Ответ Италии на пандемию COVID-19: проблемы правового регулирования в чрезвычайной ситуации

Annotation: Dueto the global nature of the COVID-19 pandemic, public authorities of different countries had to deal with similar tasks related to protecting of public interests and ensuring the right to health, inextricably linked to the right to life. Italy was the first Western democracy to experience the effects of the coronavirus. On January 31, 2020, a state of emergency was introduced in the country, which was supposed to be in effect until July 31, 2020. In March it was extended to the entire territory of the country, and severe restrictions on freedom of movement were introduced.

The COVID-19 pandemic has demonstrated the ability of public authorities to withstand an emergency and at the same time exposed systemic problems in the relationships of public authorities, both at the horizontal and vertical levels. Introduction of the state of emergency resulted in the Government's significant increase of power. The situation was managed either by delegated legislation, or by administrative regulations of the President of the Council of Ministers or individual Ministers. The decrees of the President of the Council of Ministers have taken a leading role in the emergency management. Within a month after the declaration of the state of emergency, the Italian Parliament did not show any activity and resumed its activities only due to necessity to approve decrees and laws. In fact, the constitutional control over the Government activity was weakened. The lack of due coordination between the State and regions in the normative sphere undermined trust between authorities and had a negative impact on adherence to the principle of loyal cooperation.

Keywords: COVID-19 pandemic, Italy, emergency, human rights, freedom of movement, Government, Parliament, hierarchy of sources of law, regions.

Введение

Пандемия как чрезвычайная ситуация в контексте итальянской правовой системы

Италия была первой страной западной демократии, испытавшей на себе воздействие коронавируса. Председатель Совета министров Дж. Конти охарактеризовал ситуацию с COVID-19 как наиболее серьёзный кризис, который переживала страна после II Мировой войны Dichiarazioni del Presidente del Consiglio, Giuseppe Conti, sulle nuovi misure per il contenimento del' epidemia. Dichiarazioni del Presidente Conte - 21/03/2020 [Электрон-ный ресурс] // Governo italiano. Presidenza del Consiglio dei Ministri. URL: http://www.governo.it/it/media/dichiarazioni- del-presidente-conte/14359 (дата обращения: 24.06.2020).. Согласно докладу Национального института статистики и Высшего института здравоохранения Италии с начала эпидемии (20 февраля 2020 г.) и до 1 июля 2020 г. в стране было выявлено 239 606 случаев заболевания, максимальное число (113 351) - в марте 2020 г. К 1 июня 2020 г. умер 32 981 человек, имевший положительный анализ на COVID-19, из них 15 133 умерли в период до 31 марта 2020 г. Начиная с мая 2020 г., уровень смертности в Италии соответствовал средним показателям за 2015-2019 гг. В докладе представлены сведения, касающиеся

93,1 % итальянских коммун, в которых проживает 95 % на-селения страны. См.: Impatto dell' epidemia COVID-19 sulla mortalita totale della popolazione residente periodo gennaio- maggio 2020 [Электронный ресурс] // Ministero della salute. URL: https://www.epicentro.iss.it/coronavirus/pdf/Rapp_

Istat_Iss_9luglio.pdf (дата обращения: 11.07.2020).

В конституции страны не предусмотрено введение чрезвычайного положения, однако, как отмечается в литературе, фактически оно конституционализировано [2, р. 82]. В учредительном акте в ряде статей, посвящённых правам человека, имеются «ограничительные клаузулы», то есть предусмотрены конституционные механизмы, допускающие при определённых обстоятельствах ограничение соответствующих прав [3, р. 3]. В частности, возможно ограничение свободы передвижения в целях охраны здоровья и безопасности (ч. 1 ст. 16), осуществление проверок и осмотров жилища в целях охраны здоровья и предотвращения общественных бедствий (ч. 3 ст. 14), введение запрета собраний по обоснованным мотивам безопасности и общественного порядка (ч. 3 ст. 14). Кроме того, Италия как государство - участник Европейской конвенции может ориентироваться и на предусмотренные в ней допустимые ограничения.

