Правовое регулирование лесных отношений в Алтайском округе в конце XIX - начале ХХ века

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Барнаульский юридический институт МВД России

Кафедра теории и истории права и государства

Правовое регулирование лесных отношений в Алтайском округе в конце XIX - начале ХХ века

Тяпкин М.О., д.и.н., доцент



Аннотация

Введение: в статье рассматриваются особенности правового регулирования лесных отношений в Алтайском округе. Важнейшим локальным нормативным актом, действовавшим только на территории Алтайского округа, являлись «Правила по лесной части», которые регламентировали организацию управления лесами, лесопользование, лесоохрану и ряд других вопросов.

Материалы и методы: правовой основой исследования являются «Правила по лесной части Алтайского округа», которые в течение рассматриваемого периода имели три редакции (1897, 1908 и 1911 гг.). Методологической основой исследования является комплекс общенаучных логических приемов (анализ, синтез) и специальных методов (историко-правовой, историко-сравнительный, сравнительно-правовой, историко-генетический).

Результаты исследования: показаны условия возникновения правовой автономии Алтайского округа, определено особое значение лесных ресурсов сначала для функционирования горно-металлургического производства, а затем в качестве базы для развития лесного хозяйства, как самостоятельной отрасли, проанализировано содержание «Правил по лесной части».

Выводы и заключения: лесное хозяйство в конце XIX в. стало ведущим направлением развития хозяйственной инициативы кабинетской администрации в Алтайском округе. Переориентация хозяйственного механизма с горно-металлургического направления на развитие лесной отрасли потребовала формирования новой системы нормативного регулирования лесных отношений, основой которой стали действовавшие только на территории Алтайского округа «Правила по лесной части». Изменения, вносившиеся в текст Правил при каждой последующей редакции, отражали процесс модернизации лесного хозяйства в Алтайском округе.

Ключевые слова: лесное хозяйство, Западная Сибирь, Алтайский округ, «Правила по лесной части», охрана лесов, лесопользование.



Annotation

Law regulation of forest relations in the Altai region in the late XIX - early XX century

Tyapkin M.O., doctor of historical sciences associate professor, head of department of the theory a and history of the law and state of the Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs

Introduction: The article is aimed to consideration of legal regulation of forest relations in the Altai region. The «The Rules under the forestry of Altai region» was the most important local normative act, which regulated the forestry management, forest exploitation, protection and some other issues.

Materials and Methods: «The Rules under the forestry of Altai region» is the source base of the research which had three editions during the period under review (1897, 1908 and 1911). The methodological basis of the study is a complex of general scientific logical methods (analysis, synthesis) and special methods (historical-legal, historical- comparative, comparative-legal, historical-genetic).

Results: as a result of our paper we have shown the conditions for the emergence of legal autonomy in the Altai region; determined the particular importance of forest resources and analyzed the content of the «The Rules under the forestry of Altai region».

Findings and conclusions: forestry became the main direction of the economic activity of the Cabinet in the Altai region at the end of the XIX century. The transformation of Altai economy in that period from the mining and metallurgical industry to the development of forestry had required the formation of a new system of normative regulation of forest relations. «The Rules...» had become the basis of this process. Each subsequent issue of «The Rules...» fixed the changes in the process of modernization of forestry in the Altai region.

Key words: forestry, Western Siberia, Altai region, «The Rules under the forestry of Altai region», forest protection, forest management.

В административных границах Томской губернии в дореволюционный период параллельно существовали две системы лесного хозяйства. Первая, которую можно назвать «казенной», относилась к той части губернии, леса которой принадлежали государству, имели статус казенных и находились в ведении Лесного департамента. Вторую традиционно называют «кабинетской», поскольку она функционировала в пределах Колывано-Воскресенского (с 1834 г. - Алтайского) горного округа ведомства Кабинета его императорского величества (далее - Кабинет). Специфика владельческой принадлежности, особенности социально-экономического развития региона, особая роль горно-металлургического комплекса, наличие уникальных ленточных боров и другие факторы придавали кабинетскому округу значительное своеобразие. Две системы ведения лесного хозяйства, находясь в непосредственном соседстве и взаимодействии, развивались разными темпами и на разных правовых основаниях. Процесс их унификации начался уже после Февральской революции 1917 г.

На территории Колывано-Воскресенского (Алтайского) горного округа действовал целый ряд локальных нормативных актов, имевших ведомственное происхождение. По сложившейся традиции нормы общероссийского законодательства в кабинетском округе могли применяться выборочно в тех случаях, когда они не противоречили интересам венценосного собственника.

В рамках статьи мы рассмотрим один из локальных нормативных актов - «Правила по лесной части Алтайского округа», которые в конце XIX - начале ХХ в. являлись важнейшим элементом и основой системы нормативного регулирования лесных отношений, т.е. отношений в сфере лесоуправления, использования, охраны и воспроизводства лесов. Актуальность названной темы с научной точки зрения заключается в том, что «Правила по лесной части» еще не становились самостоятельным предметом исследования в работах историков и правоведов.

Сибирские леса в XVIII - начале XIX в. «выпадали» из поля зрения законодателя, поэтому долгое время находились в правовой изоляции. Единственной категорией лесов Азиатской России, представлявших хозяйственный интерес для государства уже в XVIII в., являлись заводские леса, в том числе, приписанные к колывано-воскресенским заводам и рудникам, которые для «предохранения от расстройства, вследствие неправильных рубок» было предписано разделить на годовые лесосеки [1, с. 224].

По мере развития горно-металлургического комплекса возникла необходимость регламентации лесопользования. В 1785 г. начальник Горной экспедиции генерал- майор П.А. Соймонов просил Екатерину II о снабжении колывано-воскресенских заводов проектом Лесного устава, хотя работа над ним еще не была завершена. Высочайшей резолюцией от 21 января 1786 г. было предписано руководствоваться при ведении хозяйства в лесах, «к заводам Колывано-Воскресенским принадлежащих», проектом устава. Он был составлен под руководством П.С. Палласа, исходя из последних достижений лесоводства конца XVIII в. Рациональная организация лесного хозяйства в императорском округе должна была стать основой повышения доходности горно-металлургического комплекса, а также послужить примером для других лесовладельцев, что было в русле политики Екатерины II.

