О правовом обеспечении организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел

postgraduate student of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia

On the legal support of the organization of public control over the activities of internal affairs bodies

The author of the article examines the normative legal acts that contribute to the formation and development ofpublic control over the activities of internal affairs bodies, as well as currently regulating the implementation of public control over the activities of the police. An important area of the state's activity is the interaction of all state authorities with civil society institutions. A proper organization and implementation of control subjects over the activities of internal affairs bodies will contribute to the improvement ofpolice work, transparency and openness of its activities, reducing corruption, and improving citizens' trust in the police.

Key words: internal affairs bodies, police, social control, social council, public chamber, citizen, state.

Основная часть

В 1993 году на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации - Основной Закон страны, содержащий правовые основы становления правового государства и гражданского общества и, как следствие, демократических принципов функционирования органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления, важным направлением деятельности которого является совершенствование демократических процедур, взаимодействие всех его органов с институтами гражданского общества, привлечение российских граждан к участию в управлении делами государства непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна прежде всего соответствовать интересам населения страны и реализовываться только в пределах делегированных им полномочий.

Текстового упоминания об общественном контроле в Конституции Российской Федерации не содержится, вместе с тем он определен наличием конституционных норм, которые закрепляют общественные отношения, связанные с формированием, объединением общественных отношений в процессе организации взаимодействия общества и государства.

В данном контексте заслуживает внимания высказывание автора Конституции 1993 г. С.М. Шахрая: «…Перенос акцента в «треугольнике» отношений «государство-общество-человек» на приоритет интересов, прав и свобод человека привел и к такому эффекту, как закрепление в Конституции РФ модели общественного гражданского контроля над властью….Согласно этому подходу у каждого гражданина существует не только конституционная обязанность, но и конституционное право на участие в управлении делами государства путем осуществления контроля за эффективностью работы органов государственной власти.» [15, с. 8]. Со слов С.М. Шахрая, модель общественного контроля в действующей Конституции РФ закреплена, и с этим невозможно не согласиться.

Несмотря на то что летом 2020 г. были внесены поправки в Конституцию РФ, подвергающиеся тщательному анализу со стороны юридического и правозащитного общества, институт общественного контроля так и не нашел своего закрепления в Основном Законе страны.

Не вызывает сомнения, что для обеспечения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан важное значение имеет институт общественного контроля за деятельностью органов власти.

Общественный контроль является индикатором развитого общества и непременным атрибутом демократически развитого и правового государства, и как явление социально-правового характера направлен на реализацию конституционного права на защиту прав граждан.

В Российской Федерации институт общественного контроля получил свой правовой статус после вступления в действие Федерального закона от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [10]. Указанный закон «во многом аккумулировал опыт деятельности общественных организаций и активистов, устанавливая правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия» [3, с. 112].

В статье 4 закона дается определение общественного контроля. Так, в ней говорится: «.деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [10].

Вместе с тем дефиниция «общественный контроль» не является новой для российской и иностранной наук. Элементы контроля, являющегося универсальным механизмом взаимодействия государства и общества, коренятся в скандинавском институте омбудсмена, идущем из глубины веков, народных собраниях, в конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX века [14, с. 359].

Институт общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел стал формироваться в 1990-е гг., именно тогда активизировалась инициативная деятельность граждан, например, по посещению отделов органов внутренних дел, изоляторов временного содержания и осуществлению наблюдения за работой сотрудников.

В 2000-е годы законодательное закрепление получила деятельность по осуществлению общественного контроля. Так, 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [8]. В качестве субъекта, осуществляющего общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, закон определил общественные наблюдательные комиссии, а также регламентировал порядок их создания.

В 2011 году вступил в действие Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» [6]. Статья 50 указанного закона устанавливает ряд субъектов, наделенных правом осуществления общественного контроля за полицией. К ним относятся: граждане, общественные объединения, Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии, общественные советы, формируемые при МВД России и его территориальных органах.

В части 2 статьи 8 Федерального закона «О полиции», устанавливающей принцип открытости и публичности деятельности полиции, указано, что «граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законом» [6]. Так, можно сказать о том, что задачам контроля граждан за деятельностью полиции служат, например, регулярные отчеты перед населением участковых уполномоченных и других должностных лиц полиции.

Общественная палата РФ контроль за деятельностью полиции осуществляет в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [7]. Согласно статье 1 указанного закона «Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания» [7].

Базовыми формами контроля Общественной палаты РФ за деятельностью полиции являются: 1) проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ; 2) приглашение руководителей МВД России на пленарные заседания Общественной палаты РФ; 3) направление членов Общественной палаты РФ для участия в заседаниях коллегии МВД России; 4) направление запросов Общественной палаты в МВД России по вопросам деятельности органов полиции. Решения Общественной палаты России по итогам контрольной деятельности принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер [7].

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. №668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» [9], определяющим правовой статус, порядок формирования, основные задачи, полномочия общественных советов при МВД России и его территориальных органах, были учреждены общественные советы. Указом определено, что общественные советы создаются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан, органов власти всех уровней, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в т.ч. профессиональных объединений предпринимателей, а также для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 г. №1027 в целях реализации пункта 11 Указа Президента от 23 мая 2011 г. №668 утверждено «Положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» [11]. Следует констатировать, что совет стал первым и пока единственным общественным советом при федеральном органе исполнительной власти, положение о котором утверждено главой государства.

Приказом Министра внутренних дел РФ от 15 августа 2011 г. №939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. №668» утвержден порядок образования общественных советов при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации и формирования состава этих советов, а также порядок утверждения положений о них.

