготермінуперебування на посадіабовизначитиобмежені строки перебування прокурора на посаді з обмеженням права займатипосаду більшеніж два строки поспіль.

Цікавим у цьомувідношенні є досвідПольщі. Згідноіз законом «Про прокуратуру» (Prawo о ргокигаїшгсе), апеляційний та окружнийпрокураторипризначаютьсястроком на шістьроків і не можуть бути зновупризначенібезпосередньопіслязавершенняцієїкаденції для виконання тих самих функцій. Що ж стосуєтьсярайоннихпрокураторів, то термінїхніхповноважень становить чотири роки (ч. 7 ст. 13) [9].

Дещо «корупціогенною» виглядає норма, передбачена в п. 1 ч. 9 ст. 71 закону (повноваження Ради прокурорів), згідно з якою в разіякщоГенеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорівУкраїни кандидатурою і відмовляєособі в призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорівіншу кандидатуру. ТобтофактичноГенеральний прокурор може «не погодити» десятки кандидатур для того, щобвідповіднуадміністративну посаду в прокуратурізайняла особа, яку вінпідтримує. Така норма порушуєконцепцію нового законодавства про прокуратуру в частинізвуженняповноважень, а отже, і впливу Генерального прокурора на формуванняпрокурорського корпусу.

Основу адміністративно-правового статусу прокурорастановлятьйогоповноваження як сукупність прав та обов'язків. У науковійлітературііснуютьрізні погляди щодопідвищенняякості та розширеннязмістуданогоелементу правового статусу. Так, законом установлено, що прокурор має право брати участь у прокурорськомусамоврядуванні для вирішенняпитаньвнутрішньоїдіяльностіпрокуратуриу порядку, встановленому законом. Прокуроримають право бути членами професійнихспілок, утворюватигромадськіорганізації та брати в них участь із метою захистусвоїх прав та інтересів, підвищеннясвогопрофесійногорівня. Прокурор зобов'язаний: виявлятиповагу до осібпід час здійсненнясвоїхповноважень; не розголошувативідомості, якістановлятьтаємницю, щоохороняється законом; діятилише на підставі, в межах та у спосіб, щопередбаченіКонституцією та законами України; додержуватися правил прокурорськоїетики, зокрема не допускатиповедінки, яка дискредитуєйого як представникапрокуратури та можезашкодити авторитету прокуратури [8].

Незважаючи на те щоновим законом прокуратуру позбавленофункціїзагальногонагляду, відповідно до вимог ст. 23 Закону, прокурор із метою встановленнянаявностіпідстав для здійсненняпредставництвагромадянинаабодержави в судімає право: 1) витребувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безкоштовноотримуватикопіїдокументів та матеріаліворганівдержавноївлади, органівмісцевогосамоврядування, військовихчастин, державних і комунальнихпідприємств, установ і організацій, органівПенсійного фонду України та фондівзагальнообов'язкового державного соціальногострахування, якіперебувають у цихсуб'єктів; 2) отримувативідпосадових і службовихосіборганівдержавноївлади, органівмісцевогосамоврядування, усніабописьмовіпояснення [8]. На нашу думку, у цьомуразіцілкомдоречнимбуло б послатися на приписи п. 91 ВисновкуВенеціанськоїкомісіївід 14 жовтня 2013 р. № 735 / 2013 (OpinionontheDraftLawonPublicProsecutor'sOfficeofUkraineCDL-AD (2013) 025) про те, що «зазначеніповноваженнядуженагадуютьті, щоздійснюються в процесідосудовогорозслідування, у рамках кримінальногопроцесу й у рамках функціїзагальногонагляду... Як наслідок, існуєсерйознийризикнівелювання принципу рівностісторін і, отже, порушення права на справедливийсудовийрозглядвідповідно до ст. 6.1 Європейськоїконвенції» [10].

Окрімзазначених у ст. 23 Закону, це легальна можливість для прокурора звернутисядо суду з відповіднимклопотанням про витребуваннядокументівнеобхідних як доказ у відповіднійкатегорії справ. Звертаємоувагу, щонавіть адвокат як захисникабопредставникіз метою наданняправовоїдопомогиклієнту не має такого обсягу прав [11].

У зв'язкуіззазначенимуважаємо за доцільнерозширити коло повноваженьпрацівниківпрокуратури, зокрема ввести обов'язокдеякихорганівдержавноївлади та місцевогосамоврядування (місцевихдержавнихадміністрацій, виконавчихкомітетівмісцевих рад, відділів у справах захистудітей та ін.) періодичноподавати в прокуратуру систематичнийзвіт, якийміститьінформаціюпро стан дотриманнявідповідних прав та інтересівгромадян, їхфактичневиконання та заходи, щовживаютьсяцимивідомствамищодоздійсненняїхзахисту. Зазначенаінформаціядаєможливість органам прокуратуривиявитипроблемніпитання, яківиникають у сферізахисту прав та свобод громадян у різнихгалузях.

