Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ростовский юридический институт МВД России

Восточно-Сибирский институт МВД России

Краснодарский университет МВД России

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Осяк Андрей Николаевич, начальник кафедры административного права кандидат юридических наук.

Новичкова Елена Евгеньевна, доцент кафедры административного права и административной деятельности ОВД

Цвилий Александр Владимирович, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел

В статье раскрываются отдельные особенности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Авторы рассматривают проблемные вопросы, с которыми сталкиваются должностные лица органов исполнительной власти, применяющие административно-деликтное законодательство.

Ключевые слова: административная юрисдикция, административное правонарушение, меры обеспечения, административное правонарушение, административно-деликтное производство, процессуальные документы, процессуальные действия, уполномоченное должностное лицо.

Osyak Andrey Nikolaevich - Head of the Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.

Novichkova Elena Evgenievna - Associate Professor, the Department of Administrative Law and Administrative

Activities, the Internal Affairs Bodies of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Tsviliy Alexander Vladimirovich - Senior Lecturer, the Department of Administrative Activities, the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

PROTECTIVE MEASURES OF LEGAL PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE VIOLATIONS

The article reveals certain features of the application of protective measures of legal proceedings on administrative violations. The authors consider the problematic issues faced by the officials of the executive authorities applying the administrative tort legislation.

Keywords: administrative jurisdiction, administrative offense, security measures, administrative offense, administrative and tort proceedings, procedural documents, procedural actions, authorized official.

Ранее действующее и существующее в настоящее время административно-деликтное законодательство уделяет особое внимание применению мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, что прослеживается в выделении отдельных глав как в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, так и Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [1]. На рубеже принятия нового закона об административных правонарушениях [2] актуально понимать вопросы, связанные с нерешенными проблемами применения административно-деликтного законодательства. Тем более действующий КоАП РФ за все время своего существования претерпел значительное количество изменений и дополнений, однако не были устранены все имеющиеся недостатки и недоработки данного закона. Как утверждает А.М. Сокол, множественные корректировки, вносимые в КоАП РФ, порой не только не достигают желаемого полезного эффекта, но и приводят к возникновению правовых коллизий, что одновременно с уже с существующими пробелами законодательства значительно осложняет юрисдикционную правоприменительную практику, и, в конечном счете, это может привести к невыполнению задач производства по делам об административных правонарушениях» [3, с. 20].

В Концепции нового КоАП РФ четко прописана необходимость критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований. Учитывая критические замечания, высказываемые за достаточно короткий промежуток времени в адрес уже опубликованных Проектов КоАП РФ и Процессуального Кодекса РФ об административных правонарушениях, необходимо более тщательно подойти к подготовке процессуального кодифицированного закона.

По нашему мнению, наиболее проблемной является процессуальная часть действующего Кодекса, отдельные нормы которой на протяжении многих лет подвергаются критике ученых и практиков, где особое значение имеют меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Анализ правоприменительной практики и опубликование результатов его в периодических изданиях, освещение проблемных вопросов на научных представительских мероприятиях о проблемах применения мер, закрепленных КоАП РФ и призванных обеспечивать своевременное, качественное производство по делу об административном правонарушении до исполнения решения по делу в полном объеме, не принесли положительных результатов. Поэтому в настоящее время должностные лица, уполномоченные осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, сталкиваются с трудностями при применении тех или иных норм процессуальной части закона.

КоАП РФ не закрепляет четкого определения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, однако, по мнению ученых, мерой обеспечения необходимо считать процессуальные действия уполномоченных органов и их должностных лиц. По мнению П.В. Мешкова, подобное упущение «приводит на практике не только к малоэффективному административному контролю, но и нередко оказывает пагубное влияние на развитие как правоотношений, так и общественных отношений в целом» [4, с. 114]. Понятие и признаки мер обеспечения производства, на наш взгляд, подробно изложены авторами А.Ю. Соколовым и В.В. Поповым, которые считают «предложенные определения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не всегда в полном объеме учитывают их сущностные характеристики», где обращается внимание на характерные черты, объединяющие все меры, однако выделяя некоторые особенности, присущие каждой из них. [5, с. 73].

Не все ученые приходят к единому мнению в вопросах выделения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отдельную группу. Категоричную позицию в этом вопросе занимает Б.В. Россинский, утверждающий, что «...эти меры искусственно выделены из большого числа административно-пресекательных мер, ибо любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения, не могут не способствовать обеспечению производства, если они облечены в процессуальную форму» [6, с. 24].