Чрезвычайное положение регламентируется в Италии Кодексом гражданской защиты, утверждённым законодательным декретом от 2 января 2018 г. № 1 Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1. Codice della protezione civile // G.U. n. 17 del 22 gennaio 2018.. Решение о введении чрезвычайного положения принимает Совет министров по предложению своего Председателя, которое может быть сформулировано также по требованию Председателей заинтересованных областей и автономных провинций. В решении определяются сроки и территориальные рамки действия соответствующего режима, предусматривается выделение первичных финансовых средств на неотложные нужды и оказание помощи населению (ч. 1 ст. 24).Чрезвычайное положение может вводиться на срок не более 12 месяцев и продлеваться еще один раз на такой же срок (ч. 3 ст. 24). Досрочное прекращение чрезвычайного положения осуществляется в том же порядке, что и его введение (ч. 4 ст. 23).

В целях координации действий в рамках чрезвычайного положения общенационального характера посредством издания распоряжений в сфере гражданской защиты возможно осуществление мер, отступающих от любых действующих нормативных положений, в предусмотренном решением о введении чрезвычайного положения порядке в соответствии с общими принципами правопорядка и нормами ЕС. Такие акты издаются по согласованию с областями и автономными провинциями, территориально затронутыми стихийным бедствием, в них должны указываться те нормы, от которых они отступают, с соответствующим обоснованием (ч. 1 ст. 25).

Чрезвычайное положение было введено в Италии 31 января 2020 г. на основании решения Совета министров Delibera del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2020. Dichiarazione dello stato di emergenza del rischio sanitario connesso all'insorgenza di patalogie derivanti da agenti virali transmissibile // G.U. n. 26 del 1 febbraio 2020.. Ситуация с коронавирусом квалифицировалась как чрезвычайная ситуация национального значения, связанная с обстоятельствами, носящими характер стихийного бедствия, естественного происхождения или обусловленного человеческой деятельностью, которому необходимо противостоять с использованием чрезвычайных полномочий и средств, могущих использоваться в течение ограниченных, заранее определённых сроков (п. «с» ч. 1 ст. 7 Кодекса, преамбула решения Совета министров). Декларация Правительства об объявлении чрезвычайного положения в связи с опасностью для здоровья, обусловленного возникновением патологий, связанных с передаваемыми вирусами - возбудителями инфекции, предусматривала введение соответствующего режима на шестимесячный срок (п. 1 Решения Совета министров), предоставление главе Департамента гражданской защиты В соответствии с Кодексом гражданской защиты Председатель Совета министров является национальным органом государственной власти по вопросам граждан-ской защиты, определяющим политику в данной сфере (ч. 1 ст. 3). Департамент гражданской защиты - структур-ное подразделение Бюро Совета министров, созданное в 1982 г. в качестве центра мобилизации и координации всех общенациональных ресурсов, пригодных для оказания по-мощи населению в случае серьёзных чрезвычайных ситу-аций. См.: Protezione civile [Электронный ресурс]. - URL: http://www.protezionecivile.gov.it/dipartimento (дата обраще-ния: 11.06.2020). права издавать распоряжения для осуществления необходимых мер в соответствии с общими принципами правопорядка (п. 2), выделение из Фонда чрезвычайных ситуаций общенационального характера 5 млн евро на осуществление первичных мероприятий (п. 3).

Охрана здоровья рассматривается в Италии и как основное право человека, и как публичный интерес (ст. 32 Конституции). Как отмечается в литературе, в случае серьёзной чрезвычайной ситуации и угрозы для здоровья всех и каждого, охрана здоровья как публичный интерес превращается в высшую ценность, которая может служить оправданием серьёзных ограничений личных свобод и действий в повседневной жизни, введения жёстких рамок в отношении реализации других конституционно признанных прав всеми и каждым [4]. При этом предпринятые меры должны быть обоснованы и соразмерны преследуемой цели, то есть охране здоровья.

Введенные ограничения затронули значительный круг основных прав и свобод, в первую очередь - свободу передвижения и проживания в любой части национальной территории (ст. 16), право собираться мирно (ст. 17), свободу выражения мнения (ст. 21), свободу исповедовать религиозные верования (ст. 19), право на забастовку (ст. 40), право на труд (ст. 4), свободу частной хозяйственной инициативы (ст. 41), свободу преподавания и права учебных заведений (ст. 33), право на образование (ст. 34), свободу переписки и всех видов связи (ст. 15).

