Нормативно-правовое регулирование правовой пропаганды в органах внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовое регулирование правовой пропаганды в органах внутренних дел

Е.А. Титова, канд. юрид. наук

Барнаульский юридический институт МВД России

Статья посвящена изучению состояния нормативно-правового регулирования деятельности по осуществлению правовой пропаганды органами внутренних дел. На основе проведенного анализа актов действующего законодательства автор приходит к выводу, что содержание и формулировки норм в части, касающейся правовой пропаганды, приводят к терминологической путанице, затрудняют их реализацию в деятельности органов внутренних дел. Учитывая специфику осуществления правовой пропаганды различными подразделениями органов внутренних дел, нормативное регулирование этой деятельности на ведомственном уровне должно охватывать её как общими, так и специальными предписаниями, отражать цели, принципы и технологию правовой пропаганды. В результате определения проблем регламентации правовой пропаганды в органах внутренних дел как содержательного, так и технико-юридического характера были сформулированы предложения по их решению.

Ключевые слова: правовая пропаганда, правовое регулирование, органы внутренних дел. правовая пропаганда нормативное регулирование

E.A. Titova, PhD. (Candidate of Juridical Sciences)

Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK OF LEGAL PROPAGANDA

IN THE INTERNAL AFFAIRS AGENCIES

The аrticle is devoted to studying of a condition of legal and regulatory framework of activities on implementation of legal propaganda by internal affairs agencies. Based on the analysis of current legislation acts, the author concludes that the content and wording of the norms, in terms of legal propaganda, lead to terminological confusion and complicate their implementation in the activities of the internal affairs agencies. Taking into consideration the specifics of the implementation of legal propaganda by various departments of the internal affairs agencies, the normative regulation of this activity at the departmental level should cover it with both general and special regulations, reflect the goals, principles and technology of legal propaganda. As a result, the identification ofproblems of legal propaganda regulation in the internal affairs agencies of both a substantive and technical-legal nature, proposals are made for their solution.

Key words: legal propaganda, legal and regulatory framework, the internal affairs agencies.

Уровень правовой культуры и правосознания общества на определенном этапе его существования прямо пропорционален вкладу государства в обеспечение и защиту прав и свобод индивида от каких-либо угроз, гарантированность его безопасности, профилактику правонарушений.

В профилактической работе органами государства используются различные формы её осуществления, в т.ч. правовая пропаганда. К сожалению, следует констатировать, что механизм правопропагандистской деятельности в современной России утратил масштаб советского периода, он не отличается системностью и комплексностью своего содержания, слабо соответствует своими формами и методами потребностям общества. Вместе с тем пропаганда общеправовых ценностей в Советском Союзе без преувеличения была одной из мощнейших в мире, характеризовалась своей целостностью, последовательностью и планомерностью, что делало её весьма эффективной в достижении поставленных целей.

Абстрагировавшись в условиях демократизации от какой бы то ни было государственной идеологии внутри, наша страна предоставила уникальную и практически безграничную возможность осуществления идеологической функции в правовой (и не только) жизни общества силам извне. В результате этого образовавшийся в данной сфере информационно-правовой вакуум был мгновенно заполнен правопропагандистскими материалами либерального толка, служащими формированию в сознании индивида представления о правах и свободах, часто обретающего гипертрофический характер, переходящего в стойкое представление о вседозволенности. В таких условиях особо актуализируется вопрос о государственной политике в сфере правового воспитания, основанного на общеправовых фундаментальных началах справедливости, равенства перед законом, правопослушания.

В системе органов государственной власти, в деятельности которых законом предусмотрено осуществление правовой пропаганды, особое место занимают органы внутренних дел. Подобное позиционирование обусловлено их максимальной приближенностью к населению, тесным взаимодействием с отдельными категориями граждан, по отношению к которым приоритетным направлением деятельности выступает профилактика правонарушений с использованием правовой пропаганды как одной из действенных форм воспитательного воздействия.

