Проблемы применения административных мер защиты детей органами внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

Омская академия МВД России

A.V. Verenich

postgraduate student of Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia

APPLICATION PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE MEASURES TO PROTECT CHILDREN BY INTERNAL AFFAIRS BODIES

The article deals with some problems of administrative and legal protection ofminors in case ofviolation by parents or legal representatives of their rights and legitimate interests, entailing the occurrence of circumstances that pose a direct threat to the life and health of children. The specifics, forms and mechanisms of protection of children's rights are analyzed, attention is focused on the jurisdiction of the bodies of the prevention system in solving issues about the life of minors, when they are in conditions that threaten their life and health. The article analyzes the criteria for the application of administrative and legal measures to guarantee the rights ofminors, and addresses the problems of the effectiveness of legal protection of children. It is noted that it is necessary to regulate activities for the life of children in case of an immediate threat to their life and health. It is proposed to streamline the activities of subjects ofprevention to protect the rights of children. It is concluded that it is necessary to specify and supplement the current legislation in the field of administrative law, taking into account the current problems in law enforcement.

Key words: withdrawal, protection, child, parents, family, threat to life.

Защита прав и законных интересов несовершеннолетних - один из важнейших социальных институтов Российской Федерации. Ведущая роль государства в формировании каждого человека признается мировым сообществом. Конвенция ООН [4] закрепляет обязанность государства по защите прав детей, указывая, что ребенок ввиду его физиологической незрелости нуждается в особой охране и заботе, в т.ч. надлежащей правовой защите.

Статьями 7, 18, 38 Конституции Российской Федерации регламентируется охрана детства, государственные и социальные гарантии защиты детей Российской Федерацией [5]. Наряду с этим в современном российском обществе совершается значительное число административных деликтов, нарушающих права и законные интересы несовершеннолетних. Согласно статистическим данным МВД России за 2017-2020 гг. выявлено 1 749 708 административных правонарушений, нарушающих права и законные интересы несовершеннолетних, в т.ч. в 2017 г. - 518 633, в 2018 г. - 494 767, в 2019 г. - 475 480, за 6 месяцев 2020 г. - 260 828 [2]. Общественная опасность таких деяний заключается в нарушении прав и интересов ребенка, что в целом приводит к деформации личности ребенка, сложной социальной адаптации в обществе, особенно если данные деяния совершены родителями или законными представителями. К сожалению, несовершенство действующих на практике средств профилактики семейного насилия, а также административно-правовых механизмов контроля за условиями воспитания, содержания и развития детей приводит к всплеску преступлений, совершаемых в отношении несовершеннолетних.

Недостаточная эффективность имеющихся инструментов и методов обеспечения правовой защиты интересов детей, распространенность социально опасного положения в семьях, неблагополучие, жестокое обращение с детьми и все формы насилия в отношении детей ведут к созданию в семьях условий, создающих непосредственную угрозу для нормального проживания и развития в них детей. В создавшихся условиях особую значимость приобретает проблема эффективного административно-правового противодействия данным асоциальным проявлениям. Здесь административно-правовая защита выступает гарантом сохранения норм семейного права, в т.ч. наивысшей ценности семейного воспитания детей.

Сохранение института семьи, воссоздание и сбережение духовно-нравственных ценностей семейных взаимоотношений, повышение уровня жизни и развития детей видятся приоритетными направлениями в демографической политике Российской Федерации на период до 2025 г. [6]. Несомненно, государственная политика направлена на сохранение семьи, приоритетом является проживание детей в «биологических семьях», родительское воспитание, сохранение и развитие семейных традиций и ценностей. Одним из приоритетных принципов семейных отношений является воспитание детей в семье (ч. 3 ст. 1 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ)), родители имеют первоочередное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами (ч. 1 ст. 63 СК РФ) [3].

Однако все чаще возникают ситуации, требующие изъятия ребенка из семьи с целью сохранения его жизни и здоровья. Это происходит в результате ненадлежащего исполнения родителями или законными представителями обязанностей по воспитанию детей, отсутствия у ребенка условий для полноценного развития, отдыха и обучения, а также пренебрежительного отношения к ребенку, зачастую связанного с жестоким обращением, физическим и психическим насилием в семьях. Защита прав и законных интересов несовершеннолетних путем разлучения их с родителями закреплена на международном уровне. В статье 9 Конвенции ООН о правах ребенка закреплена обязанность государства обеспечивать неразлучность ребенка со своими родителями за исключением случаев, когда на основании судебного решения компетентные органы определяют в установленном законом порядке, что разлучение необходимо в интересах ребенка, например, когда родители жестоко обращаются с ребенком, не заботятся о нем либо когда родители проживают раздельно и необходимо определить место проживания ребенка.