На протяжении XVIII - второй половины XIX в. лесное хозяйство Колывано-Воскресенского (Алтайского) горного округа было полностью подчинено интересам горно-металлургического производства. Перед лесной отраслью была поставлена задача обеспечивать бесперебойную поставку древесного угля и древесины для удовлетворения потребностей горнозаводского комплекса и населения. Местное заведование лесами осуществляли горные (заводские) конторы через приставов рудников (заводов) и лесосек под общим контролем горного правления. Леса, приписанные к селениям и предназначенные для удовлетворения потребности местного населения в древесине, состояли в ведении волостной администрации.

В первом Лесном уставе Российской империи 1802 г. правовых норм, посвященных непосредственно лесам Колывано-Воскресенского горного округа, не содержалось. Нормативной основой деятельности лесной отрасли алтайских заводов в первой половине XIX в. была составленная в 1830 г. министром финансов Е.Ф. Канкриным «Инструкция об управлении лесной частью на горных заводах хребта Уральского», в том же году распространенная на Колывано-Воскресенский горный округ (с 1830 по 1855 г. алтайские заводы находились в аренде у Министерства финансов) [2]. Это сочинение имело не только практическое, но и большое теоретическое значение, поскольку в нем были выражены «пожелания ученого лесовода, стремящегося просветить мысли и распространить сведения о лесном хозяйстве и надеющегося, что важность сих ожиданий возбудит ревность всех благомыслящих чиновников содействовать начальству в сем намерении» [3, с. 11].

С 1840 г. в административном механизме Алтайского горного округа появилось новое звено - Лесная часть, перед которой была поставлена задача формирования эффективной системы охраны лесов на всех уровнях. Несмотря на то, что деятельность лесничих и лесной стражи по-прежнему контролировалась куренными приставами, Лесная часть получила некоторую, хоть и довольно условную автономию от горнозаводской администрации.

В это же время впервые в тексте Лесного устава издания 1842 г. появляются статьи, устанавливавшие правила ведения лесного хозяйства в лесах, приписанных к алтайским горным заводам и рудникам. Из 1716 статей устава этому предмету было посвящено всего 26 статей (ст. 1316-1341), объединенных в третью главу второго раздела «О казенных лесах, приписанных к промыслам, заводам и фабрикам». В Лесных уставах 1857 и 1876 гг. содержание статей, посвященных регламентации ведения лесного хозяйства в Алтайском округе, осталось неизменным.

В этих статьях кратко описывался порядок управления алтайскими лесами, а также давались некоторые указания по организации лесопользования и лесоохраны. В развитие норм, содержавшихся в Лесном уставе, в 1850 г. принимается «Положение об управлении лесами Алтайского горного округа» Государственный архив Алтайского края (ГААК). Ф. 2. Оп. 1. Д. 1705. Л. 131-131 об.. В соответствии с ним право непосредственного распоряжения действиями лесных служащих было дано главному горному начальнику и Алтайскому горному правлению. Горнозаводская администрация потеряла прямое влияние на Лесную часть, но могла наблюдать за действиями лесных чинов.

Упадок горнозаводского производства во второй половине XIX в. положил начало процессу переориентации Кабинета на расширенную эксплуатацию собственных земельно-лесных ресурсов и создание коммерческого лесного хозяйства. Для реализации нового направления хозяйственной инициативы потребовалось реформирование административно-хозяйственного аппарата Алтайского горного округа, которое началось в 1883 г. Новые тенденции нашли отражение в Лесном уставе 1893 г., где количество статей, объединенных в главу «О государственных лесах, приписанных к горным промыслам и заводам Алтайским и Нерчинским», было сокращено до 23. Изменения носили не только количественный, но и качественный характер. Основной новеллой стала замена нормы Лесного устава 1876 г. о том, что «главное местное управление лесами казенных Алтайских заводов сосредоточивается в Алтайском горном правлении и под ведением оного в горных конторах» [4, с. 196]. После проведения административно-хозяйственной реформы 1883 г. руководство лесами перешло в ведение Управления Алтайского горного округа, что и было закреплено в ст.480 Лесного устава 1893 г. [5, с. 241].

В конце XIX в. лесное хозяйство окончательно освобождается от зависимой роли в тандеме с горно-металлургическим комплексом и становится приоритетным направлением развития хозяйственного механизма Алтайского горного округа. В 1896 г. территория округа была разделена на двенадцать имений, деятельность которых не ограничивалась ведением лесного хозяйства. Сфера должностных полномочий управляющих имениями была широка: лесное и земельно-арендное хозяйство, переселенческое дело, надзорная и правоприменительная деятельность по делам о лесонарушениях и т.д. В этом же году из наименования округа исчезает слово «горный», что становится наглядной иллюстрацией нового курса кабинетской администрации.

Нормативной базой новой модели управления земельно-лесным хозяйством стали принятые в 1897 г. «Правила по Лесной части в Алтайском округе». В новом издании Лесного устава 1905 г. в примечании к ст. 1 было закреплено, что «леса ведомства Кабинета Е.И.В. в Алтайском и Нерчинском округах составляют собственность императора и управляются на основании особых правил» [6, с. 3025]. Под этими «особыми правилами» как раз и понимались «Правила по Лесной части», пережившие на протяжении дореволюционного периода три редакции (1897, 1908 и 1911 гг.). Первые Правила были утверждены управляющим Кабинетом, а последующие самим императором, что было обусловлено особым статусом округа и высокой степенью заинтересованности кабинетской администрации в рациональной эксплуатации своих лесных ресурсов.

