Основные направления модернизации законодательства в сфере взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества по вопросам противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основные направления модернизации законодательства в сфере взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества по вопросам противодействия коррупции

В.Ф. Саетгараев

Введение: в рамках статьи обозначены основания объединения усилий органов внутренних дел и институтов гражданского общества в процессе противодействия коррупции. Акцентировано внимание на незадействованном потенциале указанных в антикоррупционном законе общественных комиссий, мерах по минимизации (ликвидации) последствий коррупции, сущность которых законом не раскрыта.

Материалы и методы: материалами исследования послужили международные и отечественные антикоррупционные правовые акты, статистические сборники о состоянии преступности и научные труды. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания социальных явлений, также использованы частные научные методы анализа и синтеза, теоретического моделирования, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический методы и метод юридической интерпретации.

Результаты исследования: выработаны рекомендации по внесению изменений в антикоррупционное законодательство и разработке ведомственного нормативного правового акта.

Обсуждение и заключения: предлагается законодательно закрепить общественные комиссии в качестве субъектов общественного контроля с правом проведения общественных расследований, предложен перечень мер по минимизации (ликвидации) последствий коррупции, обоснована необходимость принятия инструкции по организации совместной деятельности органов внутренних дел и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Ключевые слова: органы внутренних дел; институты гражданского общества; взаимодействие и сотрудничество; противодействие коррупции; общественный контроль; общественные комиссии; общественное расследование; социально-негативные последствия коррупции

Main directions of modernization of legislation in interaction of the internal affairs and civil society organizations in anti-corruption

Introduction: the author outlines the grounds for combining the efforts of the internal affairs bodies and civil society organizations in combating corruption, focuses his attention on the untapped potential of the public commissions specified in the anti-corruption law, measures to minimize (eliminate) the consequences of corruption, the essence of which is not disclosed by law.

Materials and Methods: the study materials were international and Russian anti-corruption legal acts, statistical collections on the state of crime and academic works. The methodological basis of the study was both a general academic dialectical method of cognition of social phenomena, and academic methods of analysis and synthesis, theoretical modeling, comparative legal, historical legal, logical and legal interpretation.

Results: the author recommended to amend anti-corruption legislation and develop a departmental regulatory legal act.

Discussion and Conclusions: it is proposed to legislatively consolidate public commissions as subjects of public control with the right to conduct public investigations, a list of measures to minimize (eliminate) the consequences of corruption is proposed, the necessity of adopting instructions on organizing joint activities of the internal affairs bodies and civil society institutions in combating corruption is justified.

Key words: internal affairs bodies; civil society institutions; interaction and cooperation; anti-corruption; public control; public commissions; public investigation; socially negative consequences of corruption

Введение

Экспертный анализ программных идей политических партий Государственной Думы РФ относительно уголовной политики государства свидетельствует о том, что существуют «различные подходы в оценке и методов и средств ее реализации, но у всех партий прослеживается единство в понимании необходимости противодействия коррупционным преступлениям в российском обществе» [1, с. 122]. Согласно статистическим данным о зарегистрированных преступлениях коррупционной направленностиО состоянии преступности России за январь-декабрь 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 гг. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. , с 2014 года по 2017 год наблюдается снижение коррупционной преступности, что может быть объяснено высоким уровнем ее латентности, однако уже с 2018 года отмечается рост абсолютных показателей зарегистрированных преступлений на 2,9 % (30 495), в 2019 году на 1,6 % (30 991), и в дальнейшем эта тенденция сохраняется (см. табл. 1).

Таблица 1. Динамика коррупционной преступности в 2013-2019 гг.

Обзор литературы

Важными теоретическими предпосылками исследования гражданского общества в контексте партнерской модели взаимодействия с государством явились классические труды Л. Фейрбаха, Л. Блана, П. Прудона, Ф. Лассаля и российских мыслителей М. Бакунина, П. Кропоткина.

Современные теории взаимовлияния и партнерства государства и гражданского общества представлены в работах зарубежных авторов: Э. Арато, Х. Арендт, Э. Гидденса, Д. Грина, Дж. Кина, Дж.Л. Коэна, Шумпетера, А. Эдвардса и др. Участию гражданского общества в противодействии коррупции посвящены работы А.С. Автономова, Н.А. Головановой, О.И. Семыкиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.М. Цирина и др.

