Законы субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка: проблемы правоприменения и пути решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законы субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка: проблемы правоприменения и пути решения

Н.Э. Егорова

адъюнкт Академии управления МВД России

Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование общественных отношений, в т.ч. в сфере охраны общественного порядка. Региональные законы, являясь правовой основой деятельности полиции, создают дополнительные гарантии защиты интересов участников правоотношений. Анализ правоприменительной практики органов внутренних дел (полиции) в процессе исполнения административно-деликтного регионального законодательства в данной сфере выявил ряд проблем, касающихся реализации административно-юрисдикционных полномочий и осуществления профилактической деятельности. Автором сформулирован ряд предложений: создание модельного закона, устанавливающего административную ответственность в сфере охраны общественного порядка на уровне субъекта Российской Федерации; дополнение правового основания для установления административного надзора, продления срока и (или) установления дополнительных административных ограничений поднадзорным лицам путём включения в него составов административных правонарушений, ответственность за которые установлена региональными законами в сфере охраны общественного порядка.

Ключевые слова: законы субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, административная деятельность полиции, профилактика правонарушений.

N.E. Egorova

postgraduate student of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia

Laws of constituent entities of the russian federation in the sphere of protection of public order: law enforcement issues and solutions

The constituent entities of the Russian Federation have the right to independently carry out legal regulation of public relations, including the field of public order protection. Regional laws, being the legal basis for the police activities, create additional guarantees for the protection of the participants' interests in legal relations. Analysis of law enforcement practice of the internal affairs agencies (police) in the process of execution of administrative delictual legislation in this area revealed a number of problems related to the implementation of administrative jurisdictional powers and the implementation ofpreventive activities. The author formulates a number of recommendations: creation of a model law establishing administrative responsibility in the field ofpublic order protection at the level of the constituent entity of the Russian Federation; addition of the legal basis for the administrative supervision establishment, extension of the period and (or) establishment of additional administrative restrictions to supervised persons by including in it the administrative corpus delicti, responsibility for which is established by regional laws in the field ofpublic order protection.

Key words: laws of subjects of the Russian Federation in the field of protection of public order, administrative activity ofpolice. prevention of offenses.

Нормы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечивают правовое регулирование во многих сферах общественных отношений, в т.ч. в сфере охраны общественного порядка. Охрана общественного порядка, создавая благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечивает права и законные интересы граждан. Согласно пункту «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации [2], в соответствии с подп. «н» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10], ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ [1] субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование в сфере охраны общественного порядка достаточно большого объёма отношений, относящихся к вопросам совместного с федерацией ведения. К ним относятся правоотношения, связанные с участием граждан в охране общественного порядка; установление административно-правовых запретов при проведении некоторых форм публичных мероприятий; защита прав несовершеннолетних в части недопущения их нахождения в некоторых общественных местах либо ограничение нахождения в общественных местах без сопровождения родителей или иных законных представителей в определённое время суток; установление ответственности за совершение некоторых административных правонарушений, например действий, нарушающих тишину и покой граждан; навязчивое обращение к гражданам с целью попрошайничества, оказания услуг; игра в азартные игры в общественных местах; нарушение общепринятых норм нравственности; нарушение порядка поведения в общественных местах; нарушение правил проведения культурно-зрелищных и спортивных мероприятий; нанесение надписей, рисунков в общественных местах [3, с. 31].

Необходимо отметить, что единого учёта и анализа статистических данных по административным правонарушениям до сих пор не существует ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Единственной полной статистикой являются данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в части, касающейся назначения административных арестов, с учетом того, что арест назначается только в судебном порядке. Сравнительный анализ статистики по реализации административно-юрисдикционного законодательства субъектов также не отразит реальность из-за разнообразных подходов к нормотворчеству. Так, по данным Федерального сайта государственной статистики, в 2016, 2017 и 2018 гг. было рассмотрено всего соответственно 58 564, 61 828 и 58 434 дела об административных правонарушениях, предусмотренных нормативными актами субъектов. Эти цифры, скорее всего, отражают не реальную картину, а активность правоприменителей. Автор может только предположить, что основное количество деликтов остаётся без надлежащего документирования. Так как сбор материалов по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена регионами, не является критерием (показателем) деятельности сотрудников полиции, они не заинтересованы в конечном результате своей деятельности и не отслеживают составление протоколов и решения, принятые либо не принятые в другой инстанции. Тем не менее актуальность рассматриваемого вопроса подтверждается данными статистики территориальных органов внутренних дел по регистрации обращений и заявлений граждан, из которых около 30% составляют жалобы на нарушение тишины и покоя и семейно-бытовые конфликтные ситуации.