Первые Правила 1897 г. представляли собой довольно объемный документ, состоявший из 200 параграфов, объединенных в 12 глав. Структура нормативного акта выглядела следующим образом:

1. Общие положения (§1-3).

2. Организация лесного управления (§4-11).

3. Содержание лесов в порядке: очистка дач от мертвого леса, уборка порубочных остатков, опалка лесов, порядок сплошной рубки, культурные и лесные работы, расчистка леса (§12-41).

4. Способы эксплуатации лесных дач (§42-50).

5. Сметы на отпуск леса (§51-62).

6. Таксация и оценка отпускного леса. Составление такс на лес (§63-76).

7. Расходование леса: продажа его на корню или в заготовленных сортиментах, продажа с торгов, или хозяйственным порядком (§77-129).

8. Продажа леса крестьянам на льготных условиях (§130-137).

9. Бесплатный отпуск леса крестьянам (138-152).

10. Лесоотпускные билеты (§153-164).

11. Охранение лесов (§165-187).

12. Счетоводство и отчетность собственно по лесному хозяйству (§188-200).

Самой объемной была седьмая глава (52 параграфа), регламентировавшая порядок осуществления коммерческих операций с древесиной. Следующей по объему являлась третья глава (29 параграфов), определявшая организацию лесохозяйственной деятельности. Замыкала «тройку лидеров» одиннадцатая глава (22 параграфа), посвященная деятельности основного звена лесоохранного механизма - лесной страже. Объем остальных глав был существенно меньше.

Правила включали в себя также семь приложений, представлявших собой формы основных отчетно-планирующих документов, ведущихся в имениях: сметы лесокультурных работ, сметы на отпуск лесоматериалов, бланки лесорубочных билетов, отчетные приходно-расходные ведомости, книги материальной отчетности и учета самовольно вырубленного леса.

В первой главе, состоявшей всего из трех параграфов, закреплялось, что леса Алтайского округа являлись частной собственностью императора, но на них распространялось законодательство, регулировавшее вопросы охраны казенных лесов от пожаров, самовольных порубок и прочих лесонарушений. Во втором параграфе первой главы оговаривалось, что «леса Алтайского округа служат как для извлечения доходов Кабинета... равно для удовлетворения надобностей Главного управления округа, заводов, рудников и проч., так и для снабжения крестьянского населения округа лесными материалами, потребными. для домашних надобностей крестьян» [7, с. 1]. Таким образом, перед лесной администрацией была поставлена двоякая задача: организация в интересах владельца прибыльного лесного хозяйства, действующего на коммерческой основе, и обеспечение лесоматериалами местного населения.

Вторая глава (§4-11) устанавливала порядок лесоуправления и определяла пределы полномочий представителей всех уровней лесной администрации Алтайского округа: Главное управление - старшие и младшие лесничие - управляющие имениями - помощники управляющих имениями. Общее администрирование лесной отраслью относилось к ведению Главного управления Алтайского округа, при этом начальник округа имел право контролировать деятельность всех названных представителей лесной администрации, а также был обязан изыскивать меры «к приведению лесных дач в лучшее состояние и поднятию их доходности» [7, с. 6].

Старшие и младшие лесничие, состоявшие при Главном управлении, обладали главным образом ревизионными функциями по отношению к управляющим имениями. Последние в соответствии с Правилами осуществляли «ближайшее управление» лесами. В их компетенцию входил довольно широкий круг вопросов: организация «правильного» лесного хозяйства, охрана лесов и преследование лесонарушений, ведение отчетности, составление такс и т.д. Каждый из двенадцати управляющих имениями подчинялся непосредственно начальнику округа. Большой объем полномочий и ответственности управляющего имением требовал наличия у них помощников, которым поручалось ведение дел в какой-либо части имения, называемой «участком». Помощники должны были контролировать деятельность лесной стражи, отводить лесосеки, содействовать лесоустройству, выдавать лесорубочные билеты, свидетельствовать лесозаготовки, составлять протоколы о лесонарушениях, вести делопроизводство и т.п. Если управляющий имением осуществлял стратегическое руководство, что делало его должность во многом схожей с должностью руководителя губернского (областного) управления государственных имуществ, то помощник занимался решением тактических вопросов. Должность помощника управляющего имением по своему должностному статусу и объему полномочий соответствовала должности казенного лесничего с той лишь разницей, что последние имели в своем ведении самостоятельную административно-хозяйственную единицу - лесничество.

Главы с третьей по десятую включительно были посвящены регламентации различных аспектов лесохозяйственной деятельности. Так, в третьей главе определялись способы и условия очистки лесных дач от порубочных остатков при разных видах рубок, сухостойного, валежного, ветровального и горелого леса. В этой же главе устанавливался порядок проведения опалок (весеннего выжигания прошлогодней травы по кромкам лесных дач) и лесных работ (устройство просек, дорог и мостов, осушение болот, санитарные рубки и т.п.).

Четвертая глава определяла порядок и способы лесоэксплуатации в Алтайском округе. Параграфы этой главы (§42-50) по своему содержанию перекликались с принятой в 1896 г. «Инструкцией для устройства лесов в Алтайском округе» и содержали многочисленные ссылки на этот документ. Глава устанавливала порядок разделения лесосек на делянки и определяла пределы полномочий должностных лиц лесного управления при выделении и продаже лесосек. Обращает на себя внимание тот факт, что начальник округа, не являясь непосредственно представителем лесной администрации, имел право лично определять не только время выдачи лесоотпускных билетов, рубки и вывоза леса из лесных дач, но и сам характер выборки деревьев с лесосеки (с разбивкой на делянки и без таковой).

Порядок составления лесоотпускных смет устанавливался в пятой главе, которая так же, как и предыдущая, содержала отсылки к упоминаемой выше Инструкции 1896 г. Объемы ежегодного лесоотпуска (с 1 июля одного до 1 июля другого года) определялись сметой, которую составлял помощник управляющего имением, проверял управляющий, рассматривал не позднее 1 февраля начальник округа и, наконец, утверждал управляющий Кабинетом (до 1 апреля). Сама же рубка и вывозка лесоматериалов из лесных дач осуществлялась только в зимнее время, поскольку в пожароопасный весенне-летне-осенний период дачи, по решению начальника округа, могли закрываться для заготовок.

