Проблемы законодательной регламентации депутатского иммунитета в свете принципов народного представительства и разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы законодательной регламентации депутатского иммунитета в свете принципов народного представительства и разделения властей

В.В. Агафонов, канд. юрид. наук

V.V. Agafonov, PhD. (Candidate of Juridical Sciences) Institute of State and Law of University of Tуumen

PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF PARLIAMENTARY IMMUNITY CONSIDERING THE PRINCIPLES OF REPRESENTATION OF PEOPLE AND SEPARATION OF POWERS

The article reveals the legislative regulation features of the immunity of deputies of the State Duma and the Federal Assembly of the Russian Federation. An assessment of the effectiveness of this guarantee in modern Russian conditions is given, and the requirements that the legislative construction of parliamentary immunity should meet are determined.

Key words: legal immunity, legal equity, deputy, guarantees of activity.

Как известно, практически во всех странах мира члены парламента обладают специальным правовым статусом, отличным от статуса рядовых граждан. Помимо специфических прав и обязанностей, особое правовое положение народных избранников обусловлено наличием дополнительных гарантий, призванных обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление депутатских полномочий.

К числу последних традиционно относятся самые разнообразные обеспечительные меры, а именно (если брать за основу классификации их функциональное предназначение) организационные и материально-финансовые гарантии, гарантии трудовых прав, а также депутатский иммунитет, получивший законодательное признание в большинстве стран мира. парламентский иммунитет законодательный депутат

Являясь исключением из принципа равенства всех перед законом, парламентский иммунитет имеет привилегированный характер и представляет собой самостоятельное юридическое средство государства, через которое оно наделяет народных представителей исключительным правом не подчиняться отдельным законам, освобождает от выполнения некоторых общих обязанностей. В депутатском иммунитете наиболее рельефно проявляется сочетание общественных и личных интересов, что обязывает законодателя проявлять особую «чуткость» в процессе правового оформления указанной гарантии, т.к. в противном случае она не будет соответствовать своему предназначению, станет не социально обоснованным исключением, а нарушением принципа равенства всех перед законом. В свою очередь, необходимым условием надлежащей законодательной регламентации иммунитета выступает соответствующее научно обоснованное представление о его природе, структуре, цели и пределах действия. Что же представляет собой парламентский иммунитет, и каким образом российское законодательство определяет его рамки?

Сразу следует отметить, что в отечественной литературе нет единого подхода к понятию и сущности рассматриваемого явления, чему в немалой степени способствует отсутствие легального определения иммунитета парламентариев. Так, некоторые авторы наряду с понятием депутатского иммунитета используют термин «неприкосновенность», не делая различий между ними [2, с. 584; 8, с. 19]. Другие в содержание иммунитета включают в качестве самостоятельных элементов депутатскую неприкосновенность и неот- ветственность народных представителей [15, с. 28; 7, с. 96], которую, как правило, именуют индемнитетом [8, с. 19; 16, с. 100]. По мнению третьих, конституционно-правовую неприкосновенность следует рассматривать как наиболее широкое по объему понятие, включающее в себя иммунитет [3, с. 55].

Нельзя не признать, что в зависимости от правовых, идеологических и политических условий существуют различные законодательные подходы к решению вопроса о парламентском иммунитете, да и сама историческая эволюция рассматриваемого явления позволяет говорить о ее существенной трансформации. Тем не менее, на наш взгляд, необходимо выделять следующие элементы состава депутатского иммунитета: неприкосновенность, неответственность и свидетельский иммунитет. Каждый из них представляет собой самостоятельное правовое явление, отличное от других как по своей природе и функциональному предназначению, так и по особенностям законодательной регламентации.

Гарантия неприкосновенности представляет собой освобождение парламентария от уголовного или административного наказания через особый, усложненный порядок привлечения к юридической ответственности, предполагающий получение согласия на это соответствующей палаты парламента. Согласно исторической доктрине, получившей признание в континентальном праве, неприкосновенность имеет своей целью оградить народного избранника от политического давления через необоснованные обвинения со стороны исполнительных и судебных органов, а корни депутатской неприкосновенности берут свое начало в конституционном принципе разделения властей.

Отдельные авторы, говоря о понятии неприкосновенности, считают недопустимым возможность ее отождествления с освобождением от ответственности. Например, И.С. Романчук считает, что неприкосновенность депутата, «с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентариям, виновным в совершении правонарушений» [14, с. 11]. По его мнению, иное понимание неприкосновенности повлечет за собой не обоснованность возможного обвинения, а безответственность депутата.

