Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и "судьба" административно-деликтного права: два новейших вопроса в современной правовой теории

Весьма интересные характеристики взаимосвязанности уголовного и административно-деликтного права дает Л.В. Головко, показывая «расщепление уголовного права на две самостоятельные отрасли (уголовное право и право административных правонарушений). При этом данные формально самостоятельные отрасли обладают концептуальным единством (возложение государством публично-правовых санкций за неправомерное поведение), о чем не устает повторять ЕСПЧ, используя для обозначения такого единства термин criminal matter» Административная преюдиция в уголовном праве: казус Ильдара Дадина Н Закон. 2017. № 2. С. 22 (автор - Л. Головко).. Таким образом, одним из выводов является теоретическое обоснование термина «право административных правонарушений» и его соотношения с уголовным правом См.: Там же. С. 28 (автор - Г. Есаков)..

На известную автономность статуса уголовной и административной ответственности и на их одновременное (вполне объяснимое) тяготение друг к другу обоснованно указывает С.Д. Князев См.: Князев С.Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 17.. Вместе с тем, по мнению ученого, административно-деликтное законодательство вряд ли способно «претендовать на абсолютно неповторимое содержание в правовой системе Российской Федерации», даже «принимая во внимание наличие универсальных (конституционных) принципов и системных свойств (качеств) юридической материи» Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы). М., 2012. С. 7.. Вполне объяснимо приоритетное использование термина «административно-деликтное право» или «административно-деликтный закон» взамен «права административных правонарушений», являющегося по сути верным, но не соответствующим российским традициям формирования административно-правовых терминологий.

С аналогичными обобщающими выводами о самостоятельном статусе административно-деликтного права выступает А.В. Кирин, рассматривая его в качестве «автономной подотрасли административного права и полностью соответствующей ей подотрасли административного законодательства». Там же. При этом автор совершенно правильно исходит из своей убежденности в том, что наименование «административно-деликтное право» должно объединять весь комплекс как материальных, так и процессуальных правовых норм об административной ответственности. Разделяют данную терминологию и авторы, которые исследуют нынешние проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, терминологический приоритет здесь остается за «административно-деликтным правом», а не за «административной ответственностью» (если иметь в виду попытку установления соотношения данного вида юридической ответственности с возможностями отраслевой систематизации и завершенности механизма правового регулирования). При этом множество фундаментальных научных трудов, в которых рассматриваются вопросы применения законодательства об административных правонарушениях, издаются авторами под наименованием «административная ответственность». В сравнительно-правовом плане данный подход является приемлемым и самым распространенным. Фактически одинаково выглядит ситуация, например с поиском названия законодательства о государственной службе, когда весьма объемный комплекс государственно-служебных правоотношений охватывается термином «служебное право».

Как уже было отмечено, данную дискуссию (об административно-деликтном праве) полезно вести с позиций реформирования современного законодательства об административных правонарушениях. Ведь даже «на первых подступах» к этой проблеме, а именно на самой аргументации необходимости таковой реформации, встречаются дебаты.

Обратимся к публикации Ю.П. Соловья, который в аннотации к своей статье заявляет, что все ее содержание обосновывает «несостоятельность» нашей позиции, сформулированной на научном форуме, посвященном как раз проблеме реформы КоАП РФСм.: Соловей Ю.П. Еще раз о необходимости реформы законодательства об административной ответственности. С. 442.. Однако, познакомившись весьма внимательно со статьей, трудно увидеть авторские аргументы, демонстрирующие как «несостоятельность» наших взглядов по обсуждаемой тематике, так и собственных доводов, сполна обосновывающих свою позицию по указанной проблеме. В нашей статье в основном были поставлены вопросы к авторам самой Концепции, показывающим свою идею создания нового КоАП. Именно вопросы, ответы на которые смогли бы более основательно взглянуть на предлагаемые преобразования.

Ведь считается нормальным, когда не ясна теоретическая позиция, то возникают и ставятся уточняющие вопросы. По сути, наши вопросы в принципе еще и не стали «исключительно формальными доводами в пользу преждевременности реформы законодательства об административных правонарушениях». Конечно, содержательный анализ предлагаемых новелл, как, впрочем, и вообще нового законодательства об административных правонарушениях, представляется весьма сложной и длительной работой, основывающейся на сравнении старых и новых правовых норм. Но каков же смысл такого сопоставления уже после вступления в силу предлагаемых двух кодексов об административной ответственности?