В шестой главе определялся порядок составления и утверждения такс на лесоматериалы, что являлось одним из важнейших аспектов процесса коммерциализации лесного хозяйства. Таксы должны были не только отражать реальную стоимость лесоматериалов в зависимости от их вида, но и «отвечать современным лесоторговым условиям» (§70) для того, чтобы лесовладелец мог получать от 13 до 28% чистой прибыли от рыночной цены древесины.

Порядок совершения лесоторговых операций регламентировался в седьмой, самой объемной главе (§77-129). Большой объем данной главы обусловливался важностью задач по развитию коммерческого лесного хозяйства. Она содержала подробную регламентацию порядка совершения лесоторговых операций. Предусматривалось два вида реализации лесоматериалов: продажа леса на корню и его хозяйственная заготовка с последующей разделкой на сортименты силами лесного ведомства. Последний способ был более предпочтителен, поскольку позволял лесовладельцу получать большую прибыль. При этом высокая стоимость лесоматериалов, удаленность лесных складов от населенных пунктов, бюрократические сложности в оформлении лесорубочных документов в сочетании с невозможностью или нежеланием основной части населения приобретать лес у Кабинета значительно затрудняли развитие коммерческого лесного хозяйства.

Восьмая и девятая главы определяли порядок продажи древесины крестьянам на льготных условиях и снабжения их бесплатными лесоматериалами. Льгота заключалась в снижении таксовой стоимости древесины. Сама процедура бесплатного получения и продажи древесины из кабинетских лесных дач была обставлена довольно серьезными бюрократическими процедурами (получение мирского приговора сельского общества, заключение договора с помощником управляющего имением, освидетельствование и учет заготовленной древесины). Лица, вырубившие большее количество леса, чем было определено в билете, несли уголовную ответственность. Жесткая регламентация этого вопроса была продиктована желанием администрации не допустить бесконтрольного и самовольного лесопользования со стороны крестьянского населения.

Норма о праве местного населения на получение древесины бесплатно основывалась на существовавшей в Сибири многие столетия практике вольного лесопользования. Постепенно она нашла свое отражение в лесных уставах всех редакций дореволюционного периода. Предусматривалось, что до завершения землеустройства и наделения крестьян лесными наделами, последние имели право на бесплатное получение строевого и дровяного леса на собственные нужды из казенных и ведомственных, в том числе кабинетских лесных дач. Это право могло быть реализовано при условии участия крестьян в тушении лесных пожаров и работах по опалке лесных дач. Кроме того, государство рассматривало систему бесплатных лесоотпусков как способ снижения социальной напряженности в деревне [8].

Десятая глава Правил 1897 г. носила технический характер и была полностью посвящена описанию порядка составления и выдачи лесоотпускных билетов как обязательного элемента любой заготовки леса. Как мы уже отмечали, в приложении к Правилам содержалась форма бланка лесоотпускного билета.

Вопросы охраны лесов были вынесены в отдельную, одиннадцатую главу, состоявшую из 22 параграфов (§165-187). Размещение этой главы в самом конце Правил, после норм, регламентировавших чисто хозяйственные вопросы, на наш взгляд, выглядит не вполне оправданным. По своему содержанию она гораздо ближе к главам, определявшим структуру лесоуправления, поскольку она регламентировала деятельность нижнего звена лесоохраны - лесной стражи.

В одиннадцатой главе, не смотря на ее название, ничего не говорилось об охране лесов от пожаров и самовольных порубок. Также несмотря на то, что Правила были утверждены 22 апреля, а мнение Государственного совета «Об изменении узаконений, касающихся взысканий за лесные проступки и порядка производства дел по означенным нарушениям» 7 апреля того же года, в них не содержалась регламентация процедуры рассмотрения дел о лесонарушениях в административном порядке. При характеристике должностных полномочий управляющего имением в §6 содержится лишь указание на то, что он обязан по составленным о выявленных лесонарушениях протоколам возбуждать судебные преследования и наблюдать за ходом судопроизводства. При этом ничего не говорится о праве должностных лиц на рассмотрение дел о лесонарушениях в досудебном порядке. правовой лесной хозяйство алтайский округ

Последняя двенадцатая глава Правил содержала требования по ведению счетоводства и отчетности по лесному хозяйству в имениях Алтайского округа.

Таким образом, Правила 1897 г. явились первым в своем роде нормативным документом, определявшим основные направления развития лесной отрасли в Алтайском округе после проведения масштабной административно-хозяйственной реформы. Составители Правил постарались учесть практически все направления деятельности новой системы управления земельно-лесным хозяйством, что отразилось на увеличении объема этого локального нормативного акта. Однако постепенная модернизация лесного хозяйства и усложнение взаимоотношений кабинетского ведомства с местным крестьянским населением по вопросам лесопользования в начале ХХ в. потребовали пересмотра некоторых подходов к нормативному регулированию отрасли.

После массовых самовольных порубок в период первой русской революции 1905-1907 гг. власти всерьез задумались о модернизации лесохозяйственной системы, в том числе на региональном уровне. Одним из результатов деятельности побывавшей в Алтайском округе комиссии во главе с помощником управляющего Кабинетом генерал-майором Е.Н. Волковым стало решение о необходимости пересмотра локальных нормативных актов ГААК. Ф. 126. Оп. 1. Д. 7. Л. 4-5 об.. В августе 1908 г. императором были утверждены новые «Правила по Лесной части» [9]. По сравнению с первой редакцией Правила 1908 г. содержали ряд новелл.