Именно поэтому одним из регулируемых регионами вопросов является установление административной ответственности за действия, нарушающие тишину и покой граждан. Каждый регион самостоятельно устанавливает определённые типы (виды) шума, время для запретов совершения шумных действий. Единая политика по этим вопросам не прослеживается. Автором не выявлена какая-либо сугубо региональная специфика, кроме своеобразных определений шума (дребезжание, передвижение холодильников, ночной храп и знаменитый «топот котов»), а также действий, не являющихся шумовыми эффектами, но мешающих отдыху граждан, например световые сигналы автомобилей [9]. Согласно статье 2 закона Иркутской области, к действиям, нарушающим тишину и покой граждан, можно отнести любые действия, производящие шум и тем самым нарушающие тишину и покой граждан, в т.ч. личные действия граждан, механических средств и технических устройств [8]. Представляется, что нарушать тишину и покой могут любые звуки и иные действия, раздражающие граждан, закрепить исчерпывающий перечень которых законодательно невозможно. Таким образом, шум в контексте региональных законов рассматривается не как физическая величина, уровень которой подлежит санитарно-гигиеническому нормированию, а как результат действия, нарушающего спокойствие граждан. Определение Верховного Суда Российской Федерации по апелляционной жалобе гр. Редькина Г.Г. в полной мере разъяснило спорные моменты, возникшие при реализации положения закона субъекта РФ об административных правонарушениях. Суть обращения гр. Редькина Г.Г. в Томский областной суд состояла в требовании о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 5 ст. 3.19 Кодекса Томской области об административных правонарушениях, предусматривающей административную ответственность за использование на повышенной громкости звуковоспроизводящих устройств, нарушающих тишину и покой граждан. Гражданин Редькин Г.Г. посчитал, что данная норма противоречит ч. 4 ст. 17 Жилищного кодекса РФ, нарушая его право на пользование находящимися в его квартире бытовыми звуковоспроизводящими устройствами. Кроме того, гр. Редькин Г.Г. указал на то, что в норме не установлено, какой именно уровень шума (с учетом требований санитарных правил и норм) квалифицируется как нарушение тишины и покоя граждан, пояснив, что на основании этой нормы был привлечен к административной ответственности за то, что вечером, в период с 17:30 до 21:00, в своей квартире слушал громкую музыку, помешав отдыхать его соседке по дому. В удовлетворении заявления Редькину Г.Г. было отказано (решение Томского областного суда от 28 декабря 2011 г.). В апелляции Редькин Г.Г. поставил вопрос об отмене указанного решения, указав на нарушение норм материального права, выразившихся в их неправильном толковании. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации справедливо отметила следующее:

- законное право на установление субъектом Российской Федерации (Томской областью) ответственности за нарушение тишины и покоя (согласно п. «к»

ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с подп. «н» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ);

- осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, что свидетельствует о недопустимости нарушения прав и законных интересов других граждан, в частности соседей, при пользовании жилым помещением, осуществляемым в данном случае гражданином Редькиным (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации);

- пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей (ч. 4 ст. 17, ч. 4 ст. 30 Жилищного кодекса РФ);

- граждане, находясь в своем жилище, вправе пользоваться тишиной и покоем как в ночное, так и в дневное время, при этом перечень действий, нарушающих тишину и покой граждан, не может являться исчерпывающим.

Суд также указал, что региональный законодатель связывает наступление административной ответственности не с уровнем звучания звуковоспроизводящих устройств, а с нарушением тишины и покоя граждан, поскольку именно нарушение тишины и покоя привело к нарушению права проживающих по соседству граждан на отдых, и обоснованно признал несостоятельными доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы требованиям санитарных правил и норм [13].

Автор считает, что создание модельного закона об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка, относящихся к региональному ведению, содержащего понятийный аппарат и типовые нормы, поспособствует решению проблемы единства административного законодательства и правоприменения в сфере охраны общественного порядка. А пока региональные законодатели едины, пожалуй, в одном - в необходимости постоянного внесения изменений в данные правовые акты с учётом меняющихся социальных условий и мониторинга законотворческих инициатив граждан. Автор совершенно согласен с утверждением А.П. Шергина о том, что «эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений» [15, с. 52].

