Несудові державні органи як суб’єкти дотримання права на справедливий суд під час розгляду справ про адміністративні правопорушення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запорізький національний університет

Несудові державні органи як суб'єкти дотримання права на справедливий суд під час розгляду справ про адміністративні правопорушення

Діденко Є.В., аспірант кафедри адміністративного

і господарського права

Анотація

Стаття присвячена дослідженню реалізації права на справедливий суд на рівні несудових державних органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. У статті аналізується необхідність і доцільність дотримання державними органами гарантій, які є частиною права на справедливий суд, з огляду на положення національного законодавства та з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Окрему увагу приділено зіставленню розгляду справ про адміністративні правопорушення на рівні судових і несудових органів. На прикладі конкретних рішень Європейського суду з прав людини визначено сферу дії права на справедливий суд у досліджуваній темі. За результатом дослідження зроблено висновки з удосконалення національного законодавства.

Ключові слова: право на справедливий суд, адміністративні правопорушення, несудові державні органи, адміністративні органи, Європейський суд з прав людини.

Аннотация

Статья посвящена исследованию реализации права на справедливый суд на уровне несудебных государственных органов, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. В статье анализируется необходимость и целесообразность соблюдения государственными органами гарантий, являющихся частью права на справедливый суд, исходя из положений национального законодательства и с учетом практики Европейского суда по правам человека. Отдельное внимание уделено сопоставлению рассмотрения дел об административных правонарушениях на уровне судебных и несудебных органов. На примере конкретных решений Европейского суда по правам человека определена сфера действия права на справедливый суд в исследуемой теме. По результатам исследования сделаны выводы по усовершенствованию национального законодательства.

Ключевые слова: право на справедливый суд, административные правонарушения, несудебные государственные органы, административные органы, Европейский суд по правам человека.

Abstract

NON-JUDICIAL PUBLIC AUTHORITIES AS ENTITIES OF EXERCISE OF RIGHT TO FAIR TRIAL IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENCES

The article is devoted to research of exercise of right to fair trial at the non-judicial public authorities level, which competent hearing of cases of administrative offences. In the article has been demonstrated development of implementation of right to fair trial into national legislation. Has been analysed a general procedure for cases of administrative offences and defined it sameness for judicial and non-judicial public authorities. At the theoretical level procedure for cases of administrative offences determines as administration of justice and administrative procedure in the national legislation. Possibilities for using the right to fair trial according art. 6 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, were analysed at the theoretical and practical level. At the practical side theme include national legislation and European's Court of Human Rights practice. Application of safeguards art. 6 Convention on the hearing of cases of administrative offences, in the criminal part of the right to fair trial, substantiated on particular cases ECHR, determined the criteria of assimilation administrative and criminal offences. In the article compared elements of the right to fair trial, which can be used by administrative authorities. Based on a review of particular ECHR judgments was studied and explained realization of the right to fair trial on the administrative offences level. In a results of the research conclusions were drawn about necessity application of the right to fair trial by administrative authorities, and made suggestions for improving national legislation.

Key words: right to fair trial, administrative offences, non-judicial public authorities, administrative authorities, European Court of Human Rights.

Постановка проблеми

Приєднавшись до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, наша держава взяла на себе зобов'язання з дотримання європейських стандартів прав людини, зокрема права на справедливий суд. Реалізація такого права на національному рівні є важливим завданням держави, як з погляду дотримання міжнародних зобов'язань, так і для створення в суспільстві виправданої впевненості у справедливості суду. Не викликає сумніву те, що національні судові органи є суб'єктами втілення права на справедливий суд під час здійснення правосуддя. Проте у сфері адміністративно-деліктних відносин правом розгляду справ про адміністративні правопорушення, крім судів, наділені численні державні органи та їх посадові особи. У зв'язку із цим постає питання, чи поширюються та в якому обсязі гарантії права на справедливий суд під час розгляду справ про адміністративні правопорушення несудовими органами.

Стан дослідження

Право на справедливий суд досліджували багато науковців: М.М. Гімон, В.В. Городовенко, Н.М. Грень, М.Л. Ентін, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, Ю.І. Матат, Е.Л. Трегубов та інші. Питанням розгляду справ про адміністративні правопорушення присвячені роботи С.Ю. Беньковського, С.О. Короєда, Г.Б. Супрун та інших. Проте, з урахуванням змін у законодавстві та розвитком правозастосовчої практики, яка все більше орієнтується на європейські правові цінності, є необхідність у формуванні нового наукового базису.