Общий объем Правил сократился до 120 параграфов, что привело к уменьшению количества глав с двенадцати до семи. По сравнению с предшествующим локальным нормативным актом структура Правил 1908 г. была пересмотрена, прежде всего, за счет изъятия ряда сугубо лесохозяйственных вопросов. Последние были объединены в отдельной «Инструкции по лесной части», утвержденной в сентябре 1908 г. Инструкция состояла из девяти глав и регламентировала способы эксплуатации лесов, процедуру лесоотпуска и определения таксовой стоимости лесоматериалов, составление и ведение сметной и отчетно-планирующей документации, а также порядок осуществления побочного лесопользования.

Новая, сокращенная структура Правил выглядела следующим образом:

1. Организация лесного управления (§1-10).

2. Лесная стража (§11-32).

3. Продажа леса на корне (§33-78).

4. Бесплатный отпуск леса (§79-97).

5. Билеты на заготовку и отпуск леса (§98-109).

6. Об охранении лесов (§110-115).

7. О порядке производства дел по нарушению законов о лесах (§116-120).

Первая глава содержала более подробную по сравнению с аналогичной частью Правил 1897 г. регламентацию порядка лесоуправления с учетом опыта, накопленного за несколько лет функционирования в округе системы имений.

В частности, полномочия по управлению лесами Алтайского округа были переданы непосредственно начальнику округа. Тем самым была формально подтверждена его роль основного руководителя лесной отрасли, которую он исполнял фактически.

Также были уточнены полномочия нижестоящих должностных лиц, обладавших контрольно-ревизионными функциями. «Ближайшее наблюдение за всеми отраслями лесного хозяйства» было возложено на лесничих I разряда, подчинявшихся непосредственно начальнику округа и имевших в своем подчинении ревизионный район (§3).

Лесничие II и III разрядов по-прежнему состояли при Главном управлении округа и в отличие от лесничих I разряда осуществляли не контрольные, а практические функции в сфере лесоустройства и производства лесокультурных работ.

Система управления лесным хозяйством на местах осталась без изменений, однако были скорректированы полномочия управляющих имениями, их помощников и лесных смотрителей. Так, было закреплено право управляющих имениями составлять административные постановления о лесонарушениях в соответствии с упоминаемым выше законом от 7 апреля 1897 г.

Кроме того, был уточнен служебный статус лесных смотрителей. Они назначались в наиболее удаленные участки имений и могли выполнять функции помощников управляющих, самостоятельно управляя отдельными участками. Но чаще они выполняли роль посредников между администрацией имений и лесной стражей, осуществляя надзор за объездчиками и выполняя поручения помощников управляющих имениями. Лесные смотрители считались состоявшими на государственной службе, а по объему служебных полномочий и своему должностному статусу соответствовали лесным кондукторам, служившим в казенных лесничествах и также являвшихся промежуточным звеном между лесничими и лесной стражей.

В Правилах 1908 г. нормы, регламентировавшие деятельность лесной стражи, выделены в самостоятельную главу и помещены не в конце нормативного акта, а сразу за характеристикой организационных основ лесоуправления в Алтайском округе, что выглядит более логично. Необходимо отметить, что в новой редакции Правил вопросам функционирования лесоохранного механизма, а особенно его нижнего звена - лесной страже уделяется достаточно много внимания. Опыт революционных событий, сопровождавшихся массовыми самовольными порубками, показал, что приоритетным направлением деятельности лесной администрации должна являться охрана лесов. Несколько лет в Алтайском округе в этом направлении велась активная работа, результаты которой выразил один из представителей администрации, отметив, что «вероятность гибели лесов от порубок и пожаров, к чему до 1910 г. имелось полное основание, можно считать миновавшей» ГААК. Ф. 4. Оп. 1. Д. 4106. Л. 85. Об. 86..

Общую численность младших и старших объездчиков утверждал управляющий Кабинетом по представлению начальника округа. Определение численности лесной стражи в каждом имении относилось к компетенции начальника округа, но управляющие имениями могли принимать на службу и увольнять объездчиков самостоятельно. Предусматривалась также возможность временного отстранения объездчика от исполнения должностных обязанностей властью помощника управляющего или лесного смотрителя, но окончательное решение об увольнении оставалось за управляющим.

В лесную стражу по общероссийскому правилу, закрепленному в «Положении о лесной страже в казенных лесах» 1869 г., принимались лица всех сословий, достигшие 21 года, по возможности грамотные, не судимые и не состоявшие в родстве со своими непосредственными и прямыми начальниками.

Младшие и старшие объездчики отличались объемом должностных полномочий и размером окладов. Младшие объездчики (аналог должности лесника в казенных лесничествах) имели в своем ведении объезд, старшие - надзор, включавший территорию нескольких объездов. Таким образом, в своей служебной деятельности младшие объездчики подчинялись старшим. Подробный перечень служебных прав и должностных обязанностей объездчиков содержался в специальном издании - «Наказе лесной страже», карманный экземпляр которого выдавался каждому стражнику и являлся обязательным атрибутом для постоянного ношения. Основное отличие в содержании служебной деятельности младших и старших объездчиков заключалось в том, что последним поручались более ответственные задания: освидетельствование заготовок, составление протоколов о лесонарушениях (если сумма ущерба не превышала 25 руб.), выдача лесоотпускных билетов и т.п.

Младшие и старшие объездчики имели одинаковые права и преимущества как лица, состоявшие на государственной службе. Они получали служебные земельные наделы для пашни и покосов (15 десятин), казенное жилье (кордоны), дрова для отопления, огнестрельное оружие, обмундирование и специальные должностные знаки. При этом должны были за свой счет содержать лошадь, поскольку эффективное несение службы, учитывая значительные площади вверенных лесной страже территорий, было возможно только верхом.

Объездчики в основной своей массе являлись выходцами из крестьянской среды и не теряли связи с ней после устройства на службу, продолжая активно заниматься сельскохозяйственным трудом. В связи с этим им предоставлялось право бесплатно пасти скот в пределах своих поднадзорных участков, содержать пасеки, возделывать пашенные и приусадебные участки.