При всём разнообразии подхода к законотворчеству и тому, что законы субъектов РФ имеют юридическую силу исключительно в пределах принявшего их региона, они являются полноправной правовой основой деятельности полиции наряду с федеральным законодательством (ч. 2 ст. 3 ФЗ «О полиции») [6]. На основании региональных законов полиция реагирует на жалобы граждан по поводу нарушения тишины и покоя, связанные с бытовыми деликтами, реализуя деятельность по пресечению семейно-бытовых конфликтов, часто без своевременного вмешательства полиции перерастающих в уголовно наказуемые деяния (профилактика нанесения тяжких телесных повреждений и убийств на бытовой почве). Далее полиция осуществляет индивидуальную постпенитенциарную профилактику рецидивной преступности, влияние на криминальную активность лиц, ранее совершивших преступления (поднадзорных и лиц, формально подпадающих под установление административного надзора при возникновении определённых обстоятельств). Имеется законная возможность изучения поведения указанных лиц не только во внешней социальной среде, но и в быту (склонность к агрессии, в т.ч. инициирование семейно-бытовых конфликтов, конфликтные взаимоотношения с соседями), составления криминологического портрета и дальнейшего осуществления индивидуально-профилактического воздействия на данную категорию лиц. С 2009 по 2013 гг. доля рецидивной преступности в общей структуре составляла около половины и значительно превышала традиционные 25-30%. В результате принятых территориальными органами МВД России профилактических мер за первое полугодие 2017 г. на 10,5% (с 200 490 до 179 381) произошло снижение количества преступлений, совершенных ранее судимыми лицами, удельный вес которых в общем массиве расследованных преступлений составил 31,1% (снижение на 8,8%), снизилось на 12% количество особо тяжких преступлений, совершенных ранее судимыми лицами. Тем не менее за период с января по декабрь этого же года из 967 103 лиц, совершивших преступления, выявлено 530 519 лиц, ранее совершавших преступления, удельный вес от общего количества составил 54,8; из них лиц, совершивших преступления, признанные опасным или особо опасным рецидивом, - 21 505 [14].

При реагировании на жалобы граждан выявляются притоны, факты вовлечения несовершеннолетних в антиобщественные деяния, распитие алкогольных напитков, потребление запрещенных веществ и др. Налицо профилактическая составляющая полицейской деятельности, могущая повлиять на снижение уровня преступности, являющегося показателем для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [11].

Тем не менее при имеющейся правовой платформе деятельности полиции при реализации региональных законов в сфере охраны общественного порядка существуют определённые сложности правоприменения. Актуальным вопросом совершенствования административно-правового регулирования сферы охраны общественного порядка остается реализация требований ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, согласно которой протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных региональными законами, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Применение мер административно-процессуального обеспечения является неотъемлемой составной частью административно-процессуальной деятельности, обеспечивающей ведение производства по делам об административных правонарушениях. Исходя из анализа гл. 27 КоАП РФ, сотрудники полиции, не имея административно-юрисдикционных полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и по рассмотрению дел об административных правонарушениях, вправе осуществлять такие меры обеспечения по делам об административных правонарушениях, как доставление (принудительное препровождение физического лица в служебные помещения органов внутренних дел и местного самоуправления) и административное задержание. Указанные меры могут применяться должностными лицами полиции при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Принцип законности распространяется на все положения об административной ответственности, в т.ч. на все стадии производства, и заключается в том, что к привлекаемому к ответственности лицу не могут применяться меры обеспечения производства по делу иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченным на то органом или должностным лицом мер обеспечения производства должно осуществляться в пределах их компетенции в соответствии с законом (ст. 1.6 КоАП РФ). Данные меры могут быть реализованы полицией только во взаимодействии с уполномоченными должностными лицами и по их инициативе, роль сотрудника полиции сводится к применению мер принудительного характера (пресекательных, обеспечивающих), а также сбору материалов. После установления обстоятельств совершения административного правонарушения и подготовки материалов все документы приобщаются к зарегистрированному сообщению и направляются по подведомственности.