Качество и эффективность осуществления правовой пропаганды в деятельности органов внутренних дел в значительной степени зависят от состояния нормативного регулирования данного направления деятельности как на уровне законов, так и в рамках ведомственных нормативных актов.

В первую очередь, речь идет о нормативном закреплении понятия, целей, функций и принципов правовой пропаганды, определении её форм и средств, технологии правовой пропаганды, что обеспечивало бы единый подход к её осуществлению в органах внутренних дел. Также немаловажное значение имеет четкое разграничение посредством принятия ведомственного нормативного правового акта соответствующих полномочий за подразделениями, содержание деятельности которых связано в том числе с осуществлением пропаганды правовых знаний. В частности, к ним можно отнести: правовые подразделения, подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделения участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних.

Анализ актов действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность названных подразделений, к сожалению, указывает на отсутствие внятного нормативного регулирования осуществляемой ими правовой пропаганды. Справедливости ради отметим, что подобная ситуация характерна для российского законодательства в целом.

На сегодняшний день в регулировании правовой пропаганды в России образовался ярко выраженный нормативный вакуум, отражающий отсутствие единой государственной политики по осуществлению правовой пропаганды по различным направлениям.

Первое, что обращает на себя внимание, - это то, что законодатель признает за пропагандой её разносторонний характер воздействия на эмоциональноинтеллектуальную сторону личности, её поведение. Термин «пропаганда» в контексте одних актов законодательства приобретает негативное содержание [12], других - позитивное [5].

Особо отметим, что, используя данный термин, законодатель не определяет пропаганду соответствующей дефинитивной нормой. При этом роль и значение таких норм в правовом регулировании общественных отношений неоднократно подчеркивались в научной литературе [11]. Отсутствие законодательно закрепленного определения понятия «пропаганда», на наш взгляд, серьезным образом затрудняет правоприменительную деятельность, связанную с реализацией норм, содержащих данный термин.

Ситуацию с терминологической неразберихой попытался разрешить Верховный Суд Российской Федерации, который в Определении от 15 августа 2012 г. № 1-АПГ12-11 по заявлению Т.В. Винниченко о признании недействующими отдельных положений Закона Архангельской области от 15 декабря 2006 г. № 113-9-ОЗ «Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области» отметил, что «коллегия под пропагандой понимает деятельность физических и (или) юридических лиц по распространению информации, направленной на формирование в сознании установок и (или) стереотипов поведения, либо имеющая цель побудить или побуждающая лиц, которым она адресована к совершению каких-либо действий или воздержанию от их совершения» [10].

Дефинитивный пробел на федеральном уровне пытаются восполнить и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако такие попытки не всегда оказываются удачными. Так, например, статья 1 Закона Алтайского края от 14.09.2006 № 94-ЗС «О профилактике наркомании и токсикомании» определяет термин «антинаркотиче- ская пропаганда» как пропаганду здорового образа жизни, в т.ч. физической культуры и спорта, направленную на формирование в обществе негативного отношения к наркомании [4]. В данном случае имеет место одна из наиболее распространенных ошибок в построении дефинитивных норм: определение термина с использованием определяемого термина «пропаганда - это пропаганда».

На уровне актов федерального законодательства, регламентирующих вопросы деятельности органов внутренних дел, термин «пропаганда» использован единожды в ст. 12 «Обязанности полиции» Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о полиции). В соответствии с подпунктом 4 названной статьи полиция обязана выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению, выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, участвовать в пропаганде правовых знаний [3]. Из текста закона следует, что осуществление пропаганды является обязанностью сотрудников органов внутренних дел, реализуемой ими в пределах установленной компетенции.