Третья глава Правил, относившаяся к коммерческой стороне функционирования лесохозяйственного механизма, регламентировала порядок продажи древесины на корню для проведения его заготовки силами покупателя. Эта глава традиционно была самой объемной и включала в себя 45 параграфов.

В четвертой главе содержались нормы, определявшие порядок бесплатного снабжения древесиной из кабинетских лесных дач местного крестьянского и инородческого населения. Также предусматривался бесплатный отпуск древесины для так называемых общественных надобностей: на нужды церквей, школ, для починки и исправления дорог, мостов и проч.

Отдельно оговаривалось, что практика бесплатного лесоотпуска применяется до окончания поземельного устройства крестьян (§79). В Правилах появилась новая норма о том, что при наличии у селений лесных участков, входивших в границы их землепользования, снабжение древесиной должно было осуществляться из них. Только при подтвержденном представителем лесной администрации недостатке собственных лесоматериалов крестьянское общество могло рассчитывать на получение древесины из кабинетских дач. Однако подобное разрешение мог дать лишь управляющий Кабинетом, находившийся в Санкт-Петербурге. Процедура бесплатного получения древесины крестьянскими обществами из кабинетских лесных дач была еще более зарегламентирована.

Порядок составления и выдачи лесоотпускных билетов определялся в пятой главе. Форма билета была несколько видоизменена, но он по-прежнему состоял из трех частей, одна из которых оставалась у должностного лица, выдавшего билет (помощник управляющего имением, лесной смотритель или старший объездчик, в зависимости от стоимости древесины), вторая выдавалась на руки лесозаготовителю, а третья представляла собой приказ объездчику, в котором содержалась информация о том, где и в каком количестве можно осуществить рубку. Бланки лесоотпускных билетов являлись документами строгой отчетности и хранились в имении под личной ответственностью управляющего.

Шестая глава, посвященная охране лесов, по сравнению с предыдущей редакцией Правил стала существенно меньше, прежде всего, за счет исключения из нее всех норм, определявших организацию деятельности лесной стражи.

В седьмой главе содержалась важнейшая новелла, связанная с регламентацией пределов должностных полномочий представителей лесной администрации при рассмотрении дел о лесонарушениях в досудебном порядке. Поскольку закон от 7 апреля 1897 г. был распространен повсеместно, в том числе на казенные и кабинетские леса Западной Сибири, представители лесной администрации получили право вместо судебно-полицейского разбирательства на основе протокола в течение семи дней составлять административное постановление о наложении денежного взыскания на обвиняемого по ст. ст. 155, 156 и 158^1-5 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (самовольная порубка и приравненные к ней лесонарушения) [10].

Первоначально полномочия помощников управляющих имениями Алтайского округа в этой сфере были тождественны полномочиям казенных лесничих, а управляющих имениями - управляющих государственными имуществами в губернии или области. Это означало, что администрация имений могла рассматривать дела с суммой ущерба более 5 руб. Эта норма получила закрепление в §54 «Правил по ведению судебных дел в Алтайском округе» 1900 г. [11, с. 42]. Однако Томский окружной суд вынес определение, в котором не счел возможным уравнять компетенцию казенной и кабинетской лесной администрации. За управляющими имениями Алтайского округа было оставлено право рассматривать в административном порядке дела о лесонару- шениях с суммой ущерба не более 5 руб. Судебное решение не стали оспаривать. Юрисконсульт Кабинета посчитал, что необходимости в расширении прав лесной администрации Алтайского округа не было, поскольку управляющие имениями могли получать от Управления предписания на ведение дел по лесонарушениям, ущерб по которым превышал 5 руб. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 468. Оп. 24. Д. 258. Л. 40. об. 41. Окончательное разграничение произошло после принятия Правил 1908 г. В соответствии с §117 начальник Алтайского округа был уравнен в правах с начальниками губернских (областных) управлений земледелия и государственных имуществ, а управляющие имениями с казенными лесничими.

Проведенная в Алтайском округе в 1911 г. последняя крупная административно-хозяйственная реформа дореволюционного периода потребовала пересмотра действовавших Правил, новая редакция которых была утверждена в июне 1911 г. [12]. В ней получило нормативное закрепление основное нововведение - замена имений на лесничества, что являлось частью процесса модернизации лесного хозяйства Алтайского округа. Структура Правил подверглась очередному пересмотру и сокращению. Третья редакция являлась самой короткой и содержала всего 74 параграфа, объединенных в восемь глав:

1. Местное управление лесами Алтайского округа (§1-14).

2. Лесная стража (§15-25).

3. Расходование леса (§26-55).

4. Билеты на заготовку и отпуск леса (§56-60).

5. Сплав леса (§61-62).

6. Побочные в лесах пользования (§63-64).

7. Об охранении лесов (§65-69).

8. О порядке производства дел по нарушениям законов о лесах (§70-74).

Для «развития и разъяснения» текста Правил предусматривалось издание «Инструкции по лесной части», в которой более подробно рассматривались именно лесохозяйственные аспекты (§74). Кроме того, в 1911 г., еще до утверждения новой редакции Правил, в округе начали действовать несколько нормативных актов, регулировавших различные аспекты функционирования лесной стражи, в результате чего отпала необходимость повторно регламентировать эти вопросы. Речь идет, в частности, об «Инструкции по комплектованию, обучению и регистрации лесной стражи Алтайского округа ведомства Кабинета его императорского величества, вооружению и довольствию ее, а также установлению за ней надзора» и «Правилах постройки домов лесной стражи (кордонов) в Алтайском округе ведомства Кабинета его императорского величества». Также необходимо отметить, что сокращению объема Правил способствовало более широкое использование в тексте ссылок на соответствующие статьи Лесного устава 1905 г. Последнее обстоятельство свидетельствует о продолжавшемся процессе сближения кабинетской и казенной лесохозяйственных систем.