На данном этапе выясняются лишь общезначимые вопросы самой востребованности в новом законодательстве (новых кодексах). Ю.П. Соловей, попытавшись найти в вопросах аргументы, раскритиковал сам подход к проблеме и к ее постановке. Главный вывод: Концепция правильная, КоАП нужно менять, поскольку он, являясь «ярким примером «правоограничительного» законотворчества», превратился в «инструмент чрезмерного административного давления государства на общество» Там же.. Данное утверждение, конечно, выглядело бы абсолютно к месту, если бы так рассуждали как настоящие, так и похожие на них правозащитники. Кстати, сразу после этих слов Ю.П. Соловей действительно ссылается на Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г., в котором, правда, сказано о том, что в 2015 г. законодательство об административных правонарушениях всего лишь вызывало «беспокойство».

Что же получается: из-за элементарного «беспокойства» по тому или иному поводу нужно стремительно изменять весь кодекс? КоАП априори как закон об административной ответственности, т. е. о деликтах и последующих наказаниях соответствующих лиц за их совершение, вызывает «раздражение и недовольство» у граждан; по-другому вряд ли и может быть: представим себе участников несанкционированной манифестации, обнимающих сотрудников полиции (иных спецслужб) за то, что последние применяют к ним специальные средства, слезоточивый газ, наручники и «дубины». Очевидно, так и с административными наказаниями, которые по своей принуждающей силе и жесткому юридическому потенциалу влекут для участников правоотношений заметные ограничения и реальные тяжелые последствия. Как известно, КоАП -- это не федеральный закон о поощрении и государственных наградах-, это собрание юридических запретов, нарушение которых приводит к реализации принуждающих административных санкций. Тем более нужно учитывать российскую, исторически сложившуюся, модель концепции законодательства об административных правонарушениях. Именно на этот правовой характер российского КоАП и нужно всегда указывать, когда возникает желание создавать новые законодательные акты.

Максимальная осторожность в реформировании законодательства об административных правонарушениях должна быть, с нашей точки зрения, даже и потому, что экспертное сообщество демонстрирует сегодня активность в обсуждении теоретико-прикладных проблем законодательства об административных правонарушениях. Правильной стала бы позиция обобщения результатов научных дискуссий.

Обнародованные в январе 2020 г. проекты двух Кодексов об административных правонарушениях дают возможность убедиться в механическом «перераспределении» одного и того же нормативного материала как в материальном, так и в процессуальном правовом плане. Предлагаемый текст, как и вообще любой текст всякого законодательного акта, может быть «утвержден» в качестве закона, станет применяться на практике. И только потом, спустя некоторое время, появятся вопросы: что-же кардинального, принципиального, глубинного, концептуального появилось в новом кодексе? Думается, что ответить на эти вопросы будет трудно. Если появились концептуальные предложения, направленные на компенсацию недочетов нынешнего КоАП, то их и нужно закрепить в тексте действующего закона. Вновь можно обратиться к статье Ю.П. Соловья: автор всего лишь предполагает, что разработчики Концепции «отдают себе отчет в истинных причинах данной реформы, которые, по известным причинам, не нашли своего отражения в концепции». Как это понимать? Вряд ли отсутствие аргументов (имеется в виду заслуживающих внимание, очевидных, профессионально сформулированных, вызывающих симпатию и доверие) в официально опубликованной Концепции может стать «солидным» обоснованием модернизации законодательства. Получается, что авторы Концепции что-то такое знают о важности реформирования законодательства об административных правонарушениях, (5 но по «таинственным» причинам не написали об этом в самом концепте?!

И именно поэтому, с точки зрения Ю.П. Соловья, есть надежда на то, что «новый КоАП РФ ... окажется лучше своего предшественника» Там же.. Другими словами, авторы Концепции не обнародовали главные аргументы реформы КоАП, однако именно данный факт и должен стать ее решающим достижением.