Таким образом, при практической реализации положений региональных законов в сфере охраны общественного порядка полиция ограничивается только пресечением противоправного деяния и сбором материалов, несмотря на свой федеральный статус и самые широкие полномочия в сфере регулирования правоотношения по охране общественного порядка. Автором неоднократно подчёркивалось, что такая неполная форма реализации функций приводит к игнорированию заявлений граждан, неправильной квалификации противоправных деяний либо сведению реагирования к тактическому пресечению правонарушений без последующего процессуального оформления и привлечения виновных лиц к ответственности. Отказ в помощи гражданам по причине отсутствия у полиции некоторых административных полномочий недопустим. Возникла парадоксальная ситуация, при которой сотрудники полиции, действуя в рамках закона, не нарушая его и не превышая своих полномочий, фактически формируют негативный имидж представителя органов государственной власти, который, с точки зрения граждан, не принимает достаточных мер по защите их нарушенных прав. Несмотря на правовую возможность совершенствования организационно-правового регулирования деятельности полиции в части, касающейся решения вопроса о передаче части административно-юрисдикционных полномочий, а именно по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена региональными законами [4, 7], в большинстве субъектов РФ договорно-правовое регулирование по данным вопросам до сих пор остается нереализованным.

Обстоятельством, ограничивающим возможность действий полицейских по пресечению правонарушений в сфере общественного порядка, является отсутствие права вхождения в помещение. Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, возможно в закрытых для постороннего доступа жилых помещениях, чаще всего в квартирах, расположенных в многоквартирных домах. В общественных местах доступ к правонарушителям ничем не ограничен, а вот вхождение полиции в жилое помещение вопреки воле проживающих там лиц, совершающих административные правонарушения, противозаконно, даже в случае обращения к полиции должностных лиц администрации. В случае отказа правонарушителя предоставить полиции доступ в своё жилое помещение совершение всех последующих действий (установление факта совершения правонарушения, пресечение, применение иных мер принудительного характера) также невозможно.

Далее в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [5] перечислены виды административных правонарушений, при совершении которых лицами, формально подпадающими под административный надзор, возникнут правовые основания его установления, а именно правонарушения, включенные в гл. 6, 19, 20 КоАП РФ. Законы субъектов в сфере охраны общественного порядка в данном перечне не значатся, и лицо, формально подпадающее под административный надзор, может сколько угодно нарушать общественный порядок, совершая административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена региональными законами, не рискуя приобрести официальный статус поднадзорного лица. Учитывая, что под административным правонарушением понимается противоправное и виновное действие либо бездействие физического лица, ответственность за которое установлена КоАП РФ или региональным законодательством, такой подход явно противоречит конституционным нормам, определяющим направление и содержание административно-деликтного российского законодательства, и сводит правовую значимость региональных законов к минимуму. Исходя из целей установления административного надзора, автор считает необходимым конкретизировать правовые основания для установления административного надзора, продления срока и (или) установления дополнительных административных ограничений, включив в них составы административных правонарушений, ответственность за которые установлена региональными законами в сфере охраны общественного порядка.

Итак, можно сделать вывод, что все проблемные вопросы, касающиеся эффективности реализации положений региональных законов, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка, вполне решаемы. Возможность применения полученных вновь административно-юрисдикционных полномочий существенным образом должна повысить эффективность осуществления административной деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка и защиты законных прав граждан, обеспечив реализацию концептуальных идей государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [12], целями и задачами которой являются повышение качества и результативности охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, эффективности реализации полномочий, законодательно возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации. Установленные региональными законами нормы в сфере охраны общественного порядка в современном правовом пространстве должны занимать должное место в общей системе охраны правопорядка, а региональное правотворчество следует рассматривать с точки зрения оптимизации административного законодательства, актуального в данный момент времени и учитывающего защиту законных интересов граждан в сфере охраны общественного порядка.

Литература

охрана общественный порядок правоприменительный

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.04.2019). Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

3. Николаев А.Г. Меры административной ответственности, реализуемые должностными лицами органов внутренних дел (полиции) Российской Федерации // Тенденции развития науки и образования. 2017. № 28-3.

4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 13.07.2015 № 233-ФЗ (ред. от 03.07.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. № 15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 01.04.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области [Электронный ресурс]: закон Иркутской области от 12.11.2007 № 107-оз. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: закон Республики Бурятия от 5 мая 2011 г. № 2003-IV (принят Народным Хуралом Республики Бурятия 26 апреля 2011 г.). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 18.03.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 14.11.2017 № 548. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 (с изм. от 28 марта 2019 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

13. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2012 г. № 88-АПГ12-1 // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: http://www.vsrf.ru/ (дата обращения: 14.12.2018).

14. Состояние преступности в Российской Федерации за 2017 г. // Официальный сайт МВД России. URL: https://мвд.рф/ (дата обращения: 20.11.2018)

15. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9.

Размещено на Allbest.ru