Такой подход вызывает сомнения, т.к. основан на содержании, а не на сущности исследуемой гарантии. Содержание неприкосновенности составляют особые процессуальные правила, отличные от общих, но нельзя не признать, что нормы процессуального права - это нормы служебного, вспомогательного характера, чья задача состоит в выявлении материального правоотношения ответственности, выступающего в качестве первичного для процессуальной формы. Таким образом, все процедурные правила имеют одну цель - реализацию ответственности, как это определено материальным правом.

Неприкосновенность депутатов можно рассматривать как установленные законом «барьеры», предусмотренные в целях обеспечения непредвзятого и обоснованного обвинения. И безусловно, мы можем говорить об освобождении от юридической ответственности парламентария, если указанные «барьеры» не преодолены. Как справедливо отмечает А.Г. Кибальник, «иммунитет представляет собой обстоятельство, в силу которого человек должен освобождаться от уголовной ответственности, ведь преодоление иммунитета позволяет уголовной ответственности наступить на общих основаниях» [4, с. 90-91]. В конце концов, если законодатель допускает возможность незаконного обвинения, почему мы не можем представить обратную ситуацию, когда совершивший преступление парламентарий избегает ответственности через решение палаты?

В то же время неприкосновенность представляет собой именно гарантию депутатской деятельности, а не личную привилегию народного избранника, что предполагает ее четко ограниченные рамки. На практике относительный характер гарантии неприкосновенности реализуется через законодательные положения, предусматривающие:

1) ограниченный срок действия - неприкосновенность ограничена периодом действия депутатского мандата;

2) ограниченную сферу действия - она распространяется только на деяния, связанные с осуществлением депутатских полномочий;

3) возможность лишения неприкосновенности парламентария через решение палаты.

Именно такое представление о парламентской неприкосновенности получило юридическое оформление в большинстве стран мира, в т.ч. и в России. Изначально основы неприкосновенности депутатов Государственной Думы нашли отражение в ст. 98 Конституции РФ, согласно которой парламентарии обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для безопасности других людей.

В дальнейшем конституционные формулировки были продублированы в федеральном законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Закон о статусе депутата), который, помимо всего прочего, значительно расширил пределы действия депутатской неприкосновенности. Согласно его ныне действующей редакции, члены парламента не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке [11]. При этом неприкосновенность ограничена действиями депутата, связанными с осуществлением им своих полномочий. Отсюда следует, что законодатель допускает возможность административного или уголовного преследования парламентария в общем порядке, но в любом случае дело не может быть передано в суд без согласия нижней палаты.

Не останавливаясь на детальном анализе особенностей законодательных формулировок, отметим, что институт неприкосновенности российских парламентариев неоднократно подвергался оценке Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Основному Закону и в целом имеет довольно спорный и дискуссионный характер. Принимая во внимание эти обстоятельства, выделим лишь наиболее существенные недостатки.

Во-первых, крайне спорным выглядит мнение отдельных авторов о том, что правонарушений, связанных с исполнением депутатских полномочий, почти не бывает [13, с. 340-341]. Представляется, что как раз наоборот, практически любые действия парламентария во время исполнения депутатского мандата можно подвести под «действия, связанные с осуществлением полномочий», что, в свою очередь, указывает на необходимость дополнительной правовой регламентации. Закон же об этом «молчит», вследствие чего на практике органы правопорядка во всех случаях возбуждения дела или предъявления народному избраннику обвинения запрашивают на это согласие палаты, независимо от того, о каком по своему характеру преступном деянии идет речь. В то же время можно ли с уверенностью утверждать, что пособничество в растрате, мошенничество и воспрепятствование осуществлению правосудия, а именно такие преступления в свое время вменялись отдельным парламентариям и были предметом рассмотрения в Государственной Думе, представляют собой действия, связанные с осуществлением депутатских полномочий?

Во-вторых, действующий закон с его неоправданно сложной процедурой привлечения к ответственности депутатов вступает в правовую коллизию с другими законодательными актами. В частности, УПК РФ не содержит положений, аналогичных ч. 5 ст. 19 Закона о статусе депутата, согласно которому дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Интересно, что ранее такое требование содержалось в ст. 451 УПК РФ, однако в дальнейшем было исключено из содержания кодекса, что по логике вещей должно влечь за собой соответствующие изменения в иных правовых актах.