Материалы и методы

В качестве материалов исследования выступили положения действующего международного и национального антикоррупционного законодательства, работы зарубежных и отечественных ученых по анализу практики реализации мер, минимизирующих коррупционные факты в структуре государственного и муниципального управления, статистические ианалитические сборники.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания социальных явлений, позволяющий исследовать их в динамике и взаимосвязи. Автором также были использованы такие методы, как анализ и синтез, теоретическое моделирование, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический и юридической интерпретации.

Результаты исследования

Законодательно определены ключевые субъекты противодействия коррупции: органы государственной власти, местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица См.: О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ п. 2 ст. 1 // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.. Основную нагрузку по выявлению коррупционных преступлений несут органы внутренних дел (см. табл. 2).

Таблица 2. Участие правоохранительных органов в выявлении преступлений коррупционной направленности О состоянии преступности России за январь-декабрь 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 гг. Генеральная прокуратура РФ.

В ходе исследований ученые получили данные о «парадоксальной ситуации, при которой последствия коррупции вызывают у соотечественников тревогу более сильную, нежели сама коррупция, представляющая их причину» [2, с. 37]. Коррупция представляет собой сложное, многоаспектное социальное явление, оказывающее негативное влияние на различные сферы жизни государства и общества [3, с. 35], она беспокоит общество и отражается в социально-негативных последствиях, среди которых особо следует выделить такие, как подрыв доверия населения к институтам государственной власти; подрыв положительного имиджа России на международной арене; подрыв режима законности в РФ и формирование чувства незащищенности у граждан; расшатывание нормального механизма государственного управления; при огромных ресурсных и иных возможностях РФ коррупция не позволяет планомерно развиваться стране.

Эксперты отмечают, что «многие российские граждане скептически оценивают антикоррупционное законодательство, не верят в его эффективность, набирает силу правовой нигилизм, растет социальная напряженность» [4, с. 125]. Мы согласны с экспертным выводом, что «в социально-политическом понимании коррупция воспринимается в качестве объективного показателя неэффективности системы государственного управления и степени зрелости гражданского общества» [2, с. 24]. Мнение представителей общественных организаций также состоит в том, что России требуется сильное государство для поддержания единства этнокультурно, экономически и социально многообразного пространства: «можно и нужно бороться с конкретными злоупотреблениями и несправедливостью, с бюрократией и отдельными чиновниками, но поступательное движение возможно путем конструктивных споров, кропотливой и тщательной работы, постепенно меняющих устройство государственных институтов и мировоззрение граждан» Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. М.: Общественная палата Российской Федерации. 2017. С. 85..

Среди основных направлений по повышению эффективности противодействия коррупции в антикоррупционном законе предусмотрено создание механизма взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества. Учитывая их роли в противодействии коррупции, можно выделить следующие основания совместной деятельности в данной сфере:

юридические - международныеКонвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН); Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН); Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) и др. и национальныеКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ, Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ, О безопасности: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ, Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ, Об основах общественного контроля в РФ: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ и др. нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции регламентируют взаимодействие органов государственной власти с гражданами и институтами гражданского общества, а также формирование и совершенствование данного организационно-правового механизма. Федеральный закон «О полиции» напрямую устанавливает принцип взаимодействия и сотрудничества полиции с общественными объединениями, организациями и гражданами;

экономические - обеспечение экономической безопасности нашей страны представляет собой комплекс правовых и организационных мер по защите законных экономических интересов государства, частных и общественных организаций, а также отдельных граждан, предусматривающий объединение ресурсов всего общества для достижения указанных целей. Отдельные авторы справедливо замечают, что «тенденция усиления и увеличения масштабов проявления коррупции ведет к неэффективному распределению и расходованию государственных средств и ресурсов в экономике, снижению объемов собираемых налогов, повышению уровня «зарегулированности» экономики и т.д.» [5, с. 74]. Теневой оборот средств, полученных в результате совершения коррупционных преступлений, причиняет серьезный ущерб использованию национальных ресурсов;