Родители или законные представители, исполняющие родительские обязанности ненадлежащим образом, в ущерб правам и интересам детей, могут быть ограничены судом в родительских правах или лишены родительских прав (п. 1 ст. 65, ст. 69, 73 СК РФ). В исключительных случаях при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе в соответствии со ст. 77 СК РФ немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, на основании акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или главы муниципального образования, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами. Как отмечает О.А. Хазова, «в настоящее время вопрос о немедленном отобрании, по существу, решается инспектором по охране детства единолично, в силу тех или иных присущих ему или ей представлений о должном или допустимом» [13, с. 18-22].

«Отобрание» в соответствии со ст. 77 СК РФ - это оперативная мера защиты несовершеннолетних органами опеки и попечительства при непосредственной угрозе жизни и здоровью ребенка. Наряду с этим Т.В. Красновой предложено «закрепление в СК РФ принципа отобрания ребенка у родителей лишь при наличии реальной опасности для его жизни и здоровья» [7, с. 60-67]. Учитывая, что определение понятия «непосредственная угроза жизни и здоровью» законодательно не закреплено, постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 внесено разъяснение, что непосредственной угрозой жизни и здоровью несовершеннолетнего признается реальная возможность наступления негативных последствий в результате действий (бездействия) родителей либо законных представителей [10]. В действительности правоприменительная практика показывает, что в случае выявления фактов нахождения ребенка в условиях, угрожающих его жизни и здоровью, меры по изъятию ребенка принимаются в основном сотрудниками полиции, даже если факт нахождения ребенка в угрожающих условиях, выявлен органами опеки и попечительства или иными субъектами системы профилактики. Так, в городе Омске в период с 2017 г. по 2020 г. административная мера «отобрание» была применена только в 4 случаях (в 2020 году, в предшествующие годы данная мера не реализовывалась), при этом изъятие детей из семьи за указанные периоды применялось в 849 случаях выявления фактов нахождения детей в условиях, угрожающих их жизни и здоровью: 2017 г. - 232, 2018 г. - 305, 2019 г. - 250, 6 месяцев 2020 г. - 62 факта. административный правовой законный ребенок

Понятие «изъятие ребенка» законодательно не закреплено. Однако для применения такой меры, как изъятие, необходимо признание ребенка «безнадзорным», т.е. в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» несовершеннолетним, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц [11]. Вопрос административно-правового регулирования изъятия ребенка из семьи является предметом обсуждения многих ученых. П.А. Якушев отмечает, что «о наличии непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью могут свидетельствовать следующие обстоятельства: необеспечение ребенка предметами первой необходимости (едой, одеждой, средствами гигиены и т.д.); уклонение от обеспечения ребенка необходимой медицинской помощью, в которой ребенок нуждается; наличие травм, телесных повреждений у несовершеннолетних; систематическое оставление ребенка без надзора; оставление ребенка в опасных местах; регулярные острые конфликты между членами семьи, существенно влияющие на психоэмоциональное состояние ребенка; нахождение родителей в тяжелом состоянии опьянения; неудовлетворительное санитарное состояние места жительства несовершеннолетнего и др.» [14, с. 17-20].

Изъятие как мера административно-правовой защиты детей, находящихся в условиях, угрожающих жизни и здоровью, применятся только сотрудниками полиции, которые принимают решение о помещении ребенка в учреждения социальной защиты или медицинские учреждения на основании акта [12]. При этом органы опеки и попечительства не принимают участия в жизнеустройстве ребенка в момент изъятия. По факту изъятия ребенка сотрудниками полиции копия акта в течение 5 дней направляется в органы социальной защиты населения. Согласно части 1 ст. 122 СК РФ орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве. Вместе с тем практическая деятельность показывает, что изъятых детей возвращают родителям или законным представителям до проведения обследования условий проживания ребенка, без разрешения на то органов опеки и попечительства, аргументируя тем, что родители или законные представители не лишены родительских прав. Данные факты в дальнейшем могут послужить наступлению для детей более тяжких последствий. Кроме того, данные факты приводят к неоднократному разлучению ребенка с родителями без лишения законных представителей родительских прав, что негативно влияет на психоэмоциональное состояние ребенка, подрывает его самооценку и личную значимость. Применение административно-правовой меры «изъятие детей только сотрудниками полиции» является, на наш взгляд, узконаправленным в решении вопроса о жизнеустройстве детей, и данными функциями должны наделяться представители органов опеки и попечительства, обладающие широким спектром возможностей как по временному устройству детей, так и передаче их под опеку и попечительство.