Однако, детально исследуя меры административно-правового принуждения, представители науки административного права подчеркивают их внутреннюю неоднородность и приходят к выводу о необходимости выделения среди них такой группы, как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [7, с. 46].

Рассматривая позицию законодателя по вопросам применения мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, можно отметить общий подход, которого придерживаются авторы закона о правомочности должностных лиц, которая непосредственно взаимосвязана с полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении, что, в принципе логично. Однако данное положение ограничивает действия правоохранительных органов, которые непосредственно имеют возможность пресекать противоправные деяния в силу специфики выполнения должностных обязанностей, но не имеют полномочий на составление протокола, следовательно, не имеют полномочий на применение таких мер как, например: доставление, задержание и пр. Заметим, что наряду с отсутствием единой меры для всех видов правонарушений КоАП РФ содержит в качестве меры обеспечения производства осмотр помещений, территорий, принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, что является достаточно специфичным по отношению к общей процедуре.

Обращаясь к практике применения отдельных мер пресекательно-обеспечительного характера, необходимо отметить значительную по своей сути недоработку закона, выражающуюся в отсутствии единой меры, общей для всех видов противоправных деяний административного характера, позволяющей фиксировать само место совершения административного правонарушения. Непонятно, на наш взгляд, мнение авторов КоАП РФ, предусмотревших подобное процессуальное действие лишь в очень ограниченных случаях и исключивших такую возможность для осуществления производства по иным правонарушениям. Закрепив в ст. 28.1.1 КоАП РФ основания и порядок составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, законодатель лишил правоприменителей возможности совершения процессуального действия на начальной стадии производства, а в случае необходимости, последние фиксируют свои действия иными документами (акт, рапорт). Положительным считаем тот факт, что Проект Процессуального КоАП РФ содержит такую обеспечительную меру, а именно ст. 4.4 указанного Проекта (Осмотр места совершения административного правонарушения), включенную в общий перечень обеспечительных мер и определяющую цель ее применения - «выявление и фиксация данных о совершенном административном правонарушении» [8].

Возникает достаточно вопросов и при применении мер, направленных на обнаружение орудий совершения и предметов административного правонарушения. Проблемы реализации указанных мер административного воздействия неоднократно рассматривались в работах ученых-административистов: А.К. Дубровина [9], М.В. Сергеева, О.А. Дизера [10], А.В. Равнюшкина [11], С.Б. Россинского [12] и др., которые высказывают однозначное мнение о том, что в действующем законодательстве отсутствует единство норм, определяющих тактические аспекты проведения досмотровых мероприятий. Отсутствие единства дефиниций обусловливает различное их толкование субъектами правоприменения [13, с. 246]. Невозможно не согласиться с утверждением А.К. Дубровина, обращающего внимание на отсутствие закрепленных нормативно тактических действий проведения наружного досмотра. М.В. Сергеев и О.А Дизер настаивают на четком разграничении досмотровых мер с учетом решаемых с их помощью задач и пр. административный деликтный законодательство

Рассматривая обеспечивающие меры, направленные на обнаружение орудий совершения, а также предметов административного правонарушения, хочется отметить достаточно усеченный характер целей их проведения. При обнаружении в ходе досмотровых мероприятий иных предметов, запрещенных или ограниченных в обороте, не относящихся к конкретному административному правонарушению, предметы и орудия совершения которого предполагается обнаружить, последние тоже должны быть изъяты. В данном случае достаточно конкретным и полным считаем закрепление процедуры досмотра транспортного средства как одной из мер, конкретизирующих положения ст. 27.9 КоАП РФ в Административном регламенте, утвержденном приказом МВД РФ от 23.08.2017 № 664. Разработчики данного акта видят цель досмотра транспортного средства не только в обнаружении предметов, посредством которых административное правонарушение было совершено, но и в поиске «оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ» при наличии оснований полагать, что данные вещества у досматриваемого имеются, а также при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения [13, с. 247].

Проблемными в практике применения, по мнению многих авторов, являются такие обеспечивающие меры, как доставление и задержание. Своеобразное отграничение по основаниям и времени реализации процессуального действия существует с момента вступления КоАП РФ в законную силу. Порядок применения указанных мер вступает в противоречие с иными нормативными актами, предусматривающими аналогичные меры пресекательного характера.