организационные - учитывая различные индикаторы уровня коррупции, сложно точно оценить ее масштабы; имея дело с коррупционной преступностью, мы отмечаем не просто латентность данного явления, а сверхлатентность. Значительная часть коррупционных преступлений выявляется такими правоохранительными инструментами, как уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная деятельности, в ходе которых информация о преступлениях поступает от самого широкого круга лиц. Решение задач оперативно-розыскной деятельности без помощи социально активных граждан практически невозможно [6], особенно при раскрытии латентных преступлений. Как отмечают специалисты, «именно в ходе оперативно-розыскной деятельности собирается исчерпывающая информация, позволяющая доказать событие преступления и виновность субъекта» [7, с. 164]. От руководителя ОВД требуется способность по налаживанию конструктивного диалога с общественностью для оперативного получения информации в сфере противодействия коррупции и принятия эффективных мер по ее нейтрализации;

исторические - взаимодействие правоохранительных структур с общественностью прослеживается и в исторической ретроспективе с положительными примерами. Советский период развития нашего общества представляет такую форму взаимодействия, как «народный контроль», который к тому же был урегулирован законом СССР от 30 ноября 1979 года № 49 «О народном контроле в СССР»См. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ ст. 10 // Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. № 7, ст. 900. О народном контроле в СССР: закон СССР от 30.11.1979 // Ведомости ВС СССР. 1979. № 49 (2019), ст. 840.. Народные контролирующие органы были уполномочены осуществлять контроль исполнения различных плановых заданий, планов государства экономического и социального развития, ониследили за использованием резервов народного хозяйства, осуществляли борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества и ведомственного подхода, бесхозяйственностью, расточительством, волокитой и бюрократизмом, а также с попытками обмана государства и посягательством на социалистическую собственность34 года назад в СССР был принят закон о народном контроле, который Борис Ельцин упразднил из чувства обиды..

Несмотря на широкое использование в отечественном законодательстве термина «институты гражданского общества», до настоящего времени это понятие четко не раскрыто. Формулировку данного термина наиболее точно выразил Ю.А. Тихомиров: «Институт гражданского общества - это обусловленный конституционными принципами народовластия и приоритета прав и свобод человека и гражданина структурно-правовой способ легального самовыражения и социализации личности; способ непосредственного выражения мнений, предложений, позиций граждан по вопросам общественной жизни; способ прямого участия в принятии социально значимых решений» [8, с. 39].

Взаимодействие государства с институтами гражданского общества закреплено законом о противодействии коррупции в качестве принципа противодействия коррупции. Среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, предусмотренных законом, является создание механизма взаимодействия правоохранительных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества. Учеными отмечается, что пока механизм данного взаимодействия до сих пор не выработан и во многом декларативен. Для улучшения ситуации требуется, с одной стороны, повышение уровня правовой культуры у граждан и государственных служащих, с другой - совершенствование качества правотворчества [4, с. 104].

Следует отметить, что важным элементом рассматриваемого механизма является способ получения коррупционной информации компетентными государственными организациями от неограниченного круга лиц. Законодательно установленным инструментом участия общественности в антикоррупционной политике является общественный контроль. Аналитики отмечают, что пока социальный эффект общественного контроля недостаточен, выделяя проблему недостаточной определенности понятийного аппарата в действующем Федеральном законе «Об основах общественного контроля в РФ» Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 28.07.2014. № 30 (Часть I). ст. 4213., что «препятствует системному совершенствованию правовых основ организации и осуществлению общественного контроля»Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год. С. 66-65.. Особо следует обратить внимание на незадействованный потенциал в противодействии коррупции предусмотренных законом общественных комиссий, сущность которых законодателем не раскрыта. Одновременно с общественными комиссиями законодатель указывает парламентские комиссии, деятельность которых регламентирована Федеральным законом «О парламентском контроле»О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 13.05.2013. № 19. ст. 2304., в котором среди субъектов парламентского контроля указаны парламентские комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, осуществляемого в порядке, установленном Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ // Собрание законодательства Рф. 02.01.2006. № 1, ст. 7..