В Италии были введены одни из самых жёстких ограничений свободы передвижения. Первоначально ограничительные меры затрагивали только отдельные районы страны, наиболее пострадавшие от коронавируса В числе наиболее пострадавших оказались северные области (Ломбардия, Венето, Пьемонт, Эмилия-Романья, Лигурия)., однако затем их распространили на всю территорию. В определенной степени была воспринята правовая позиция Конституционного суда Италии, согласно которой предотвращение распространения инфекционных болезней необходимым образом требует принятия однородных мер на всей территории страны (решение № 5 от 15 января 2018 г.) Corte Costituzionale. Sentenza n. 5 del 18 gennaio 2018. Para 7.2.2 [Электронный ресурс] // Сайт «Consulta Online». - URL: http://www.giurcost.org/decisioni/2018/0005s-18.html (дата обращения: 17.05.2020).. Содержание ограничительных мер также постоянно расширялось.

В соответствии с декретом-законом от 23 февраля 2020 г. № 6 Decreto-Legge 23 febbraio 2020, n. 6. Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dellemergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 45 del 23/02/2020. в тех коммунах и районах, где имелось хотя бы одно лицо с позитивным анализом и неизвестным источником передачи вируса, лица, происходившие из затронутых инфекцией районов, либо случаи невыздоров- ления, компетентные органы власти были призваны принимать любые пропорциональные и адекватные меры сдерживания и управления развитием эпидемической ситуации в целях предотвращения распространения коронавируса (ч. 1 ст. 1). В частности, они могли вводить запрет на въезд и выезд из коммуны или района (п. «а», «b» ч. 2 ст. 1). Ограничительные меры могли вводиться посредством принятия декретов Председателя Совета министров по предложению министра здравоохранения, заслушав министра внутренних дел, министра обороны, министра экономики и финансов и других министров, обладающих компетенцией по соответствующему вопросу, а также председателей заинтересованных областей, если ограничения касаются одной или нескольких областей, или председателя конференции областей, если речь идет о территории страны в целом (ч. 1 ст. 3). В целях предотвращения распространения эпидемии компетентные органы власти могли принимать и иные меры, связанные со сдерживанием и управлением эпидемией, выходящие за рамки предусмотренных в ч. 1 ст. 1 случаев (ст. 2).

Председатель Совета министров издал ряд декретов, в которых уточнялись территориальные рамки действия и характер ограничительных мер. 1 марта действие запрета 2020 г. было распространено на 10 коммун области Ломбардия и одну коммуну области Венето (п. «а», «b»

ч. 2 ст. 1, Приложение 1 декрета Председателя Совета министров) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1 marzo 2020. Ulteriori disposizioni attuativi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n.6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dellemergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 52 del 1-3-2020.. 8 марта 2020 г. на всей территории области Ломбардия и 14 провинций других областей были запрещены любые перемещения физических лиц внутри административно-территориальных единиц и за их пределы, за исключением перемещений, связанных с производственной необходимостью, состоянием здоровья и безотлагательной ситуацией. При этом людям было разрешено возвращаться в места постоянного жительства или пребывания (п. «а» ч. 1 ст. 1 декрета Председателя Совета министров) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020. Ulteriori disposizioni attuativi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n.6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dellemergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 59 del 8-3-2020.. В тот же день был издан ещё один декрет, распространивший эти меры на всю территорию страны (ч. 1 ст. 1) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020 recante nuove misure per il contenimento e il contrasto del diffondersi dell virus COVID-19 sull' intero territorio nazionale // G.U. n. 62 del 9-3-2020.. 22 марта 2020 г. физическим лицам запретили использовать общественный или частный транспорт для перемещения за пределы коммуны пребывания, за исключением случаев, связанных с доказанной производственной необходимостью, состоянием здоровья, безотлагательной ситуацией. Была отменена возможность возвращаться в места постоянного жительства или пребывания (п. «Ь» ч. 1 ст. 1 декрета Председателя Совета министров) Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 marzo 2020. Ulteriori disposizioni attuativi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n.6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dellemergenza epidemiologica da COVID-19, applicabile sull' intero territorio nazionale // G.U. n. 76 del 22-3-2020.