В то же время порядок формирования общественных советов при территориальных органах МВД России является одной из проблем реализации и осуществления общественного контроля. Так, персональный состав Общественного совета формируется руководителем органа внутренних дел, что несомненно способствует включению в состав общественных советов граждан, в которых заинтересована полиция. Общественные советы не должны формироваться руководителями тех органов, при которых они созданы, т.к. это является нелогичным способом объективности работы этих советов, а также вызывает сомнения в беспристрастности принимаемых общественными советами решений и независимости их деятельности. В целях устранения указанной проблемы порядок формирования общественных советов при территориальных органах МВД подлежит изменению и закреплению на нормативно-правовом уровне.

Дальнейшее становление системы общественного контроля связано с принятием в 2012 г. Министром внутренних дел Российской Федерации Колокольцевым В.А. «Дорожной карты реформирования органов внутренних дел Российской Федерации». Одним из ключевых пунктов «Дорожной карты» являлось «восстановление доверия общества посредством создания дополнительных механизмов для организации эффективного взаимодействия правоохранительных органов и гражданского общества» [2].

Общественный контроль за деятельностью полиции, наряду с государственным контролем и прокурорским надзором, является средством совершенствования работы органов внутренних дел, борьбы с коррупционными проявлениями, соблюдения законности в деятельности.

А.Г Воробьева выделяет два вида общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел [1]:

- стихийный (осуществляемый гражданами, общественностью);

- сознательно организованный (общественные наблюдательные комиссии по контролю над обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, Общественная палата, общественные советы, общественные объединения).

Осуществление гражданами стихийного контроля сопряжено с определенными проблемами, которые обусловлены прежде всего характеристиками российского гражданского общества, в частности низкой социальной активностью граждан. Е.Е. Типа - ло справедливо отмечает: «проблемы становления в России общественного контроля во многом обусловлены спецификой отечественного восприятия государства как субъекта властного действия, управляющего обществом при помощи механизма принуждения» [13, с. 19].

В условиях развития цифровых технологий социальная активность граждан возрастает, в связи с чем можно утверждать, что это непременно окажет положительное влияние на организацию общественного контроля за деятельностью властных органов государства, в т.ч. и за деятельностью полиции.

В настоящее время в России происходит динамичное развитие институтов гражданского общества, для обеспечения эффективности и позитивной результативности общественного контроля велико значение общественного мнения, оказывающего воздействие на деятельность государственных органов власти.

Также одним из важных критериев эффективности деятельности органов внутренних дел являются качественные характеристики. К ним относятся прежде всего уровень удовлетворенности граждан организацией работы органов внутренних дел как в целом, так и отдельных структурных подразделений, а также сотрудников, степень доверия к ним, а также готовность граждан оказать поддержку и содействие полиции в работе.

«Именно мнение населения зачастую становится определяющим критерием оценки не только деятельности правоохранительных органов, но и уровня развития правовой системы государства и общества в целом» [5, с. 10].

Активисты правозащитной организации «Московская Хельсинская группа» совместно с членами общественных советов при МВД России и его территориальных органов в целях реализации функции общественного контроля за деятельностью полиции приняли участие в кампании «Гражданин и полиция». Так, в 2016 г. в кампании приняли участие 33 субъекта Российской Федерации, мониторингу подверглись более 1300 объектов, включая 234 отдела полиции, 11 линейных отделов на транспорте, 483 участковых уполномоченных полиции, 523 наряда дорожно-патрульной службы, 44 регистрационно-экзаменационных отдела, 12 стационарных постов ГИБДД [12], а в 2018 г. в кампании приняли участие уже 39 субъектов. По результатам проведенных кампаний в каждом субъекте были проведены круглые столы с участием руководителей органов внутренних дел и общественности.

Деятельность полиции затрагивает в той или иной мере почти каждого гражданина Российской Федерации, т.к. ее органы являются основным звеном в обеспечении общественной безопасности и правопорядка в государстве. От того, насколько органы внутренних дел справляются со своими обязанностями, во многом зависит уровень охраны прав, свобод и законных интересов граждан. Согласно опросу общественного мнения, проведенному в сентябре 2019 г. на территории одиннадцати субъектов России среди 7300 респондентов, 26% опрошенных граждан Российской Федерации связывают возможность полноценной реализации, соблюдения и защиты своих прав, свобод и законных интересов именно с деятельностью органов полиции [4, с. 31].

В современных реалиях одним из приоритетных направлений деятельности государства является действенное взаимодействие всех его органов с институтами гражданского общества. В этом процессе важную роль играют контроль граждан за деятельностью органов государственной власти, в т.ч. и за деятельностью органов внутренних дел, соблюдением выполнения последними своих обязанностей перед народом, защита прав и свобод человека и гражданина, недопущение нарушения законности, исключение злоупотребления властью.

Вместе с тем недостаточно создать нормативно-правовую базу для функционирования системы общественного контроля, необходимо наличие работоспособных институтов гражданского общества, налаженное взаимодействие между ними и органами власти, а также высокий уровень правосознания и активности граждан.

Осуществление общественного контроля за деятельностью полиции институтами гражданского общества должно способствовать повышению эффективности охраны общественного порядка, снижению бюрократических и коррупционных проявлений, а также установлению партнерских отношений между гражданами и полицией.

Следовательно, институт общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел в настоящее время совершенствуется, взаимодействие граждан и органов внутренних дел развивается, становится все более эффективным, однако необходимо применять и новые формы взаимодействия, этому будет способствовать и использование развивающихся цифровых технологий при осуществлении общественного контроля.

Литература