Доцільноюстосовновдосконаленняадміністративно- правового статусу прокурора, у тому числіпід час реалізації ним правозахисноїфункції, є пропозиція М.Й. Курочки та П.І. Каржача, яківважають, щоГенеральна прокуратура Українизмогла б приймати участь у законотворчомупроцесі, отримавши право законодавчоїініціативи. Авторимотивують свою точку зорутим, що, здійснюючисвоїповноваження, прокурорипостійнопрацюютьіззаконодавчими актами, у результатізазначеноїправозастосовчоїдіяльності вони можутьсформувативисновки про недосконалість чинного законодавства та зміни, якінеобхідно внести [12, с. 369]. Уважаємо, щонаділення правом законодавчоїініціативи Генерального прокурора дастьзмогупідвищитиякістьпроцедуризахисту прав та свобод громадян шляхом внесенняконструктивнихзмін до чинного законодавстваабоприйняттяновихзаконів за ініціативоюорганівпрокуратури. На захистініціативистосовнонеобхідностінадання права законодавчоїініціативиГенеральномупрокурору слідзазначити, що в ходіздійсненнясвоєїнаглядовоїдіяльності прокурор часто фіксуєнедосконалістьзаконодавчогорегулювання прав і свобод людини та громадянинаабопроцедуриїх судового та позасудо- вогозахисту, тому право законодавчоїініціативи повинно поширюватися не лише на ті нормативно-правовіакти, якірегламентують порядок діяльностіорганівпрокуратури, а й законодавства, яке встановлюєпроцедуру захисту прав та свобод громадян.

Необхідноюумовоюналежноїреалізації прокурором своїхповноважень є встановленнягарантійнезалежностійогодіяльності. Гарантіяминезалежності прокурора є: особливий порядок йогопризначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарноївідповідальності; порядок здійсненняповноважень, визначенихпроцесуальним та іншими законами; заборона незаконноговпливу, тискучивтручання у здійсненняповноважень прокурора; установлений законом порядок фінансування та організаційногозабезпеченнядіяльностіпрокуратури; належнематеріальне, соціальне та пенсійнезабезпечення прокурора; функціонуванняорганівпрокурорськогосамоврядування; визначеннязасобівзабезпеченняособистоїбезпеки прокурора, членівйогосім'ї, майна, а такожіншихзасобівїх правового захисту [8].

Із приводу гарантійнезалежностіпрокурорівокремідослідникиобґрунтовуютьдоцільністьїхрозширення. Зокрема, на думку В.М. Підгородинського, необхіднозапровадитиінститутпрокурорськоїнедоторканності. Автор зазначає, що на тлінеобмеженогосуддівськогоімунітетувикликаєзанепокоєнняповнавідсутністьімунітету для прокурорів [13, с. 59]. Проте, на нашу думку, зазначенапозиціясуперечитьконцепціївідмовивідіснування у правовійдержаві, яка перебуває у постійнійвзаємодії з інституціямигромадянськогосуспільстванедоторканностіпосадовихосіб та будь-якихвидіввнутрішньодержавнихімунітетів. Навпаки, можливістьзастосуваннязаходівадміністративної, дисциплінарноїабокримінальноївідповідальності до прокурора як елементайогоадміністративно-правового статусу є запорукоюпідвищеннярівнядовіригромадян, а такожгарантіядотриманняпрацівникамипрокуратуризаконодавствапро захист прав і свобод громадян.

Щостосуєтьсявідповідальностіпрокурорів, то позитивною новелою Закону України «Про прокуратуру» стало встановлення на законодавчомурівні (а саме в Розділі VI закону) порядку притягнення до дисциплінарноївідповідальності, дисциплінарногопровадження, а також правового статусу Кваліфікаційно-дисциплінарноїкомісіїпрокурорів. Міжнародністандартидисциплінарноївідповідальностіпрокурорів установлено в Керівних принципах щодороліобвинувачів, в яких установлено, щодисциплінарніправопорушення прокурора повинні бути прямо передбачені у нормативно-правових актах [14]. Скарги на діїабобездіяльність прокурора у якихстверджується, що вони порушуютьпрофесійністандарти, невідкладнорозглядаються за відповідною процедурою. У зв'язкуізцимпрацівникипрокуратуримають право на справедливий, неупередженийдисциплінарнийрозгляд. У РекомендаціїREC (2000) 19 КомітетуМіністрів державам - членам Ради Європи «Про роль службипублічногообвинувачення в системікримінальноїюстиції» містятьсязобов'язання держав щододисциплінарноївідповідальностіпрацівниківпрокуратури [15]. На основізазначенихміжнароднихстандартів і сформульованоположенняЗакону України «Про прокуратуру».