Вызывает вопросы и норма ч. 3 ст. 20 Закона о статусе депутата, которая гласит, что при отсутствии согласия Государственной Думы на привлечение к ответственности парламентария дело в отношении него подлежит прекращению. Справедливо, на наш взгляд, утверждение о том, что в таких случаях дело должно быть не прекращено, а приостановлено [17, с. 73]. Кроме того, в случае реализации указанного положения правоприменители сталкиваются с дополнительным основанием освобождения от уголовной ответственности и прекращения уголовного преследования, не предусмотренным ни Уголовным, ни Уголовно-процессуальным кодексами РФ.

В-третьих, существенным недостатком законодательной регламентации неприкосновенности отечественных парламентариев является сложившийся порядок вступления в силу решения Думы о снятии иммунитета. На первый взгляд, здесь нет никаких «подводных камней». Согласно ст. 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» парламентские акты вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной порядок [10]. В свою очередь, постановления Государственной Думы о лишении неприкосновенности ее депутатов вступают в силу со дня их принятия [9].

Однако все не так просто, ведь решение органа государственной власти, коим является Госдума, может быть обжаловано в Верховном Суде РФ. Возникает вопрос - продолжает ли распространяться на народного избранника гарантия неприкосновенности в пределах трехмесячного срока, в течение которого согласно процессуальному законодательству возможно обращение в суд, или в случае такого обращения - до вступления судебного решения в силу? Если исходить из понимания истинной природы депутатского иммунитета, то логично предположить, что нет, не распространяется. Ведь в первую очередь цель предоставления указанной гарантии состоит в необходимости обеспечения подлинной независимости законодательной власти, должной реализации принципа разделения властей. Но отечественная практика идет по другому пути - оказывается, что иммунитет парламентариев продолжает действовать даже в случае лишения народного избранника депутатского мандата! Именно такое толкование законодательных положений о неприкосновенности дал Конституционный Суд РФ в 2012 г., указав, что «иное означало бы возможность еще до разрешения судом вопроса о правомерности принятого Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата его задержания, ареста, обыска, личного досмотра не в специальном, а в обычном порядке, чем подрывались бы гарантии статуса парламентария, прежде всего принцип неприкосновенности» [12]. Такая позиция представляется более чем спорной, т.к. создается парадоксальная ситуация, когда народный избранник, не имея депутатского статуса, продолжает пользоваться элементами этого статуса, а иммунитет парламентария защищает его буквально от всех субъектов права и правоотношений, включая и сам парламент!

Эти, а также иные недостатки дают основание утверждать, что ныне действующий вариант законодательного регулирования депутатской неприкосновенности далек от идеала и подлежит дальнейшему совершенствованию.

Еще одним элементом в структуре иммунитета выступает неответственность парламентариев. В конституционном праве данная гарантия традиционно определяется как предоставление депутату полной свободы слова и действий (участия в дебатах, обращения с запросами, голосования и др.), осуществляемых в парламенте [1, с. 22; 6, с. 314-317]. В отличие от неприкосновенности, основу которой составляет принцип разделения властей, депутатская неответственность базируется в первую очередь на идее о ценности народного представительства, праве народа быть услышанным через своих избранников, на исторически сложившейся в общем праве и получившей в дальнейшем признание в большинстве развитых стран доктрине «свободы речей и дебатов» [5, с. 128].

Этим обусловлены особенности гарантии неот- ветственности как самостоятельной составляющей парламентского иммунитета, а именно то, что она, в отличие от неприкосновенности, имеет абсолютный, бессрочный и ярко выраженный функциональный характер. Отметим, что в российском праве термин «неответственность» отсутствует, а в научной литературе, как было отмечено выше, зачастую подменяется понятием «индемнитет». Однако анализ Закона о статусе депутата дает основание выделять институт неответственности в механизме гарантий российского парламентария, хотя и в несколько специфическом его понимании.

Согласно ч. 6 ст. 19 Закона о статусе депутата народные избранники не привлекаются к юридической ответственности за свои выступления и голосование, имевшие место в ходе заседаний Государственной Думы, а также за другие действия, соответствующие статусу члена парламента, в т.ч. после сложения полномочий. Если при этом депутатом будут допущены какие-либо правонарушения (закон прямо говорит о публичных оскорблениях и клевете, хотя перечень является открытым), административное или уголовное преследование возможно только в случае лишения неприкосновенности [11].

Действие в том числе по истечении срока полномочий, усложненный процессуальный порядок уголовного и административного производства, распространение в первую очередь на выражение мнения и голосование депутатов позволяют утверждать, что в законе речь идет именно о неответственное™ как самостоятельной гарантии более высокого по сравнению с неприкосновенностью порядка.