Что станет с административным правом через определенное время и как будет выглядеть признаваемая научным сообществом его структура -- пока трудно предположить. Однако сегодня Концепция о надлежащей завершенности регламентации административно-деликтных отношений вряд ли должна вызывать какие-либо сомнения. Сейчас административно-деликтное право - часть административного права. Более того, именно в нынешних реалиях теоретического осмысления данной сферы административно-правовых отношений актуальность дискуссии может быть усилена в связи с начавшейся реформой законодательства об административных правонарушениях. Л.Л. Попов, обращаясь к анализу процессуальной части законодательства об административных правонарушениях, на протяжении многих лет призывает законодателя разработать и принять Административно-деликтный процессуальный кодекс См.: Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления в России. Избранное. М., 2015. С. ПО.. Если посмотреть на название предлагаемых к принятию новых процессуальных законов, устанавливающих правила рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, то несколько лет назад предлагалось установить эти порядки в проекте «Кодекса Российской Федерации об административной ответственности», который включал «Процессуальную часть» См.: Кодекс Российской Федерации об административной ответственности: проект / под общ. ред. А. А. Агеева. М., 2016.. Вместе с тем трудно разделить позицию Л.Л. Попова, согласно которой возможно соединение законодательства об административных процедурах с административно-деликтным производством с целью разработки Административно-процессуального кодекса Российской Федерации См.: Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления в России. С. 111..

В тексте обнародованного (2020 г.) проекта федерального закона «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных ^J/ правонарушениях» повсюду используется ныне действующее наименование «процессуальной части КоАП РФ», а именно «производство по делам об административных правонарушениях». С нашей точки зрения, концептуальные проблемы понимания современного административного процесса, окончательно нерешенные даже с принятием КАС РФ, и в данном случае вводят в терминологические заблуждения авторов указанного законопроекта. Если в качестве главного «процессуального» термина в названии закона остается «производство по делам об административных правонарушениях», то тогда и следовало бы его назвать законом «О производстве по делам об административных правонарушениях». Как говорится: чего мудрить. Ведь известно же, что нерешенность методологических и терминологических проблем административного процесса негативно воздействует на торопливо и без надлежащего обоснования начатое в 2019 г. реформирование законодательства об административных правонарушениях. Однако практика такого поспешного законотворчества в России не нова...

Таким образом, понимая современный масштаб действия, сложнейшую систему современного административного и административного процессуального права, можно вновь констатировать стремительность и результативность модернизации российского административного и административного законодательства за прошедшие двадцать лет. Вспоминаются первые и очень крупные научные конференции, на которых обсуждались проблемы административно-правового регулирования и высказывались новые предложения по реформе административного права. Уже тогда было ясно, что многие его институты (как материального, так и процессуального плана) для своего становления и развития потребуют полновесных академических усилий и длительного времени. В основе создаваемых концепций будущего административного права находились разнообразные предложения исследователей-административистов. Ровно пять лет назад, говоря об основных направлениях модернизации административного права и устанавливая «регулирующее обеспечение» см в качестве основного вектора его развития, Ю.А. Тихомиров обосновывал «необходимость преодоления узкоюрисдикционного подхода к административному праву и преувеличенной роли КоАП» См.: Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 5..

Изучение статьи Ю.А. Тихомирова позволяет убедиться в том, что действительно среди главных направлений совершенствования административного права не нашлось места развитию законодательства об административных правонарушениях, а следовательно, и административно-деликтного права. Автор включил в систему «опережающего обеспечения функционирования государства» традиционные для административного права институты: органы исполнительной власти, компетенция, государственная служба, административное усмотрение, риски, административный процесс, административно-правовые режимы, административная конфликтология, административное судопроизводство. При этом в систему науки административного права также включено понятие «административная ответственность», которое, однако, автором далее не определяется и не р ассматривается.

Разработка Концепции нового КоАП РФ позволяет, по нашему мнению, вновь обратить внимание экспертного сообщества на вопрос о при- Q оритетности модернизации той или иной сферы правового регулирования. Как правило, нужно найти и установить настоящие и весьма значимые для государства и публичного управления приоритеты правовой политики в области развития современного административного права. В контексте реформы административно-деликтного законодательства нужно подчеркнуть, что вновь актуализировалась не самая главная проблема современного административного законотворчества.