Порядок и основания доставления раскрывается только в КоАП РФ, в иных же нормативных актах, регулирующих процедуры применения мер пресечения доставление не фигурирует. Административное задержание же, в отличие от ФЗ «О полиции», в УПК РФ имеет свои особенности, выражающиеся в сроках задержания. Таковые ограничиваются 3 часами и начинают исчисляться с момента доставления, тогда как в перечисленных актах задержание считается с момента фактического ограничения свободы передвижения, следовательно, отсутствует единый подход в применении обеспечительных мер.

В дополнение к сказанному выше необходимо остановиться на сроках задержания лиц, находящихся в состоянии опьянения. До 2016 г. к указанной категории лиц применялась норма, действующая с момента начала существования КоАП РФ, и срок административного задержания в соответствие с которой исчислялся с момента вытрезвления лица без дополнительных условий. Однако Конституционный суд РФ признал данную норму противоречащей Конституции РФ и рекомендовал законодательным органам внести изменения в закон об административных правонарушениях с учетом соблюдения прав и свобод граждан. В 2017 г. изменения вступили в силу, поэтому в настоящее время срок административного задержания лиц, находящихся в состоянии опьянения, исчисляется с момента вытрезвления, но не более 48 часов с момента доставления физического лица [14]. Со стороны закона данное решение логично и справедливо по отношению к гражданам, однако это положение значительно сокращает время на осуществление всех процессуальных действий, особенно в случаях, когда санкция за совершенное деяние предусматривает административный арест.

Еще одна мера, направленная на обеспечение исполнения постановлений предусматривает помещение лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации в отдельное специальное помещение до выдворения, при реализации которой уполномоченные должностные лица сталкиваются с отсутствием правового механизма в случае непоступления целевых средств для реализации решений суда. Статья 27.19 КоАП РФ введена в 2011 г. и призвана обеспечить своевременное полное исполнение постановлений об административных наказаниях в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Не затрагивая всех негативных факторов, затрудняющих реализацию данной меры и выражающихся в недостаточной организации самих помещений, основным препятствием осуществления исполнительного производства по таким делам является отсутствие средств, выделяемых на реализацию процедуры выдворения. Следствием этого является достаточно длительное содержание в специальном помещении лиц из-за отсутствия в КоАП РФ предельных сроков содер жания. По утверждению сотрудников подразделений по вопросам миграции МВД России, в некоторых случаях нарушители содержатся более одного года [15, с. 316].

Проект Процессуального КоАП РФ также включает подобную меру, однако, в отличие от действующего закона, авторы проекта предусмотрели предельные сроки содержания лиц соответствующей категории. Статья 4.7 Проекта Федерального закона ограничивает содержание граждан в помещении сроком не более 90 суток с возможным продлением в случае невозможного выдворения не более чем на 90 суток. Таким образом, общий срок содержания не должен превышать 180 суток. Последующие действия лиц, покинувших специальное помещение и, возможно, в дальнейшем скрывающихся от исполнения решения суда, предположительно создадут дополнительные трудности сотрудникам полиции, в части установления места нахождения данных лиц.

Таким образом, можно утверждать, что действующее административно-деликтное законодательство далеко от совершенства, многочисленные изменения за почти двадцатилетний период не устранили всех недостатков, затрудняющих практику применения отдельных процессуальных норм. Должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, в силу недостаточного урегулирования отдельных правовых механизмов вынуждены лавировать в далеком от идеала правовом поле, обходя «подводные камни», либо не реагировать на совершаемые правонарушения в связи с невозможностью реализовать отдельные положения административного законодательства [16].

Создание нового кодифицированного акта должно стать решением всех проблемных вопросов правоприменения и создать полноценное отраслевое законодательство, способное гарантировать реализацию прав и свобод граждан и обеспечить качественное исполнение правоохранительных функций.

Литература

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001. СПС «КонсультантПлюс».

2. Габдуллин Т.Р., Пестов Р.А. К вопросу о разработке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Евразийский юридический журнал. 2016. № 8 (99).

3. Сокол А.М. Актуальные вопросы административно-процессуальной деятельности сотрудников полиции при производстве по делам об административных правонарушениях. Вестник Уральского юридического института. 2018. № 4.

4. Мешков П.В. К вопросу о понятии мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Инновационная наука. 2018. № 6.

5. Соколов А.Ю., Попов В.В. Мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: понятие и признаки. Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 6 (89).