Предполагается, что общественные комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения общественного расследования, формируются институтами гражданского общества в рамках осуществления общественного контроля и руководствуются законом об основах общественного контроля, который предусматривает осуществление общественного контроля как в формах, предусмотренных законом, так и в иных формах. Хотя в тексте закона напрямую не говорится о формировании общественной комиссии, однако предусмотрено, что для осуществления общественного контроля могут создаваться иные организационные структуры.

Среди форм осуществления общественного контроля отсутствует прямое упоминание об общественном расследовании, но оговаривается, что он может проводиться в других формах при отсутствии противоречий закону. Соответственно, деятельность общественных комиссий, как и парламентских, должна воплощаться в форме общественных расследований путем сбора информации о коррупционных проявлениях, подготовки полученных сведений для досудебной проверки, формировании экспертного мнения и передачи собранных материалов в правоохранительные органы для принятия процессуального решения либо проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Если основные меры по профилактике коррупции закреплены в законе, то меры по минимизации (ликвидации) последствий коррупции законом не раскрыты, их перечень, процедура применения не конкретизируются, но предусматривается, что данные меры напрямую взаимосвязаны с профилактическими мерами. По оценкам специалистов, «возмещение вреда от коррупционной деятельности продолжает оставаться слабым местом отечественной правоприменительной практики» [2, с. 220]. Многие из указанных мер описываются в национальных планах противодействия коррупции и планах по противодействию коррупции государственных и муниципальных организаций. Однако следует отметить, что данные меры также взаимосвязаны с мерами борьбы с коррупционными правонарушениями, поскольку последствия коррупции проявляются именно после совершения преступлений данной категории и требуют уголовно-правовых и уголовно-процессуальных мер воздействия.

М.Н. Козюк справедливо отмечает, что «в законодательстве о противодействии коррупции содержится правовой пробел ввиде неурегулированности правового института «минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений», который требует своего скорейшего преодоления» [9, с. 388].

Мы согласны с мнением, что минимизация социальных последствий правонарушений коррупционной направленности предполагает «деятельность органов государственной власти и управления, институтов гражданского общества в пределах их полномочий, которая представляет концептуально и научно обоснованную стратегию и тактику использования совокупности мер организационного, технического, правового, социального, экономического и иного характера, а также сокращения масштабов и уменьшения тяжести вреда, причиняемого коррупционными правонарушениями» [10]. Исходя из положений правовой доктрины, к мерам по минимизации и (или) ликвидация последствий коррупции следует отнести:

увольнение (освобождение от должности) лиц в связи с утратой доверия;

включение в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, бессрочно;

возмещение вреда, причиненного коррупционным правонарушением;

правовую и социальную защиту лиц, участвующих в борьбе с коррупцией (сообщающих о фактах коррупции);

обращение незаконно нажитого имущества в доход государства;

конфискацию имущества в собственность государства¹:

- полученного в результате совершения коррупционного правонарушения;

- полученного в результате совершения коррупционного правонарушения, если доходы от этого имущества были частично или полностью превращены или преобразованы;

- полученного в результате совершения коррупционного правонарушения и предназначенного для использования или финансирования иной преступной деятельности;

- а также средств совершения коррупционного правонарушения Уголовным кодексом РФ конфискация имущества предусмотрена как мера уголовно-правового принуждения, в том числе по преступлениям коррупционной направленности, кроме ч. 3 ст. 159 УК РФ. Как мера уголовного наказания - конфискация имущества исключена из системы наказаний. Допускается конфискация имущества, переданного преступником иному лицу и иного имущества взамен предмета, подлежащего конфискации. ¹⁵ Несоответствие расходов официально задекларированным доходам следует обратить в доход государства имущество, в отношении которого не представлено сведений о приобретении на законный доход..

Полагаем, что со стороны государства требуются разработка и применение мер по минимизации (ликвидации) последствий коррупции с использованием возможностей общественных расследований, позволяющих объективно исследовать причины и условия коррупционных проявлений используя потенциал гражданского общества.