Соответствующие меры были скорректированы декретом-законом от 25 марта 2020 г. № 19 Decreto-Legge 25 marzo 2020, n. 19. Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 79 del 25/03/2020., в соответствии с которым в целях сдерживания и противодействия опасности для здоровья, связанной с распространением вируса COVID-19, на определённой части или на всей территории страны до 31 июля 2020 г. могли вводиться на срок не более 30 дней с возможностью продления или изменения предусмотренные в данном акте меры, которые могли усиливаться или ослабляться в зависимости от развития эпидемиологической ситуации (ч. 1 ст. 1). Данные меры, в частности, могли предусматривать: ограничение передвижения лиц, в том числе возможности удаления от места пребывания, проживания или жилища, за исключением ограниченных по времени и расстоянию индивидуальных перемещений, обусловленных производственными нуждами, необходимой и безотлагательной ситуацией, состоянием здоровья или другими особыми причинами; закрытие для публики улиц города, парков, игровых площадок, общественных садов и вилл, а также других общественных мест; введение ограничений или запрета на въезд и выезд за пределы коммун, провинций, областей или страны; применение карантина в отношении тех, кто имел непосредственные контакты с лицами с подтверждённым диагнозом инфекционного вирусного заболевания или кто приехал из-за границы; абсолютный запрет покидать собственное жилище для лиц, на которых распространяется карантин в связи с положительным анализом на наличие вируса (п. «а»-«е» ч. 2 ст. 1).

В итальянской литературе отмечалось, что чрезвычайное положение 2020 г. имело чётко выраженную специфику: оно вводилось на длительный срок, распространялось, начиная с марта месяца, на всю территорию страны, предусматривало такое полное «закрытие» страны, какое никогда не вводилось в Италии, при этом были существенно ограничены возможности осуществления судебного контроля за применением ограничительных мер [5].

Соблюдение принципа законности и иерархии источников права

В результате введения чрезвычайного положения Правительство сосредоточило в своих руках существенный объём полномочий, поскольку урегулирование ситуации осуществлялось либо актами делегированного законодательства (декреты-законы), либо декретами Председателя Совета министров или отдельных министров. Как отмечалось в литературе, в условиях демократического строя в такой ситуации необходимо, чтобы и другие высшие органы власти имели возможность вмешательства и осуществления контроля: Президент - осуществлять полномочия гаранта, Парламент - получать полную информацию о деятельности правительства и высказывать свою позицию в отношении предпринятых мер. Поскольку Парламент является одним из важнейших институтов демократии, то он не может быть ослаблен или прекратить свою деятельность даже в условиях пандемии [6, p. 120-121].

По общему правилу права и свободы человека могут быть ограничены только на основании закона (см., например, ч. 2 ст. 13, ч. 5 ст. 21 Конституции). Такой подход объясняется рядом причин: закон - это акт Парламента, единственного органа, избираемого непосредственно гражданами, выражающего суверенитет народа и наделенного полномочиями, связанными с представительством нации; законодательный процесс носит открытый характер и осуществляется под контролем общественного мнения; в палатах Парламента есть представители оппозиции, которые имеют возможность высказывать свою позицию; закон может быть оспорен в органе конституционного контроля - Конституционном суде, являющемся верховным гарантом соблюдения Конституции; 500 тысяч избирателей могут потребовать проведения референдума для полной или частичной отмены положений закона, что является инструментом народного политического контроля за деятельностью представительного органа [7, p. 49].

Вместе с тем в необходимых и безотлагательных случаях Правительство может под свою ответственность издавать акты делегированного законодательства - декреты-законы, коллегиальные решения Совета министров, оформленные в виде декретов Президента Республики (ст. 77, ч. 5 ст. 87 Конституции). В соответствии с итальянской доктриной Президент Республики не может вернуть декреты-законы, одобренные Советом министров, с учётом особой ответственности правительства в отношении данных актов и срочности процедуры их принятия [8, p. 147].

В преамбуле декрета-закона указываются обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные данные решения Совета министров. Содержание декрета не может выходить за рамки предмета регулирования, указанного в его названии. До ратификации декреты-законы рассматриваются как временные положения, наделяемые силой закона (ч. 2 ст. 76). Они утрачивают силу с момента издания, если не получают законодательного утверждения в течение шестидесяти дней после опубликования (ч. 3 ст. 76) Конституционный суд в решении № 360 1996 г. от-метил, что конституционное регулирование квалифици-рует установленный шестидесятидневный срок действия безотлагательных декретов как тот предел, который невоз-можно преодолеть и который - собственно, в силу уваже-ния предписания о наделении палат обычными законода-тельными полномочиями - не может быть нарушен или обойдён косвенным образом..