Несомненно, нельзя сделать вывод о бездействии органов опеки и попечительства, при этом законодательно административно-правовая мера защиты детей в виде немедленного изъятия из семьи закреплена только за сотрудниками полиции. Как справедливо отмечено в юридической литературе, данная процедура относится к административным мерам немедленного реагирования на нарушение прав ребенка [8, с. 16-24]. В некоторых случаях изъятие ребенка осуществляется крайне оперативно: в течение нескольких часов с момента поступления информации о его нахождении в обстановке, угрожающей жизни или здоровью.

В действительности отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни или его здоровью органами опеки и попечительства практикуется нечасто в связи с тем, что в случае отобрания в соответствии с п. 2 ст. 77 СК РФ орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения акта об отобрании ребенка обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав.

Ярким примером, имеющим широкий общественный резонанс, стало возбуждение в городе Омске уголовного дела в отношении матери и ее сожителя, которые в качестве метода воспитания заставляли ребенка часами стоять коленями на гречневой крупе, при этом лишая его возможности свободно передвигаться, ограничивая в потреблении пищи [15]. После выявления фактов насилия ребенок был помещен в учреждение здравоохранения, а затем в социально-реабилитационный центр. Но через непродолжительное время вновь передан на воспитание матери, не учитывая, что она имела статус «подозреваемой» в совершении преступлений над ребенком. И только после огласки ситуации в СМИ органами опеки и попечительства ребенок снова был помещен в государственное учреждение. Анализируя данный пример, можно сказать, что ребенок, переживший физическое насилие от матери и отчима, получил психологическую травму, связанную с неоднократным разлучением его с семьей.

Еще в 2013 году Е.Б. Мизулиной был предложен на рассмотрение в Государственной Думе законопроект о внесении изменений в ст. 77 СК РФ, в которой предусматривалось, что в случаях, требующих экстренного вмешательства, можно будет забирать ребенка у родителей на 48 часов. Данная законодательная мера позволяла бы направить дело об отобрании ребенка в суд для рассмотрения и принятия решения о законности данной процедуры. По результатам рассмотрения суд должен был вынести решение о возвращении ребенка в семью или о лишении родительских прав, или об ограничении родителей в их правах [1]. Нам представляется, что в случае принятия указанного законопроекта была бы реализована эффективная и всесторонняя правовая защита несовершеннолетних административными мерами. К сожалению, данный проект закона не реализован до настоящего времени.

Кроме того, мы считаем, что для определения степени угрозы жизни или здоровью ребенка при решении вопроса об изъятии ребенка из семьи должны привлекаться специалисты из числа органов социальной защиты, органов опеки и попечительства, при необходимости органов здравоохранения. Однако в большинстве случаев данный вопрос решается сотрудником полиции единолично, что исключает возможность всестороннего определения непосредственной угрозы для жизни и здоровья ребенка.

Немаловажной особенностью изъятия или отобрания у родителей или законных представителей детей, находящихся в условиях, угрожающих их жизни и здоровью, является его временное определение в государственные учреждения, под которыми понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги (ч. 1 ст. 155.1 СК РФ), исключая возможность немедленной передачи ребенка на временное проживание без установления опеки близким родственникам, которыми в соответствии с законодательством признаются родные бабушка и дедушка, братья и сестры (ст. 14 СК РФ, примечание к статье 25.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации).