Метою статті є дослідження реалізації права на справедливий суд під час розгляду справ про адміністративні правопорушення несудовими органами державної влади в зіставленні положень національного законодавства і пре- цедентної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Виклад основного матеріалу

Право на справедливий суд як міжнародний стандарт правосуддя визнано в Україні у зв'язку з ратифікацією Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Ст. 6 Конвенції містить процедурні гарантії справедливого судового розгляду для кожного, проти кого висунуте кримінальне обвинувачення, та для кожного, хто потребує вирішення спору щодо його прав та обов'язків цивільного характеру [1]. Протягом останнього часу відбулась нова імплементація права на справедливий суд у національне законодавство. Так, гарантії права на справедливий суд безпосередньо закріплені ст. ст. 2, 7, 56, 57 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 5 січня 2017 р. [2].

Ст. 124 Конституції України закріплений принцип здійснення правосуддя виключно судами, недопустимості делегування функцій судів або привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами [3]. Ст. ст. 18, 22 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» до компетенції судів віднесено, зокрема, розгляд справ про адміністративні правопорушення. Конституція не передбачає покладення на суд будь-яких інших функцій, відмінних від здійснення правосуддя. У зв'язку із цим видається логічним, що деліктне провадження є одним із видів здійснення правосуддя, за результатами чого ухвалюється обов'язкове для виконання рішення іменем України.

Відповідно до р. ІІІ Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), на рівні із судами повноваженнями з розгляду справ про адміністративні правопорушення наділені інші адміністративні органи: адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад, виконавчі комітети, органи Національної поліції, органи державних інспекцій та інші органи (посадові особи) [4]. Тому постає питання, чи зобов'язані такі державні суб'єкти дотримуватись гарантій справедливого судового розгляду або ж у праві на справедливий суд саме слово «суд» має вирішальне значення.

У науковій літературі провадження у справах про адміністративні правопорушення визначають як діяльність державних та інших уповноважених суб'єктів, яка врегульована адміністративно-процесуальними нормами, щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, застосування адміністративних стягнень [5, с. 309]. Розгляд справ про адміністративні правопорушення є однією зі стадій провадження. Як бачимо, суб'єктно таке визначення рівною мірою підходить і для судів, і для інших державних органів, які розглядають деліктні справи.

Чинне законодавство встановлює однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення як для суду, так і для інших адміністративних органів. Фактично це означає необхідність дотримання єдиних процесуальних гарантій стосовно осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності. Такими основними гарантіями, які передбачені КУпАП, є: законність, рівність, відкритість, об'єктивність, своєчасність, повідомлення особи про розгляд справи, право на оскарження рішення.

В юридичній науці до принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення відносять: рівність, швидкість та економічність розгляду справ, дотримання змагальності, публічність, законність, гласність, об'єктивність, здійснення провадження національною мовою, безпосередність, дотримання права на захист законних інтересів громадян [6, с. 39]. Варто підкреслити, що, хоча принцип справедливості безпосередньо не виділяється, багато із зазначених засад притаманні гарантіям, закріпленим у ст. 6 Конвенції.

Проте не всі складові елементи права на справедливий суд можуть бути об'єктивно забезпечені на рівні несудового органу. Це стосується незалежності і неупередженості органу, який розглядає справу. Це пояснюється способом формування державного органу і порядком призначення його посадових осіб, які підпорядковуються виконавчій владі під час здійснення своїх повноважень. Крім того, здебільшого справу розглядає саме та посадова особа, яка склала протокол, або державний орган, якому така посадова особа підпорядковується. Також у межах здійснення своїх владних повноважень адміністративний орган не завжди може забезпечити гласність і публічність розгляду справи, наприклад, у справах спрощеного провадження.

Отже, хоча КУпАП визначає єдиний порядок адміністративного провадження для всіх органів (посадових осіб), розгляд справ про адміністративні правопорушення судами варто розуміти як здійснення правосуддя, а розгляд таких справ відмінними від судів компетентними органами є різновидом адміністративної процедури і до правосуддя не належить. На думку автора, було б неправильним висувати до такої адміністративної діяльності такі ж високі стандарти, які притаманні судочинству, та надавати особам усі процесуальні гарантії, які мають учасники судового провадження. Виходячи з важливості такої процедури і відсутності істотної процесуальної різниці між здійсненням судочинства, не можна цілком нівелювати принцип справедливого розгляду під час вирішення деліктів адміністративними органами, оскільки це може призвести до порушення прав осіб, які притягаються до відповідальності.