Адміністративнувідповідальністьпрокуроріврегламентовано Кодексом про адміністративніправопорушення, яким, зокрема, встановленовідповідальність за адміністративнікорупційніправопорушення (глава 13-А) та адміністративніправопорушення, щопосягають на встановлений порядок управління (глава 15) [16]. КримінальнавідповідальністьпередбаченаКримінальним кодексом України за: завідомонезаконнізатримання, привід, арештаботриманняпідвартою (ст. 371), притягненнязавідомо невинного до кримінальноївідповідальності (ст. 372), порушення права на захист (ст. 374), розголошенняданих оперативно-розшуковоїдіяльності, досудо- вогорозслідування (ст. 387) [17].

Ми переконані, щоКримінальний кодекс України та Кодекс про адміністративніправопорушенняобмеженорегламентуютьадміністративну та кримінальнувідповідальність за незаконнідіїабобездіяльність прокурора. Зокрема, до підставкримінальноївідповідальностіслідбуло б віднести: перевищення прокурором своїхповноважень; безпідставне та необгрунтованеприйняттярішення про закриттякримінальногопровадження, продовженнястроківдосудовогорозслідуваннятощо; необгрунтованувідмовуслідчому у проведенніслідчихдій, якщоцепризвело до нерозкриттяокремогозлочину, тощо.

Останнімелементомадміністративно-правового статусу прокурора є порядок та підставизвільненняйого з посади. У ЗаконіУкраїни «Про прокуратуру» передбачено три різнихправовихкатегорії: 1. звільненняпрокурора з посади; 2. припиненняповноважень на посаді; 3. зупиненняповноважень на посаді. Деталізованорозписуватикожну з означенихпозиційнемаєнеобхідності, тому лишевизначиморізницюміжзазначенимиправовимикатегоріями: звільнення з посади варторозглядати як форму покарання за вчиненняпротиправнихдійслужбовцяпрокуратури, такапротиправнадіяльністьзавжди є результатом свідомоговибору особи, зумовленогоможливістювтративладнихповноважень. Підставиприпиненняповноважень прокурора не залежатьвідволі особи, якщорозглядатиїх як юридичний факт - це, без сумніву, події (наприклад, смерть прокурора чидосягнення ним граничного віку). Зупиненняповноважень - цетимчасовийпроцеспов'язанийізвиконаннямслужбовихобов'язківабопідвищеннямкваліфікації.

Варто вказати, що в правовійлітературівисловлюється думка стосовнозмінизаконодавчовизначенихпідставприпиненняповноваженьпрацівниківпрокуратури, однак, на нашу думку, визначенінині в законодавствіпідстави є достатніми, вичерпними та обгрунтованими.

Єдине, що у разізвільненняпрокурорів за іншимипідставамидоцільнобільш детально регламентувати строки, наслідкизвільнення (наприклад, звільнення за результатами атестації у разіневідповідностізайманійпосаді, а такожвартопередбачитиможливістьпоновлення прокурора на посаді через певнийперіодпіслязвільнення).

Окремоїувагизаслуговує порядок звільнення з посади Генерального прокурора, адже є три закони, якірегламентуютьцепитання: КонституціяУкраїни, відповідно до положеньякої Президент України вносить подання у Верховну Раду про звільненняабопризначення, Регламент Верховної Ради та Закон України «Про прокуратуру». Унікальністьполягає у тому, щоіснує два шляхи звільнення Генерального прокурора. Перший - виключнополітичний, коли Верховна Рада збирає 150 підписів, ініціюєпитаннязвільнення і підтримуєйого простою більшістю. Другий шлях - професійний, реалізується, коли Генеральнийпрокуроручиняєправопорушенняабо в результатівтрати ним громадянстваУкраїни, і тодікваліфікаційно-дисциплінарнакомісіяпрокурорівзвертається до Президента, а він вносить до Верховної Ради подання про звільнення.

для Генерального прокурора України, окрімзазначенихзагальнихпідстав, законодавствовстановлюємеханізмзвільнення у зв'язку з висловленнямнедовіри Верховною Радою України. Ізцього приводу в правовійлітературііснує точка зору, згідно з якоюінститутнедовіривідносно Генерального прокурора Українинеобхідноскасувати, адженедовіра - целишепідозра у недоброчес- ності, а відставка на підставінедовіри - цепритягнення

Генерального прокурора України до дисциплінарноївідповідальностілише на основіпідозри; 2) окрімцього, ценебезпечнийінструментполітичноговпливу на Генерального прокурора України, якийпорушуєгарантіїнезалежностіпрацівниківпрокуратури [18]. Однак, на нашу думку, висловленнянедовіри Генеральному прокурору України з боку Верховної Ради України як підстава для йоговідставки є важливим методом парламентського контролю, а для запобіганняможливомуполітичномупереслідуваннюдоцільнодеталізувати в конституціїУкраїнипідстави та порядок висловленнятакоїнедовіри.