В российском административном праве имеется действительно важная проблема, пока не замеченная законодателем: речь идет о законодательстве об административных процедурах. Призывы теоретиков административного права о принятии федерального закона «Об административных процедурах» остаются пока без внимания. Некоторые ученые идут далее и в поиске наименования соответствующего законодательного акта предлагают принять административно-процедурный кодекс. Между тем административные процедуры и административные акты -- наиважнейшая часть современного административного права. Наличие такого закона в стране является важнейшей характеристикой развития правовой государственности и эффективности исполнительной власти. Сегодня важен общий анализ проблем государственного управления, результаты которого непременно будут оказывать воздействие и на развитие той части современного административного права, которая имеет традиционное наименование «правовые акты управления», «административные акты» и «административные процедуры». Однако, учитывая низкий уровень поддержки данной идеи (разработка и принятие федерального закона «Об административных процедурах») как среди ученых, так и законодателем, следует многократно усилить «пропаганду» законодательства об административных процедурах, демонстрируя его значимость в деле повышения эффективности государственного управления и полноценного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Университетские учебные планы уже сегодня нужно развивать с учетом потребности в изучении права административных процедур. К сожалению, учеными, кроме организации научных дискуссий поданной проблематике, пока не предпринимаются усилия, направленные на подготовку учебных пособий на тему «Административные процедуры». Несмотря на отсутствие в России закона «Об административных процедурах», вполне возможна реализация указанного проекта, так как она может основываться как на действующем, к сожалению, весьма неполном законодательстве об административных процедурах, так и на общих принципах законов об административных процедурах, принятых в других странах.

Вполне объяснимо утверждение, что с принятием закона «Об административных процедурах» появится возможность доказать обучающимся в российских университетах тезис о том, что «центральным звеном общего административного права является административный акт и административные процедуры», а не законодательство об административных правонарушениях (как это, к сожалению, доминирует в настоящее время), которое, как можно предположить (если содержательно исследовать вопрос об истории разработки законодательства об административных правонарушениях и о развитии на протяжении многих десятилетий теории административного права) вполне случайно оказалось в системе российского административного права, постоянно, при всех модернизациях и на всех исторических этапах включающего в свое содержание институты административного принуждения и административной ответственности.

Здесь нужно особо подчеркнуть, что «случайность» рассматривается в данном контексте не с точки зрения становления и развития в России полиции, полицейского права, законодательства о государственном принуждении, об ответственности за преступления. Наоборот, исследования данного вопроса приведут к констатации многих закономерностей правовой регламентации применения административного принуждения и административной ответственности. Конечно, от того что полицейское право и законодательство об административной ответственности напрямую не воздействуют на качество публичного управления, не дает нам оснований для «генерального» вывода об отсутствии взаимосвязи административно-деликтного права с административным правом. Именно как подотрасль

Особенного административного права и следует рассматривать административно-деликтное право, дающее полноценное представление о системе и структуре российского административного деликтного законодательства. Однако к такому выводу нужно еще «привыкнуть»; необходимы дополнительные обоснования, новые исследования и дискуссии относительно, во-первых, системы и структуры отечественного административного права; во-вторых, поиска теоретической модели самого административно-деликтного права с учетом его будущей модернизации.

Теоретический анализ указанных проблем значительно усложняется суждениями ученых о необходимости первоочередного развития «доктрины общего административного права с его последующей кодификацией» Иванов А.А. Проблемы публичного права России: взгляд со стороны // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. Ns 2. С. 56.; утверждается, что «развитие административного права вообще идет казуистическим путем» Там же., а для перехода к «современному публичному праву, основанному на признании прав человека и гражданина и предоставлении ему подлинных, а не мнимых гарантий, нам еще придется пройти стадию полицейского права» Там же. С. 55.. Даже если учитывать некую «игру» перечисленных выше «терминов», целесообразно помнить историческое развитие, точный смысл и предназначение понятий «общее административное право», «публичное право», «полицейское право». В череде этих и других категорий особое место и юридическое значение занимает административно-деликтное право.

Размещено на Allbest.ru