При этом нельзя не признать, что законодательная конструкция парламентского иммунитета в целом страдает отсутствием четких границ между его структурными составляющими, вследствие чего гарантия неприкосновенности получила неоправданно широкое толкование, а неответственность приобрела нехарактерные для нее черты. Это вызывает ряд претензий к действующему варианту правового регулирования депутатской неответственности.

Самой существенной проблемой является то, что «свобода речей и дебатов» не распространяется на случаи нарушения закона со стороны депутата. С одной стороны, это вполне логично и обоснованно с учетом конституционного принципа равенства всех перед законом. С другой стороны, российские парламентарии наделены свободным мандатом и не несут политической ответственности перед избирателями, кроме того, в Законе о статусе депутата прямо говорится, что неответственность распространяется именно на уголовно и административно наказуемые деяния. Возникает логический вопрос, а в чем, собственно, практический смысл предоставления такой гарантии?

Как правило, в случаях с клеветой или оскорбительными высказываниями факт нарушения, допущенного определенным лицом, является очевидным. Это означает, что каждый раз при поступлении запроса от Генерального прокурора РФ Государственная Дума должна лишать неприкосновенности своего представителя, т.к. у нее нет оснований для отказа, а гарантирующая мера сводится к исключительно формальным препонам в процессе привлечения к ответственности, что, в свою очередь, нивелирует реальное значение иммунитета за «сказанное и сделанное».

В то же время лишив себя должной защиты и возможности свободно выражать мнение и голосовать в стенах парламента, законодатель распространил не- ответственность на «другие действия, соответствующие статусу депутата», не объяснив при этом, чем подобные действия отличаются от действий, связанных с осуществлением депутатских полномочий. Парадоксальным следствием такого правового решения стало наличие в одной статье закона двух норм, фактически дублирующих друг друга! На выходе приходится констатировать, что, несмотря на свой внешне демократический «фасад», на практике депутатский иммунитет порождает безответственность народных избранников.

Подводя итог всему вышеизложенному, отметим, что на законодательном уровне необходимо зафиксировать четкий «водораздел» между неприкосновенностью и неответственностью депутатов. Гарантия неответственности должна иметь абсолютный характер и предусматривать полное освобождение депутата от уголовного и административного преследования, кроме возможности привлечения к дисциплинарной ответственности, что, в свою очередь, предполагает детальную проработку в Регламенте Государственной Думы адекватной системы дисциплинарных санкций. В то же время действие гарантирующих мер должно быть ограничено реализацией депутатских прав и осуществлением обязанностей в стенах парламента, те.связано с функциональной, в первую очередь законотворческой, деятельностью палаты. Представляется, что именно такая законодательная конструкция позволит гарантии неответ- ственности в полной мере реализовать свой положительный потенциал, создаст реальные предпосылки для реализации на практике идеи о народном представительстве и обеспечит статусное право народных избранников в законной форме отстаивать свои взгляды и убеждения.

Литература

1. Агафонов В.В. «Свобода речей и дебатов» российского парламентария и ее законодательное обеспечение // Правовая политика и правовая жизнь. 2009. № 2. С. 129-136.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 2003. 816 с.

3. Карасев А.Т. Депутатская неприкосновенность - важнейший элемент системы средств обеспечения депутатской деятельности // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2014. № 1. С. 52-57.

4. Кибальник А.Г. Иммунитет в уголовном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 194 с.

5. Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Англия, США, Франция, Италия, Германия: сборник документов / под ред. профессора П.Н. Галанзы. М., 1957. 588 с.

6. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910. 479 с.

7. Макарова З.В., Конева Н.С. Категория «иммунитет» в конституционном праве России // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2012. № 20. Вып. 30. С. 94-99.

8. Малько А.В. Правовые иммунитеты // Правоведение. 2000. № 6. С. 11-22.

9. О даче согласия на лишение неприкосновенности депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Михеева Олега Леонидовича для возбуждения уголовного дела и привлечения его в качестве обвиняемого: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 февраля 2013 г. № 1786-6 ГД // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 800.

10. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 01.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801; 2017. № 27. Ст. 3945.

11. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 2018. № 53 (Ч. I). Ст. 8487.

12. По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П // Собрание законодательства РФ. № 1. 2013. Ст. 78.

13. Петрухин И.Л. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). М., 1999. 392 с.

14. Романчук И.С. Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. 19 с.

15. Руднев В.И. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 1996. № 8. С. 28-29.

16. Сапельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. 224 с.

17. Чувилев А., Агаев Ф. Проблемы реализации конституционного принципа равенства всех перед законом и судом в уголовном судопроизводстве // Уголовное право. 1999. № 2. С. 71-73.

Размещено на Allbest.ru