Висновки

Отже, вдосконаленняадміністративно- правового статусу прокурора як безпосередньогосуб'єктареалізаціїзавдань і функційдержавипередбачаєпідвищеннярівняправовоїрегламентації порядку реалізаціїокремихвидівправозахиснихфункцій, розширення кола повноважень прокурора в зазначенійсфері з одночаснимпідвищеннямрівняйоговідповідальності. Важливим є досягнення правового балансу: з одного боку, надання прокурору повноважень, достатніх для ефективноїреалізації, передбаченихзаконодавствомфункції, а з іншого - виключенняможливостей для зловживанняцимиповноваженнями. І хоча на сучасномуетапізаранооцінюватирезультативпливу нового законодавства про прокуратуру на рівеньзаконності і правопорядку, проте без цихкардинальнихзаконодавчих та інституційнихзміннеможливосформувати орган публічногообвинуваченняєвропейськогозразка, покликанийзамінитиархаїчну модель прокуратурирадянського типу.

ЛІТЕРАТУРА

1. Закон України «Про внесеннязмін до КонституціїУкраїни (щодоправосуддя)». URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1401-19 (дата звернення: 20.03.2020).

2. Грицаєнко Л. Елементиконституційно-правового статусу прокуратури. Право України. 2008. № 8. С. 115-123.

3. Цельєв О.В. Міліція як інститутгромадянськогосуспільства :автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історіядержави і права; історіяполітичних і правовихвчень». Київ, 1998. 16 с.

4. Адміністративне право України. Академічнийкурс :підручник : у 2-х т. Т 1. Загальначастина / ред. колегія: В.Б. Авер'янов (гол.). Київ :Юридична думка, 2004. 584 с.

5. Бояринцева М. Адміністративно-правовий статус громадян: до питання про склад елементів. Право України. 2002. № 2. С. 21-25.

6. Лебедев К.К. Понятие о содержании хозяйственной правосубъектности. Межвузовскийсборникнаучныхтрудов / ред. кол. И.Н. Сорокотягин и др. Свердловск :УрГУ СЮИ, 1985. С. 23-25.

7. Brown-Foster W., `The World's Political Systems', Interactive Course presented at Central Connecticut State University, The Department of Political Science. URL :http://www.polisci.ccsu.edu/brown/ps104.htm(дата звернення: 15.02.2020).

8. Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. № 1697-VII. Відомості Верховної Ради (ВВР). 2015. № 2-3. Ст.12.

9. Ustawa z dnia28stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U., poz. 177). uRl :http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails. xsp?id=WDU20160000177 Opinion on the Draft Law on Public Prosecutor's Office of UkrainecDL-AD(2013)025 adopted by the Venice Commission 12 Oct. 2013 URL : https://rm.coe.int/1680097f7d(датазвернення: 23.03.2020).

10. Про адвокатуру та адвокатськудіяльність : Закон Українивід 5 липня 2012 р. № 5076-VI. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5076-17 (дата звернення: 20.04.2020).

11. Курочка М.Й., Каркач П.И. Прокурорськийнагляд в Україні :підручник / за ред. проф. Е.О. Дідоренка. Луганськ : РВВ ЛАВС, 2004. 424 с.

12. Підгородинський В. Прокуратура Українинапередодніреформування. Вісник прокуратури. 2012. № 8. С. 57-61.

13. Керівніпринципищодороліобвинувачів, прийнятівосьмимКонгресомОрганізаціїОб'єднанихНацій з профілактикизлочинності і поводження з правопорушниками. Гавана, Куба, 27 серпня - 7 вересня 1990 р. URL:http://pravo.org.ua/files/oon_com_split_1.pdf(дата звернення: 20.03.2020).

14. РекомендаціяREC(2000) 19 КомітетуМіністрів державам - членам Ради Європи «Про роль службипублічногообвинувачення в системікримінальноїюстиції», ухвалена6жовтня 2000 р. на 724-му засіданнізаступниківміністрів. URL:http://pravo.org.ua/files/zarub_zakon/rek_2000.pdf(дата звернення: 22.03.2020).

15. Кодекс про адміністративніправопорушеннявід 07.12.1984 № 8073-X. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10(дата звернення: 20.03.2020).

16. Кримінальний кодекс Українивід 05.04.2001 № 2341-Ш. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14(дата звернення:

12.03.2020) .

17. Droit constitutionnel et institutions politiques / C. Debbasch et al. ; 4e йdition. Paris : Economica, 2001.

Размещено на Allbest.ru