К числу приказов Министерства внутренних дел Российской Федерации, использующих в своем тексте термин «пропаганда», следует отнести:

- от 05.06.2017 № 355 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» (п. 43);

- от 14.02.2017 № 65 «Об утверждении Порядка и условий командирования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» (п. 4, приложение № 7 к Порядку);

- от 31.12.2012 № 1166 (ред. от 08.09.2016) «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» (п. 37.7., при этом в качестве формы индивидуальной профилактической работы п. 66 правовую пропаганду не предусматривает);

- от 03.11.2006 № 875 (ред. от 05.02.2016) «О дальнейшем совершенствовании взаимодействия органов и подразделений системы МВД России с ветеранскими организациями органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» (преамбула приказа);

- от 15.06.2011 № 636 (ред. от 13.02.2015) «Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте» (п. 12.32);

- от 01.09.2017 № 865 «Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» (подпункт 4 п. 9);

- от 21.07.2011 № 865 (ред. от 28.10.2015) «Об утверждении Положения о Договорно-правовом департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации» (п. 10.46).

В результате анализа ведомственных нормативных правовых актов становится очевидным отсутствие единого терминологического подхода и содержательного понимания слова «пропаганда». В вышеприведенных приказах Министерства внутренних дел Российской Федерации использовано словосочетание «пропаганда правовых знаний», а в других - термин «правовая пропаганда» [1, 8, 9], «пропаганда действующего законодательства» [7] и в отдельном случае «пропаганда безопасности дорожного движения» [6].

Особого внимания заслуживают отдельные положения, связанные с регламентацией правовой пропаганды, содержащиеся в Приказе МВД России от 05.01.2007 № 6 (ред. от 26.12.2016) «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России» (далее - Наставления по правовой работе).

В частности, в п. 4 Наставления по правовой работе указывается, что к полномочиям правовых подразделений (помощников начальников по правовой работе) органов, организаций, подразделений, других сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих и работников, на которых возложены обязанности по ведению правовой работы, относится в том числе осуществление правового информирования, правовой пропаганды и правового консультирования сотрудников, федеральных государственных служащих и работников по вопросам нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел.

В названном пункте такие виды деятельности, как «правовое информирование», «правовая пропаганда» и «правовое консультирование», разделены, что указывает на различный характер их содержания. Кроме того, четко определен объект в лице сотрудников, федеральных государственных служащих и работников, на которых эта деятельность направлена.

Далее пунктом 78 Наставления по правовой работе к основным направлениям информационно-правовой деятельности отнесены: 1) ведение систематизированного учета правовых актов; 2) правовая пропаганда; 3) консультирование по правовым вопросам. Данная формулировка вновь позволяет судить о проводимом разграничении деятельности по правовой пропаганде и консультированию.

Вместе с тем в п. 80 Наставления по правовой работе без соответствующего определения понятия установлено, что правовая пропаганда направлена на распространение и разъяснение правовых норм и практики их применения в сфере внутренних дел.

Очевидно, что посредством включения в правовую пропаганду подобного содержания она, собственно, может быть и информированием, и консультированием, что, по сути, является некорректным с теоретической точки зрения и вступает в противоречие с вышеназванными пунктами Наставления по правовой работе.

Пунктом 84 установлено, что правовая пропаганда осуществляется по направлениям служебной деятельности путем: издания и распространения печатной продукции; проведения информационнопропагандистских акций правовой направленности; проведения лекций, семинаров, конференций, выступлений в СМИ; создания и оформления кабинетов (уголков) правовых знаний, стендов, другой наглядной информации; проведения тематических занятий в системе повышения квалификации и в других формах профессиональной подготовки. При этом под информационно-пропагандистскими акциями правовой направленности понимается вид информационно-профилактической деятельности органов, организаций, подразделений, направленной на распространение и разъяснение правовой информации среди различных групп населения, характеризующей роль МВД России и меры, предпринимаемые в сфере поддержания законности и правопорядка. Под такое определение можно отнести практически все направления осуществляемой правовой пропаганды.

Согласно п. 90 правовая пропаганда осуществляется всеми структурными подразделениями органа, организации, подразделения в пределах их компетенции, с привлечением ведущих ученых и специалистов, образовательных и научных организаций МВД России.