Первая глава была традиционно посвящена организации управления лесами Алтайского округа. Начальник округа по-прежнему являлся центральной фигурой системы лесоуправления, однако в Правилах 1911 г. впервые говорится о заведующем Лесной частью Главного управления Алтайского округа - чиновнике, осуществлявшем «ближайшее наблюдение за всеми отраслями лесного хозяйства». Усложнение правоотношений в лесохозяйственной сфере привело к необходимости делегировать часть полномочий начальника округа уполномоченным должностным лицам и структурным подразделениям.

Как мы уже отмечали, важнейшей новеллой Правил 1911 г. стало закрепление новой административно-хозяйственной системы в лице лесничеств (47, с 1914 г. - 57), заменивших имения. Это была классическая схема организации лесного хозяйства, существовавшая в государственных лесах европейской части страны с 1826 г., а в Западной Сибири с 80 г. XIX в.

В результате реформы 1911 г. в Алтайском округе появилась новая система лесоуправления: начальник округа - заведующий лесной частью - старшие лесничие - лесничие - помощники лесничих. Старшие лесничие должны были осуществлять контрольно-надзорные функции за деятельностью лесничих, имея в своем ведении район, объединявший несколько лесничеств, схожих в хозяйственном отношении.

Основным звеном системы лесоуправления становились лесничие, перечень их должностных обязанностей был довольно обширным и охватывал все стороны лесохозяйственной деятельности (§5). Так, к их обязанностям относилось ведение лесного хозяйства в соответствии с требованиями правил и инструкций, проведение лесоустройства, повышение доходности хозяйственной деятельности, составление лесохозяйственных планов и смет, надзор за деятельностью лесной стражи, подготовка отчетов и заключений, преследование лесонарушений и т.д.

Предусматривалось наличие должностей помощников лесничих, штатная численность которых устанавливалась начальником округа в зависимости от площади лесничества и интенсивности его деятельности, а также должностей вольнонаемных письмоводителей, которые должны были освободить лесничих от каждодневной канцелярской работы. Правила не содержали конкретный перечень должностных обязанностей помощников лесничих, ограничиваясь указанием на то, что они были «обязаны исполнять все поручения лесничего и поверять на местах действия стражи, принимать все зависящие меры по охране имущества» (§9).

На письмоводителей возлагались обязанности по ведению всей «бумажной» работы в лесничестве: делопроизводство, счетоводство и отчетность, а также выдача лесоотпускных билетов в случае отсутствия лесничего. После принятия Правил 1911 г. лесничие отмечали значительное сокращение объемов канцелярской работы и получение большей самостоятельности в решении текущих вопросов, что позволило им «часто быть в лесу» и поставить охрану лесов «под усиленный надзор» ГААК. Ф. 4. Оп. 1. Д. 4193. Л. 12..

Вторая глава Правил регламентировала деятельность лесной стражи, но только в общих чертах. В десяти параграфах главы содержалась информация о приеме на службу и ее прохождении чинами лесной стражи. Более подробная регламентация содержалась в упомянутых выше инструкциях и правилах, а также в разработанном комиссией, состоявшей из старших лесничих В.А. Андреева, Н.А. Будберга и А.К. Голимонта, «Наказе лесной страже Алтайского округа», утвержденного в марте 1912 г.

Безусловной новеллой Правил 1911 г. являлось объединение всех норм, касавшихся различных способов реализации древесины из кабинетских лесных дач, в одну главу (третью) с общим названием «Расходование леса».

Четвертая глава по своему названию и содержанию полностью соответствовала пятой главе Правил 1908 г. и содержала требования по выдаче и оформлению лесоотпускных билетов. Новеллой являлась норма о том, что для отпуска валежного и горелого леса применялась упрощенная форма лесоотпускного билета (§58 прим).

Пятая глава, состоявшая всего из двух параграфов, появилась в структуре Правил впервые, что, видимо, было вызвано необходимостью урегулировать порядок сплава лесоматериалов. При этом самостоятельного значения нормы, содержавшиеся в главе, не имели, поскольку представляли собой отсылку к соответствующим статьям Лесного устава.

Из двух параграфов состояла и шестая глава, устанавливавшая, что все виды побочного лесопользования (охота, рыбная ловля, сбор плодов, грибов и ягод, сенокошение, пастьба скота, собирание мха, добыча камня, песка и глины) допускались лишь при наличии специальных билетов и уплаты соответствующих пошлин. Появление этой главы в Правилах обусловлено, на наш взгляд, завершавшимся процессом землеустройства и разделением кабинетских и крестьянских земельных и лесных наделов. Окружная администрация стремилась оградить собственные лесные дачи от всякого рода несанкционированного пользования, предлагая крестьянам пользоваться дарами леса из собственных наделов или брать их из кабинетских дач, но на платной основе.

Вопросам охраны лесов была посвящена седьмая глава, содержание которой без существенных изменений перешло из Правил предыдущей редакции. Некоторые нормы подверглись чисто технической правке, подразумевавшей замену наименований должностей управляющих имениями и их помощников на лесничих и их помощников. Глава практически полностью была посвящена только одному из направлений лесоохранной деятельности - охране лесов от пожаров. Указывалось, что «местный и ближайший надзор за исполнением правил о предосторожностях от лесных пожаров» являлся обязанностью лесной стражи, при этом подробный перечень обязанностей объездчиков по охране лесов от пожаров содержался в шестой главе «Наказа лесной страже Алтайского округа» 1912 г.

Тушение лесных пожаров в Алтайском округе осуществлялось на общероссийских правилах, закрепленных в Лесном уставе. Основную роль в борьбе с лесными пожарами должны были играть местные крестьяне, призываемые в случае обнаружения пожара из соседних сел и деревень. С начала ХХ в. в Алтайском округе труд крестьян, прибывавших с расстояния 15 верст и более, оплачивался по специальным «пожарным» таксам, принимаемым губернским управлением [13, с. 361363]. Порядок расчета с работниками, участвовавшими в тушении пожаров, также определялся нормами Лесного устава, на которые в Правилах содержалась соответствующая ссылка.