Стоит упомянуть об участившихся случаях применения норм ч. 2 ст. 155.1 СК РФ, когда российским законодательством предусмотрено право родителей или законных представителей на временное устройство своего ребенка на полное государственное обеспечение в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в целях обеспечения временного проживания ребенка в течение периода, когда законные представители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка. Данные факты практикуются в случае выявления несовершеннолетних, находящихся в условиях, угрожающих их жизни и здоровью, однако исключающих меры административно-правовой защиты в виде отобрания либо изъятия, которое предполагает дальнейшее решение вопроса о лишении или ограничении родительских прав законных представителей. Следует понимать, что в данном случае временное помещение ребенка в организацию для детей-сирот не прекращает прав и обязанностей законных представителей в отношении этого ребенка. Таким детям опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию детей, а также защите их прав и законных интересов возлагается на эти организации (ч. 2 ст. 155.2 СК РФ). Вместе с тем отсутствует норма закона, позволяющая немедленную временную передачу детей на воспитание близким родственникам, без законодательного установления над ними опеки или нотариального согласия законных представителей на такое проживание.

Несомненно, передача ребенка на временное воспитание близким родственникам на период пока родители или законные представители по каким-либо обстоятельствам не способны исполнять обязанности по воспитанию ребенка без законодательного установления опеки или попечительства являлась бы менее травмирующим фактором для психоэмоционального состояния ребенка, ведь он мог бы продолжать воспитываться в семье в привычных для него условиях. Стоит отметить, что помещение ребенка, хоть и временное, в государственное учреждение наносит не только непоправимый вред ребенку, но и подрывает авторитет родителей, значимость семейного воспитания.

14 июля 2020 г. в Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект № 989011-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях укрепления института семьи»» [9], в котором предложены концептуально иной подход, система временных мер защиты ребенка в экстренных случаях, когда родители не могут осуществлять свои родительские права. Также законопроект запрещает органам опеки отказывать в передаче ребенка на попечение его родственникам в случае невозможности временного исполнения родителями или законными представителями обязанностей по воспитанию детей.

Итак, полагаем, что на сегодняшний день существует пробел в законодательстве Российской Федерации, определяющий четкий порядок и критерии в административно-правовом механизме защиты детей. Отобрание как административная мера защиты детей, находящихся в условиях, угрожающих их жизни и здоровью, не всегда является оперативным, что приводит к запоздалым решениям по реализации гарантий прав детей. Данные факты приводят к необходимости прибегать к другому механизму защиты детей - изъятию, которое может применяться незамедлительно, при выявлении ребенка, нуждающегося в помощи со стороны государства. Видится, что наделение органов опеки и попечительства правом по изъятию детей из семьи при непосредственной угрозе их жизни и здоровью позволит незамедлительно реагировать на нарушение их прав, оперативно и своевременно применять меры по защите и жизнеустройству ребенка, а также минимизировать наступление негативных последствий.

Литература

1. Брынцева Г. Решить судьбу за 48 часов. Опасна ли семья для ребенка, определит суд // Российская газета. 2013. 24 июня.

2. Главный информационно-аналитический центр МВД России. URL: http:// 10.5.0.16/csi/modules.php?na me=ReglDocs&go=view&fid=578.

3. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. И.М. Кузнецовой. М.: БЕК, 2002. 512 с.

4. Конвенция о правах ребенка: одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989.

5. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

6. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351). URL: http://www.komitet2-6.km.duma.gov.ru/site. xp/05004912405305.

7. Краснова Т.В. Правовая возможность отобрания ребенка у родителей: социальные риски в законодательстве и пути их преодоления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. № 1. С. 60-67.

8. Михеева Л.Ю. Ответственность родителей за воспитание детей: направления реформы законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. № 4. С. 16-24.

9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях укрепления института семьи», проект Федерального закона № 989011-7 от 14.07.2020. URL: http://www.sozd.duma.gov.ru.

10. О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 44 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 1.

11. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [Электронный ресурс]: федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 24.04.2020). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Приложение № 25 к Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 15 октября 2015 г. № 845 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Хазова О.А. Отобрание детей: международно-правовые аспекты // Семейное и жилищное право. 2014. № 2. С. 18-22.

14. Якушев П.А. Изъятие ребенка из семьи без судебного постановления в контексте приоритета семейного воспитания ребенка как традиционной и правовой ценности // Российская юстиция. 2017. № 5. С. 17-20.

15. URL: https://yandex.ru/video/previev/?filmId=10730910943555421983 (дата обращения: 28.10.2020).

Размещено на Allbest.ru