Федеральный закон «О полиции», устанавливая взаимодействие и сотрудничество полиции в качестве принципа организации деятельности полиции, не в полной мере конкретизирует его разнообразные аспекты и направления. Ранее действовавшая Концепция совершенствования взаимодействия подразделений системы МВД России со средствами массовой информации и институтами гражданского обществаБыла утверждена приказом МВД России от 01.01.2009 № 1 «Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и институтами гражданского общества на 2009-2014 годы», который утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 23.01.2016 № 34 «О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России». определяла цели, задачи и основные направления совершенствования взаимодействия ОВД со средствами массовой информации, политическими партиями, религиозными и иными институтами гражданского общества. После прекращения ее действия новой концепции до настоящего времени пока не принято. Как следствие - возникает множество вопросов во взаимоотношениях субъектов по формам, методам, критериям оценки, ресурсам совместной деятельности в сферепротиводействия коррупции.

В механизме взаимодействия и сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции необходимо разработать оптимальные количественные и качественные индикаторы и показатели совместной работы: количество совместных мероприятий (обсуждений отдельных направлений, форумов, конференций, брифингов и т.д.); результаты совместной деятельности (проведенных доследственных проверок, возбужденных и расследованных уголовных дел, освобождение от должности государственных служащих в связи с утратой доверия и т.п.); количество публикаций и передач в СМИ; количество принятых совместных документов (программ, планов, концепций, учебных пособий и т.д.); экспертные мнения (заключения); общественное мнение (результаты социологических исследований).

Таким образом, можем отметить необходимость принятия ведомственного документа, устанавливающего роль ОВД при осуществлении сотрудничества с институтами гражданского общества, который регламентировал бы порядок представления материалов общественных антикоррупционных расследований в ОВД, их рассмотрения и принятия по ним решений (о проведении доследственных, проверочных или оперативно-розыскных мероприятий, возбуждении уголовного дела, передаче материалов по подведомственности).

коррупция преступность правоохранительный противодействие

Обсуждение и заключения

Руководствуясь рассмотренными правовыми пробелами законодательства, предусматривающего вопросы взаимодействия и сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, считаем необходимым:

1. Разработать количественные и качественные критерии оценки эффективности и порядок совместной деятельности ОВД и институтов гражданского общества, формы и методы, закрепив их приказом МВД России «Об утверждении инструкции о порядке взаимодействия и сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции».

2. Внести изменения в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ»:

- дополнить часть 2 статьи 9 «Субъекты общественного контроля»пунктом 4 «общественные комиссии»;

- статью 15 изложить в следующей редакции: «Общественные инспекции, общественные комиссии и группы общественного контроля»;

- часть 1 статьи 18 «Формы общественного контроля» изложить в следующей редакции: «Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, общественного расследования, в иных формах ...».

3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» дополнить статьей 6.1 «Меры по меры по минимизации (ликвидации) последствий коррупции».

Реализация указанных инициатив позволит повысить эффективность противодействия коррупции путем совершенствования взаимодействия и сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества, обозначить новые области совместной деятельности и укрепить доверие граждан к институтам государственной власти.

Список литературы

1. Конев А.Н. Идеи парламентских партий об уголовном судопроизводстве в современной России // Труды Академии управления. 2018. № 3 (47). С. 118 - 123.

2. Хабриева Т.Я. Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография. М.: Юриспруденция. 2012. 688 с.

3. Иванов С.Б., Хабриева Т.Я., Чиханчин Ю.А. Противодействие коррупции: новые вызовы: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М. 2016. 384 с.

4. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, О.А. Иванюк, Ю.А. Тихомиров и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / ООО «ПОЛИГРАФ-ПЛЮС». 2013. 160 с.

5. Иноземцева Л.Н. Экономические последствия коррупции // Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства / под ред. А.И. Комарова. М., 2009. Т 1 (39). 576 с.

6. Павличенко Н.В. Взаимодействие оперативно-разыскных органов и населения: правовые и теоретические проблемы // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. № 4 (39). С. 92 - 96.

7. Конев А.Н. Идеологические основы «обвинительной власти» в досудебном производстве // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 3 (42). С. 101 - 105.

8. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 35 - 44.

9. Козюк М.Н. Минимизация последствий коррупции как проблема законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. Ч. 1. М.: Институт научной информации по общественным наукам РАН. 2016. С. 386 - 388.

10. Афанасьева О.Р. Минимизация последствий коррупционных правонарушений: понятие, содержание, основные направления // Наука. Мысль: электронный периодический журнал. 2016. № 5 (1).

Размещено на Allbest.ru