Исходя из содержания приведенных пунктов Наставления по правовой работе, можно констатировать, что в тексте приказа имеет место смешение видов информационно-правовой работы, что, в свою очередь, затрудняет их реализуемость, вызывает сложности с проведением контроля исполнения соответствующих полномочий.

В целом анализ перечисленных ведомственных актов, так или иначе затрагивающих правовую пропаганду, дает основание утверждать, что лишь Приказ МВД России от 02.12.2003 № 930 «Об организации работы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения (вместе с Наставлением по организации деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения» (далее - Приказ 930) по своему содержанию может быть отнесен к акту непосредственного правового регулирования осуществления пропаганды, в частности, в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно Приказу 930 под пропагандой безопасности дорожного движения понимается целенаправленная деятельность, осуществляемая субъектами пропаганды по распространению знаний, касающихся вопросов обеспечения безопасности дорожного движения, разъяснению законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих поведение участников дорожного движения. При этом такое определение отражает лишь одну из сторон сущности правовой пропаганды.

В этой связи следует согласиться с мнением, что определение, содержащееся в Приказе 930, «следовало бы расширить, видоизменить, поскольку основные усилия должны быть сосредоточены не столько на распространении информации, сколько на изменении с её помощью сознания участников дорожного движения» [2].

Таким образом, суть проблем регулирования правовой пропаганды в органах внутренних дел можно свести к отсутствию в текстах соответствующих приказов терминологической согласованности, четкого и понятного изложения целей, задач и принципов данного вида деятельности, пробельности в определении методов и средств, которые могут быть использованы сотрудниками органов внутренних дел, механизма осуществления правовой пропаганды.

Решением названных проблем правового регулирования пропаганды в органах внутренних дел, по нашему мнению, могла бы быть разработка единого приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам правовой пропаганды, осуществляемой различными подразделениями органов внутренних дел в пределах установленной компетенции (далее - Приказ о правовой пропаганде в ОВД). Содержание приказа должно включать в себя унифицированную терминологию, определять субъекты и объекты правовой пропаганды, её цели, задачи, принципы, технологию и механизм правовой пропаганды в органах внутренних дел.

В качестве своего рода образца по структуре и содержанию Приказа о правовой пропаганде в ОВД мог бы послужить ныне утративший силу Приказ МВД России от 13.01.1999 № 20 «Об утверждении Инструкции по организации работы отделов, отделений, групп пропаганды государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», естественно, с соответствующей адаптацией к характеру и специфике деятельности различных подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

При этом немаловажное значение будут иметь методические рекомендации по реализации мероприятий пропагандистского характера различными подразделениями, к разработке которых следует привлечь ведущих ученых и специалистов научных и образовательных организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Литература

1. Вопросы Следственного комитета при МВД России (вместе с Положением о Центре по обеспечению деятельности органов предварительного следствия Министерства внутренних дел Российской Федерации) [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 24.06.2005 № 500 (ред. от 26.02.2016). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Ищенко С.А., Евенко С.А. К вопросу о деятельности ГИБДД по пропаганде безопасности дорожного движения // Общество и право. 2014. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-deyatelnosti-gibdd-po- propagande-bezopasnosti-dorozhnogo-dvizheniya (дата обращения: 30.10.2018).

3. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. О профилактике наркомании и токсикомании [Электронный ресурс]: закон Алтайского края от 14.09.2006 № 94-ЗС. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Об образовании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (в ред. от 29.07.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Об организации работы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения (вместе с Наставлением по организации деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения) [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 02.12.2003 № 930. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

7. Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 12.02.1997 № 86 (ред. от 08.02.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел РФ [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 15.10.2013 № 845. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 05.01.2007 № 6 (ред. от 26.12.2016). Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.08.2012 № 1-АПГ12-11 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Таева Н.Е. Дефиниции в конституционном праве: технико-юридический аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014. URL: https://cyberleninka.rU/article/v/definitsii-v-konstitutsionnom-zakonodatelstve (дата обращения: 30.10.2018).

12. Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. 03.10.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru