Досвід формування антикорупційних інституцій у Фінляндії: досвід для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжрегіональна академія управління персоналом

ДОСВІД ФОРМУВАННЯ АНТИКОРУПЦІЙНИХ ІНСТИТУЦІЙ У ФІНЛЯНДІЇ: ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

Пархоменко-Куцевіл О., д.н. з держ. упр.,

завідувач кафедри публічного адміністрування

Анотація

антикорупційний інституція державний влада

У статті представлено досвід формування антикорупційних інституцій у Фінляндії. Запропоновано вдосконалення сучасних українських антикорупційних інституцій. Обґрунтовано запровадити посаду віце-прем'єр-міністра України з антикорупційної політики, визначено основні функції посадової особи: формування засад антикорупційної політики України; координація діяльності антикорупційних органів державної влади України; співпраця з міжнародними організаціями щодо формування та реалізації антикорупційної політики; формування єдиної кадрової політики щодо формування кадрового потенціалу антикорупційних інституцій.

Ключові слова: корупція, антикорупційна політика, органи державної влади, антикорупційні інституції, конфлікт інтересів.

Аннотация

В статье представлен опыт формирования антикоррупционных институтов в Финляндии. Предложено усовершенствование современных украинских антикоррупционных институтов. Обосновано ввести должность вице-премьер-министра Украины по антикоррупционной политике, определены основные функции должностного лица: формирование основ антикоррупционной политики Украины; координация деятельности антикоррупционных органов государственной власти Украины; сотрудничество с международными организациями в части формирования и реализации антикоррупционной политики; формирование единой кадровой политики в части формирования кадрового потенциала антикоррупционных институтов.

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, органы государственной власти, антикоррупционные институты, конфликт интересов.

Annotation

EXPERIENCE FOR FORMATION OF ANTI-CORRUPTION INSTITUTIONS IN FINLAND: EXPERIENCE FOR UKRAINE

The article presented the experience of forming anti-corruption institutions in Finland. The author proposed to improve modern Ukrainian anti-corruption institutions.

In Finland there are no specially authorized bodies for the prevention and fight against corruption. The main focus of anti-corruption policy is the formation of the anticorruption culture of the population, as well as the negative attitude of the population towards corruption.

Education and training in respect of the rights and freedoms, laws and the formation of a negative attitude to issues related to the commission of illegal actions play an important role in the effective promotion of counteraction to political corruption in Finland. The development of incriminating journalism and the responsibility of citizens for exposing corruption schemes of politicians and officials are also of great importance.

The article proposed to introduce the post of Vice Prime Minister of Ukraine on anticorruption policy and defines its main functional responsibilities. The main functions of this official are as follows: 1) formation of the principles of anticorruption policy of Ukraine; 2) coordination of activities of anti-corruption bodies of state power of Ukraine; 3) cooperation with international organizations in the formulation and implementation of anticorruption policy; 4) the formation of a single personnel policy in terms of forming the personnel potential of anti-corruption institutions.

Key words: corruption, anticorruption policy, state authorities, anti-corruption institutions, conflict of interests.

Виклад основного матеріалу

Система органів запобігання та боротьби з корупцією в Україні натепер переживає становлення й розвиток, разом із тим цей процес відбувається повільно. В Україні створені та діють Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активам, одержаними від корупційних та інших злочинів, тощо, а також сформований кадровий склад Вищого антикорупційного суду. Однак зазначені державні інституції не приносять користі державі, а випадки запобігання корупції та боротьби з корупцією мають поодинокий, а не системний характер.

Крім того, існує проблема заполітизованості формування й розвитку антикорупційних інституцій.

Тому сьогодні виникла потреба у вивченні закордонного досвіду антикорупційних інституцій з метою імплементації такого досвіду в українські реалії.

Проблему запобігання та подолання корупції, а також діяльність антикорупційних органів державної влади аналізують учені в різних галузях науки, у тому числі правознавці, політологи, соціологи, психологи, державні управлінці тощо. Зокрема, формування й розвиток антикорупційних інституцій в Україні та світі аналізують С. Александров, В. Андріанов, Л. Багрій-Шахматов, О. Банчук, І. Бачинський, В. Бєлік, В. Берзнер, Т. Ілєнок, О. Кальман, М. Камлик, І. Козьяков, О. Костенко, В. Кузьменко, О. Куриленко, В. Литвиненко, О. Лук'янов, О. Маркеєва, М. Мельник, О. Михайльченко, А. Мовчан, О. Мусієнко, Є. Невмержицький, А. Новак, В. Пелішенко, С. Петрашко, С. Серьогін, О. Сінчук, Л. Ситник, Є. Скулиш, М. Фоміна, М. Хавронюк, Н. Ченшова, М. Ярошенко, І. Яцків та ін.

Водночас сьогодні відсутній системний аналіз формування антикорупційних інституцій в Україні та Фінляндії, компаративний аналіз системи антикорупційної політики України та Фінляндії.

Мета статті - проведення компаративного аналізу формування антикорупційних інституцій в Україні та Фінляндії.

На нашу думку, корупція - це протиправна дія або бездіяльність посадової особи (або особи, яка наділена певними адміністративно-розпорядчими повноваженнями та функціями), яка спрямована на отримання власного інтересу (як матеріального, так і ні, зокрема певної послуги, привілеїв, пільг тощо) через здійснення своїх функціональних обов'язків і несе негативний наслідок для держави, суспільства й органу державної влади.

Незважаючи на репутацію та високу оцінку Transparency International, випадки корупції трапляються й у Фінляндії. Періодично до суду доходять справи про отримання хабара тією або іншою посадовою особою, або про зловживання нею своїм службовим становищем, або про дачу хабара представником тієї чи іншої компанії з метою забезпечення отримання контракту тощо. Але все- таки в повсякденному житті громадяни практично не стикаються з проблемами корупції. Цьому сприяє загальна обстановка в країні, де корупція, як правило, відторгається суспільством [8].

Головний результат формування антикорупційної політики в державі - створення умов для мінімізації та подолання корупції в суспільстві. Цікавим для України є досвід формування антикорупційної політики у Фінляндії.

Фінляндія є найменш корумпованою країною у світі. Дуже часто основним чинником для чесної влади називають рівень зарплат державних службовців.

Водночас існують й інші фактори формування запобігання корупції. Так, фактори, які забезпечують Фінляндії низький рівень корупції: розвинуті інститути громадського суспільства; політична, фінансова й кадрова незалежність системи правосуддя; незалежні ЗМІ; відкритість процесу прийняття рішень посадовими особами; мінімізація втручання держави в економічний сектор; державна гарантія захисту осіб, які сприяли компетентним органам у боротьбі з корупцією; ефективна організація адміністративної системи (компактність, невеликий ступінь бюрократизації, відсутність кастовості, клановості); адекватна система внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю посадових осіб; гідний рівень заробітної плати державних службовців, наявність «соціального пакета» (пенсійне забезпечення, вихідна допомога), розмір якого встановлюється за вислугою років; морально-психологічний настрій суспільства й усього корпусу посадових осіб на запобігання корупції [5, с. 178].

Одним із головних факторів запобігання корупції є те, що публічна адміністрація у Фінляндії є доволі прозорою та характеризується високими стандартами. Значну роль відіграє відсутність чіткої структурованості самої адміністрації й великої заполітизованості державних структур. Нормативною базою для організації діяльності суб'єктів протидії корупції стали Конституція Фінляндії та Закон «Про державну службу» (1994 рік). До джерел, якими користуються державні службовці, щоб уникнути корупційних діянь, належать «Цінності в повсякденній роботі - Громадська етика», опубліковані Міністерством фінансів правила поведінки для службовців, тощо [7].

У країні фактично ніколи не видавалися спеціальні закони про корупцію або про створення спеціальних органів для її контролю. Корупція розглядається як частина кримінальної злочинності й регулюється на всіх рівнях законодавства правовими нормами про протидію хабарам.

Основний принцип фінської антикорупційної політики - корупція не є ізольованим феноменом. Вона не вимагає спеціально виділених законів, спеціальних органів, окремої стратегії або плану дій. Навпаки, ця політика інтегрована в загальну політику держави, оскільки корупція розглядається і як частина злочинного світу, і як частина незадовільного керівництва/поганий політики [8].

Державна політика запобігання та передбачення корупції викладена в загальнонаціональній Програмі з боротьби зі злочинами в економічній сфері (1996 рік). Інші спеціалізовані антикорупційні проекти, а також спеціальні правоохоронні служби в країні відсутні.

Основні засади державної політики в боротьбі з корупцією закріплені в загальнонаціональній програмі «Національна стратегія боротьби з тіньовою економікою та злочинністю у сфері економіки на 2016-2020 роки». Стратегічними цілями програми є сприяння конкуренції між юридичними особами; запобігання тіньовій економіці й економічним злочинам; підвищення ефективності заходів, ужитих органами державної влади для викорінення тіньової економіки та економічної злочинності за допомогою вдосконалення співробітництва між цими органами [3].

Запорукою успішності організаційно-правової моделі запобігання корупції Фінляндії є закріплення низки принципів, на яких вона ґрунтується, а саме: верховенство права; запобігання конфлікту інтересів (вимога про те, щоб жодна посадова особа не брала участі в прийнятті рішень за наявності в неї або її близьких родичів особистого інтересу); прийняття рішення більше ніж однією посадовою особою; простота й прозорість адміністративної та судової систем; громадський контроль за діяльністю державних службовців; інновація (більшість запитів і заявок до органів державної влади можуть бути подані в режимі он-лайн за допомогою використання мережі Інтернет); легкість і доступність звернення до суду в разі порушення прав і свобод громадян [6].

У Фінляндії існує формальна антикорупційна мережа, що основана під егідою міністерства юстиції та об'єднує не тільки державні органи й органи місцевого самоврядування, а й приватний сектор, дослідницькі та недержавні організації. Цілі цієї мережі:

• сприяння антикорупційної діяльності й унесення відповідних ініціатив;

• підвищення рівня усвідомлення небезпеки корупції суспільством і встановлення антикорупційних директив у державному, муніципальному і приватному секторах;

• здійснення виконання зобов'язань згідно з міжнародними антикорупційними угодами (Конвенції ООН проти корупції, Конвенції Організації економічного співпраці і розвитку, Конвенції Ради Європи), а також зобов'язань міжнародних організацій (Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Групи держав з боротьби з корупцією (ГРЕКО));

• сприяння вивченню й дослідженню корупції [8].

В умовах глобалізації та інформатизації боротися з корупційними злочинами лише всередині своєї країни, не виходячи на міжнародний рівень, неможливо. Сьогодні прийнято й діє безліч нормативно-правових актів щодо запобігання корупції та боротьби з корупцією, які мають міждержавний характер. Тому Фінляндія підписала багато нормативно-правових документів, які мають міжнародний характер, у тому числі:

- Конвенцію ЄС про боротьбу з корупцією (1997 рік);

- Угоду ОЕСР (Організації економічного співробітництва і розвитку) проти підкупу іноземних посадових осіб (підписання - в грудні 1998 року, ратифікація - в лютому 1999 року);

- Договір Ради Європи про Кримінальний кодекс з боротьби з корупцією (підписання - в січні 1999 року, ратифікація - в жовтні 2002 року);

- Конвенцію Ради Європи про цивільно-правової відповідальності за корупцію (підписана в червні 2000 року, ратифікована в жовтні 2001);

- Угоду Організації Об'єднаних Націй проти організованої злочинності (підписана в грудні 2000 року, ратифікована в лютому 2004 року);

- Угоду ООН проти корупції (підписана в грудні 2003 року, прийнята в червні 2006 року).

У Кримінальному кодексі Фінляндії слово «корупція» не згадується. Замість цього, йде мова про хабарництво чиновників, за яке передбачено покарання (від штрафу до тюремного ув'язнення).

У Кримінальному кодексі Фінляндії за здійснення державними посадовими особами корупційних злочинів передбачені різні покарання: від штрафу до двох років позбавлення свободи (зі звільненням із займаної посади, забороною заміщати певні посади або займатися певною діяльністю строком від двох місяців до чотирьох років за наявності обтяжуючих обставин). Покарання призначаються за такими злочинами: отримання державною посадовою особою хабара або примус до хабара, карається як і факт отримання хабара; зловживання посадовими повноваженнями; службова фальсифікація; фальсифікація доказів, підкуп для неправдивих свідчень [5, с. 178-179].

Контроль за виконанням антикорупційних норм і прийняття заходів у разі їх порушення здійснюють традиційні судові та правоохоронні органи. Особисту роль відіграють канцлер юстиції й омбудсмен парламенту, яких призначає Президент Республіки, вони є повністю незалежними від усіх державних структур, у тому числі один від одного.

У своїй діяльності вони керуються тільки законом. До їхнього розпорядження входять усі інструменти права, які необхідні для проведення розслідувань і прийняття відповідних заходів.

Розслідуванням правопорушень/злочинів, що стосуються корупції, займаються органи поліції (зазвичай місцевого рівня, в більш серйозних випадках розслідування справ бере на себе Національне бюро розслідувань). Важливу роль у нагляді за прийняттям рішень державними чиновниками відіграють Парламентський омбудсман і Канцлер юстиції. Інститут омбудсмана є досить важливим у світовій практиці. До 1919 року у Фінляндії не було свого омбудсмана, а діяв інститут канцлера юстиції, оснований під впливом Конституції Швеції 1772 року. Набуття Фінляндією державної самостійності в грудні 1917 року зумовило прийняття 17 липня 1919 року Конституції країни, де закріплювався інститут омбудсмана юстиції. У цей час обидва інститути співіснують, їхні права й обов'язки багато в чому схожі. Обидва мали б забезпечити дотримання закону та виконання обов'язків належним чином органами державної влади, а також забезпечувати захист прав та інтересів громадян. Законодавство Фінляндії окремо регулює роботу спеціальних омбудсманів конкретних сфер діяльності в рамках роботи Парламентського омбудсмана. Наприклад, Омбудсман у справах банкрутства або Омбудсман з прав споживачів (контролює дотримання ринком інтересів споживачів) [2].

Для розгляду звинувачень проти високопосадов- ців особливої категорії (членів уряду, канцлера юстиції, омбудсмена парламенту, членів Верховного Адміністративного суду) існує спеціальний інститут - Державний суд, який скликається за необхідності, але діє на основі встановлених Конституцією країни правил. Цей суд може також розглядати звинувачення проти президента країни [5, с. 179].

Державний суд, який очолює президент Верховного суду, складається з голови Адміністративного суду, Надвірного суду й п'яти депутатів парламенту, які обрані саме парламентом. Фактично це «суд імпічменту», який може приймати рішення про відсторонення від посади осіб указаної категорії. У післявоєнний період країни Державний суд скликався лише одного разу. Отже, від звинувачень у корупції та покарань у Фінляндії не рятують ні висока посада, ні депутатські мандати, ні суспільна діяльність. У боротьбі з корупцією Фінляндія активно використовує міжнародно-правові інструменти, співпрацює в цій галузі з іншими країнами, практикує своє законодавство відповідно до міжнародних норм і законів. Вона підписала й ратифікувала основні документи, в тому числі Конвенцію про боротьбу з корупцією 1997 року, Конвенцію Організації економічного співробітництва і розвитку 1998 року про боротьбу з хабарами, Конвенцію ООН «Проти корупції» 2003 року [5, с. 179].

Одним із пріоритетних завдань антикорупційної політики є фінансування політичних партій. Варто зауважити, що фінське право розрізняє державне й приватне фінансування політичних партій. Державне фінансування надається для здійснення діяльності, проведення передвиборчих кампаній, забезпечення роботи парламентських груп тих партій, які представлені в парламенті. Фінансування політичних партій регулюється головним чином Законами «Про політичні партії», «Про обнародування джерел фінансування передвиборчих кампаній» і низкою нормативно-правових актів загального характеру, наприклад, Законами «Про аудит», «Про бухгалтерський облік» тощо.

Роль контролюючого органу в питанні політичного фінансування відіграє Міністерство юстиції Фінляндії. Воно також відповідає за складання відповідних правил і положень, здійснення контролю й накладання санкцій. Проте, як відмічають деякі вчені, чинна у Фінляндії система державного фінансового контролю має суто формальний характер; немає вимоги щодо того, щоб фінансові звіти були точним відбиттям отриманих і витрачених коштів. Бухгалтерська звітність політичних партій вивчається тільки в рамках інформації, що надається самими партіями; немає ефективної перехресної перевірки фінансової інформації тощо. Контроль полягає скоріше в перевірці належного використання державних коштів, ніж у встановленні джерела пожертвувань. Крім того, можна перевірити тільки державні субсидії, а не ті, які надаються як членські внески або пожертвування [1].

Зазначені вимоги врегульовані в національному законодавстві України щодо політичних партій.

Одним із пріоритетних напрямів антикорупційної політики у Фінляндії є те, що фінське суспільство виховане в дусі поваги до законів, самоповаги й негативного сприйняття питань, пов'язаних з учиненням незаконних дій. Також важливу роль відіграє особиста свобода громадян, які не бояться політиків і чиновників у разі розкриття [4, с. 268].

Велику роль в ефективному сприянні протидії політичній корупції у Фінляндії відіграють освіта й виховання в дусі поваги до прав і свобод, законів і формування негативного ставлення до питань, які пов'язані з учиненням незаконних дій. Також велике значення має розвиток викривальної журналістики та відповідальності громадян щодо викриття корупційних схем політиків і чиновників.

Проведений аналіз досвіду формування й розвитку антикорупційної політики у Фінляндії є виявляє таке:

- по-перше, корупція у Фінляндії розглядається як частина кримінальної злочинності. Водночас у кримінальному законодавстві є лише поняття «хабарництво», за що державного службовця можуть оштрафувати або позбавити волі на термін до чотирьох років;

- по-друге, формування негативного ставлення населення до корупції, що сприяє її мінімізації, особливо на побутовому рівні;

- по-третє, системне формування нормативно-правових документів щодо запобігання корупції та боротьби з корупцією. Хоча й не існує спеціального закону щодо запобігання корупції та боротьби з корупцією, разом із тим у різних нормативно-правових актах урегульовані питання антикорупційної політики;

- по-четверте, існує спеціальна відповідальність державних службовців, яка деталізована в кримінальному законодавстві;

- по-п'яте, у Фінляндії не існує спеціально створеного антикорупційного органу державної влади, разом із тим функції щодо запобігання корупції та боротьби з корупцією виконують суди, правоохоронні органи, Міністерство юстиції Фінляндії тощо.

На нашу думку, з метою формування єдиної антикорупційної політики та координації антикорупційних інституцій в Україні потрібно запровадити посаду Віце-прем'єр-міністра України з питань антикорупційної політики. До основних функцій цієї посадової особи варто зарахувати:

1. формування засад антикорупційної політики України;

2. координація діяльності антикорупційних органів державної влади України;

3. співпраця з міжнародними організаціями щодо формування та реалізації антикорупційної політики;

4. формування єдиної кадрової політики щодо формування кадрового потенціалу антикорупційних інституцій.

Отже, у Фінляндії відсутні спеціально уповноважені органи із запобігання корупції та боротьби з корупцією. Основною спрямованістю антикорупційної політки є формування антикорупційної культури населення, а також негативного ставлення населення до корупції.

У статті запропоновано запровадити посаду Віце- прем'єр-міністра України з питань антикорупційної політики та визначено основні його функціональні обов'язки.

Література

1. Дела Порта Д., Ванучі А. Брудні оборудки: учасники, ресурси та механізми політичної корупції. Київ: К.І.С., 2006. 302 с.

2. Институт омбудсмана на планете Земля: монография / под ред. проф. А.Н. Соколова. Калининград: КЮИ МВД России, 2005. С. 41.

3. Мануєль Віллорія. Політики і практики запобігання конфлікту інтересів у дев'яти країнах ЄС. Порівняльний огляд. GOV/SIGmA/2006. URL: http://www.sigmaweb.org/ publicationsdocuments/426l8438.pdf (дата звернення: 11.02.2019).

4. Невмержицький Є.В. Корупція в Україні: причини, наслідки, механізми протидії: монографія. Київ: КНТ, 2008. 368 с.

5. Ситник Л.С. Можливості використання європейського досвіду протидії корупції в Україні. Економіка і організація управління. 2016. № 2 (22). С. 174-180.

6. The Penal Code of Finland. Finlex.fi. URL: http://www.finlex.fi/pdFsaadkaan/E8890039.PDF (дата звернення: 08.07.2011).

7. Values in the Daily job - Civil servant's ethics. A handbook for the state administration. URL: http://workspace.unpan.org/sites/internet/ documents/UNPAN91843.pdf.

8. Matti Joutsen, Juna Keranen. Corruption and the prevention of corruption in Finland. URL: www.om.f.

Размещено на Allbest.ru