В последнем параграфе седьмой главы содержалась норма о запрете пасти скот, косить сено и повреждать молодые деревья в местах, где осуществляется лесоразведение (§69). Появление этой нормы напрямую связано с увеличением объемов лесокультурных и лесовосстановительных работ в Алтайском округе во втором десятилетии ХХ в.

Последняя восьмая глава Правил регламентировала порядок преследования лесо- нарушений в административном порядке. Изменения по сравнению с предыдущей редакцией носили чисто технический характер и заключались в замене старых наименований должностей новыми. У начальника округа по-прежнему объем полномочий при рассмотрении дел о лесонарушениях в административном порядке соответствовал объему полномочий начальника управления земледелия и государственных имуществ, а алтайские лесничие были уравнены в правах с лесничими казенных лесничеств.

Последняя редакция «Правил по лесной части» действовала в Алтайском округе вплоть до февральской революции 1917 г. В ходе своей последней служебной командировки в Алтайский округ осенью 1916 г. управляющий Кабинетом Е.Н. Волков поднял вопрос о предполагаемом пересмотре Правил, что обосновывалось возможным изменением общероссийского лесного законодательства. К этому времени на рассмотрении Государственной думы находился проект нового Лесного устава, внесенный туда еще в 1913 г. В случае одобрения Думой проекта нового устава потребовалось бы приведение в соответствие с ним локальных нормативных актов, регламентировавших ведение лесного хозяйства Алтайского округа. Однако принятию нового устава помешали сначала Первая мировая война, а затем февральская революция 1917 г.

После ликвидации в России монархии весной 1917 г. управление Алтайским округом было изъято из ведения Кабинета. Лесные ресурсы округа оказались в распоряжении Лесного департамента Министерства земледелия. Это означало, что правовая обособленность Алтайского округа прекратилась, а леса, произраставшие в его границах, приобрели статус казенных. Необходимость в существовании ведомственных «Правил по лесной части» отпала, а все правовые отношения в сфере лесного хозяйства с этого момента должны были регулироваться нормами сохранившего юридическую силу Лесного устава 1905 г. и иных нормативных актов, издававшихся по казенному лесному ведомству.

Таким образом, наличие специализированных «Правил по лесной части» обусловливалось особой ролью, которую играли лесные ресурсы в хозяйственном механизме Алтайского округа в конце XIX - начале ХХ в. Лесные уставы не содержали статей, посвященных регулированию отношений в сфере лесного хозяйства Алтайского округа. Для преодоления состояния правовой неурегулированности, а также стремясь организовать лесное хозяйство на особых основаниях, кабинетская администрация инициировала принятие ведомственных локальных нормативных актов, в которых отражалась специфика региона.

Структура и содержание Правил на протяжении рассматриваемого периода менялись, что являлось отражением процесса поиска оптимальной модели функционирования лесной отрасли в Алтайском округе. Будучи основой системы нормативного регулирования, «Правила по лесной части» внесли существенный вклад в формирование самостоятельной лесной отрасли Алтайского округа и способствовали ее динамичному развитию.



Библиографические ссылки

1. Шелгунов Н.В. История русского лесного законодательства. - СПб.: Типография Министерства государственных имуществ, 1857. - 378 с.

2. Инструкция об управлении лесной частью на горных заводах хребта Уральского по правилам лесной науки и доброго хозяйства. - СПб.: Типография Министерства финансов, 1830.

3. Вереха П., Рудзкий А. Литература русского лесоводства. Систематический указатель отдельных книг, изданных на русском языке до 1878 г. - СПб.: Типография В. Киршбаума, 1878. - 216 с.

4. Лесной устав 1876 г., дополненный вновь вышедшими по 1 марта 1880 г. узаконениями, решениями кассационных департаментов Сената / сост. Д. Шилов. - СПб., 1880.

5. Устав Лесной изд. 1893 г. с высочайше утвержденными мнениями Государственного совета и решениями правительствующего Сената / сост. М.А. Цейль. Изд. 2-е. - СПб., 1898.

6. Лесной устав 1905 г. // Свод законов Российской империи. Все 16 томов со всеми относящимися к ним продолжениями и с дополнительными узаконениями по 1 сентября 1910 г. Т. 8. Ч. 1. - СПб., 1911.

7. Правила по лесной части в Алтайском округе 1897 г. - СПб.: Типография Главного управления уделов, 1897. - 101 с.

8. Тяпкин М.О. Льготные отпуски древесины населению как элемент системы охраны лесов юга Западной Сибири в первой четверти ХХ в. // Вестник Томского государственного университета. - 2016. - №411. - С. 165-170.

9. Правила по лесной части Алтайского округа ведомства Кабинета Е.И.В. 1908 г. // Правила и инструкция по лесной части Алтайского округа. - Барнаул: ТипоЛитография Главного управления Алтайского округа, 1908. - С. 1-36.

10. Об изменении узаконений, касающихся взысканий за лесные проступки и порядка производства дел по означенным нарушениям. Высочайше утвержденное 7 апреля 1897 г. мнение Государственного совета // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. 17. №13935. - СПб., 1900. - С. 157-160.

11. Правила по ведению судебных дел в Алтайском округе ведомства Кабинета Е.И.В. - Барнаул: Типо-Литография Главного управления Алтайского округа, 1900. - 115 с.

12. Правила по лесной части Алтайского округа ведомства Кабинета Е.И.В. 1911 г. // Сборник правил, приказов и циркуляров по Алтайскому округу ведомства Кабинета Е.И.В. Т. 1. - Барнаул: Типо-Литография управления Алтайского округа, 1913. - С. 427-437.

13. Тяпкин М.О. Государственная лесоохранная политика в Западной Сибири в XVIII - начале ХХ в.: монография. - Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2019. - 496 с.

...