6. Россинский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях // Государство и право. 1999. № 10.

7. Майоров В.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административно-правового принуждения: Административная ответственность. Полицейское право. 2005. № 2.

8. Проект Федерального закона «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России 16.06.2020)

9. Дубровин А.К. Особенности материальных и процессуальных норм, регулирующих досмотр граждан, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений // Пробелы в Российском законодательстве. 2016.

10. Сергеев М.В., Дизер О.А. Вопросы регламентации досмотровых и осмотровых мероприятий, осуществляемых сотрудниками полиции в отношении физических лиц // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. № 3 (45).

11. Равнюшкин А.В. Наружный досмотр как мера обеспечения личной безопасности сотрудника полиции // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 3 (41).

12. Россинский С.Б. Что такое личный обыск при задержании подозреваемого: следственное действие, непроцессуальное мероприятие или пустая формальность? // Судебная власть и уголовный процесс. 2017. № 1.

13. Иванова С.И., Новичкова Е.Е. Характеристика административных мер, направленных на обнаружение орудий совершения или предметов административных правонарушений, а также иных предметов, запрещенных к обороту // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2019. № 2 (89).

14. Федеральный закон от 29.12.2017 № 456-ФЗ «О внесении изменения в статью 27.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2017. № 297. СПС «КонсультантПлюс».

15. Новичкова Е.Е. Исполнение постановлений об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: Деятельность правоохранительных органов в современных условиях. Сборник материалов XXIV международной научно-практической конференции // Восточно-Сибирский институт МВД России. 2019.

16. Лубский А.В., Лубский Р.А., Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права. 2019. № 1 (88).

Bibliography

1. Code of administrative offences of the Russian Federation № 195-FZ of 30.12.2001 // Russian newspaper. № 256. 31.12.2001. LRS «Con- sultantPlus».

2. Gabdullin T.R., Pestov R.A. On the issue of drafting the Code of administrative offences of the Russian Federation // Eurasian legal journal. 2016. № 8 (99).

3. Sokol A.M. Topical issues of administrative and procedural activity of police officers in the proceedings on administrative offenses. Bulletin of the Ural law Institute. 2018. № 4.

4. Meshkov P.V. On the issue of the concept of measures to ensure production in cases of administrative offenses. Innovative science. 2018. № 6.

5. Sokolov A.Yu., Popov V.V. Measure of ensuring production in cases of administrative offenses: concept and features. Bulletin of the Saratov state law Academy. 2012. № 6 (89).

6. Rossinsky B.V. Some problems of improving proceedings in cases of administrative offenses // State and law. 1999. № 10.

7. Mayorov V.I. Measures to ensure production in cases of administrative offenses in the system of measures of administrative and legal coercion: Administrative responsibility. Police law. 2005. № 2.

8. Draft Federal law «Procedural code of the Russian Federation on administrative offenses» (prepared by the Ministry ofjustice of the Russian Federation on 16.06.2020).

9. Dubrovin A.K. Features of material and procedural rules governing the search of citizens suspected of committing crimes and administrative offenses // Gaps in Russian legislation. 2016.

10. Sergeev M.V., Dizer O.A. Questions of regulation of inspection and inspection activities carried out by police officers in relation to individuals // Legal science and law enforcement practice. 2018. № 3 (45).

11. Ravnyushkin A.V. External inspection as a measure to ensure the personal safety of a police officer // Legal science and law enforcement practice. 2017. № 3 (41).

12. Rossinsky S.B. What is a personal search when detaining a suspect: an investigative action, a non-procedural event, or an empty formality? // A judicial power and criminal proceedings. 2017. № 1.

13. Ivanova S.I., Novichkova E.E. Characteristics of administrative measures aimed at detecting instruments of Commission or objects of administrative offenses, as well as other items prohibited for circulation // Bulletin of the East Siberian Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2019. № 2 (89).

14. Federal law № 456-FL of29.12.2017 «On amendments to article 27.5 Of the code of administrative offences of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2017. № 297. LRS «Consult- antPlus».

15. Novichkova E. E. Execution of decisions on administrative expulsion of foreign citizens and stateless persons outside the Russian Federation: activities of law enforcement agencies in modern conditions. Collection of materials of the XXIV international scientific and practical conference // East Siberian Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2019.

16. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. Features of reflexive and non-reflexive structures of legal behavior in modern Russian society // Philosophy of law. 2019. № 1 (88).

Размещено на Allbest.ru