Правительство безотлагательно представляет декрет-закон для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются на заседание в течение пяти дней. В ходе рассмотрения Парламент может вносить любые изменения в представленный правительством текст. Поправки, внесённые в текст декрета-закона, вступают в силу на следующий день после принятия закона об утверждении декрета. В государственном вестнике «Газзетта Уффичиале» публикуется информация об отказе в одобрении, частичном одобрении либо прекращении действия декрета-закона в связи с истечением установленного срока.

По мнению экспертов [9, p. 7], в действующем итальянском праве отсутствуют адекватные правовые средства для нормативного регулирования чрезвычайной ситуации. В последние десятилетия Правительство использует издание декретов-законов не в предусмотренных Конституцией целях В последние десятилетия данные акты стали ис-пользоваться Правительством для реализации наиболее важных элементов своей предвыборной программы, и очень часто утверждение декретов-законов в парламенте стало увязываться с постановкой вопроса о доверии Со-вету министров., а в рамках законодательства о гражданской защите. В процессе противодействия стихийным бедствиям в соответствии с предписаниями Кодекса гражданской защиты ключевую роль играют акты вторичного уровня - административные акты Председателя Совета министров, председателей областей, синдиков коммун как территориальных органов власти в сфере гражданской защиты. Ситуация с COVID-19 предоставляла хорошую возможность для использования декретов-законов в соответствии с их конституционным назначением, однако это предполагало бы осуществление контроля парламента за нормативным регулированием ситуации с противодействием распространению инфекции.

В итальянской литературе широко обсуждался вопрос о допустимости регулирования чрезвычайной ситуации декретами Председателя Совета министров. С одной стороны, декрет позволяет более оперативно и гибко реагировать на ситуацию, и при сильной позиции политических партий даже в условиях чрезвычайной ситуации председатель Правительства может работать в тесном контакте с их представителями [10]. С другой стороны, это акт главы Правительства, на который не распространяется контроль парламента, Президента страны, на него нельзя подать жалобу в Конституционный суд, рассматривающий конституционные споры только в отношении законов или актов, имеющих силу закона [7, р. 47].

Декреты Председателя Совета министров стали играть основополагающую роль в управлении чрезвычайной ситуацией, хотя в Законе № 400 от 23 августа 1988 г. о деятельности Правительства и об организации Бюро Совета министров они даже не упоминались. В Кодексе гражданской защиты регламентировалась возможность издания Председателем Совета министров директивных указаний, содержащих основные направления, касающиеся осуществления деятельности по гражданской защите на координационной основе в целях обеспечения единства соответствующих мер с учётом территориальных особенностей (ч. 2 ст. 3).

В условиях чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией COVID-19, декретам Председателя Совета министров был придан статус и полномочия, не предусмотренные правовой системой Италии [11, р. 576]. Админи стратив - ным актом стали ограничивать основные права и свободы, устанавливать порядок осуществления декретов-законов и их уточнение. Это видоизменяло в определённой степени и статус главы Правительства, который фактически наделялся полномочиями по принятию ключевых решений под свою ответственность в чрезвычайной ситуации [12, р. 139].

В определённой степени вопрос был урегулирован после принятия декрета-закона от 25 марта 2020 г. № 19, в котором были внесены коррективы в порядок разработки и принятия декретов Председателя Совета министров. В частности, предусматривалось, что соответствующие акты должны приниматься после заслушивания мнения научно-технического комитета, формируемого руководителем Департамента гражданской защиты (ч. 2 ст. 2). Они подлежат предварительному контролю Счётной палаты, но в течение времени его осуществления считаются временно действующими и подлежащими исполнению (ч. 4 ст. 2). Декреты Председателя Совета министров публикуются в официальном вестнике «Газзетта Уффичиале» и передаются в палаты Парламента на следующий день после их опубликования. Председатель Совета министров или по его поручению один из министров раз в 15 дней информируют палаты о предпринятых мерах (п. 5 ст. 2).