Аналізуючи положення національного законодавства на предмет необхідності застосування права на справедливий суд у конвенційному значенні під час розгляду справ про адміністративні правопорушення несудовими органами, можна спостерігати складність і невизначеність у цьому питанні. Зазначене полягає в тому, що ні КУпАП, ні інші закони безпосередньо не зобов'язують адміністративні органи під час розгляду справ про адміністративні правопорушення дотримуватися Конвенції і практики ЄСПЛ. Зазначені вище положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у частині гарантування права на справедливий суд є спеціальними і мають значення лише для судів. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначає саме суди суб'єктами застосування Конвенції та практики Суду під час розгляду справ як джерела права, водночас поширення такого правила на інші юрисдикційні органи не передбачено (ст. 17 Закону) [7].

Ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, Україна зобов'язалася гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, передбачені Конвенцією права, зокрема і право на справедливий суд. Відповідно до ст. 9 Конституції України, положення Конвенції стали частиною національного законодавства. У ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» установлено пріоритет застосування положень міжнародного договору України, який набрав чинності, щодо норм внутрішнього законодавства, за наявності розбіжностей [8]. Як визначено ст. ст. 2, 246 КУпАП, під час розгляду справ про адміністративні правопорушення уповноважені органи керуються цим Кодексом та іншими законами України, що у взаємодії з необхідністю дотримання загальної законності провадження не дозволяє ігнорувати обов'язкові правила міжнародних договорів як частини національного законодавства.

Для всебічного аналізу даного питання доцільно звернутися до практики Європейського суду з прав людини, яка слугує індикатором дотримання державою своїх конвенційних зобов'язань.

По-перше, хоча ст. 6 Конвенції текстуально застосовується лише в разі кримінального обвинувачення або в цивільних спорах, завдяки практиці ЄСПЛ поняття «кримінальне обвинувачення» має автономне значення і не обмежується кваліфікацією певного правопорушення як кримінального в національному законодавстві. Для визначення того, чи підпадає конкретне правопорушення під захист ст. 6 Конвенції, ЄСПЛ застосовує так звані «критерії Енгеля», сформульовані у справі «Енгель проти Нідерландів»: 1) кваліфікація правопорушення за національним правом; 2) характер правопорушення; 3) суворість покарання, яке загрожує особі [9]. Ці критерії мають альтернативне значення.

Відповідно до позицій ЄСПЛ, неодноразово зазначених у рішеннях щодо України, адміністративні правопорушення традиційно кваліфікуються Судом як «кримінальне обвинувачення», що зумовлено каральною природою Кодексу України про адміністративні правопорушення, а в деяких випадках і суворістю санкцій [10; 11]. Отже, виходячи щонайменше із другого критерію «Енгеля», гарантії ст. 6 Конвенції в її кримінальній частині поширюються на деліктні провадження. Звичайно, не можна стверджувати, що будь-яке правопорушення може бути віднесено до кримінальної сфери Конвенції, але з огляду на каральну природу санкцій КУпАП, є велика вірогідність того, що навіть порушення з найменш суворими санкціями, розгляд яких віднесено до компетенції адміністративних органів, можуть захищатись ст. 6 Конвенції.

По-друге, відповідно до використовуваних ЄСПЛ автономних понять, дисциплінарний або адміністративний орган може мати ознаки «суду» в автономному значенні, яке має це поняття в ст. 6, хоча у внутрішньопра- вовій системі він і може неназиватися «трибуналом» або «судом». Зокрема, у справі «Олександр Волков проти України» Суд зазначив, що адміністративний або парламентський орган може вважатися «судом» у матеріально- правовому значені цього терміна, що приведе до можливості застосування ст. 6 Конвенції до спорів державних службовців [12]. У даній справі ЄСПЛ дійшов висновку, що в дисциплінарному провадженні стосовно заявника Вища рада юстиції, парламентський комітет та пленарне засідання парламенту, вирішуючи справу заявника та виносячи обов'язкове для виконання рішення, разом виконували функцію суду. Хоча дана справа не стосувалась адміністративного правопорушення, але вона демонструє підхід ЄСПЛ до визначення судового органу в «автономному значенні», що не виключає визнання «судом» адміністративного органу, який уповноважений притягнути особу до адміністративної відповідальності із застосуванням обов'язкових санкцій. гарантія правопорушення судовий законодавство

Що стосується саме адміністративних правопорушень, то можна навести як приклад справу «Белілос проти Швейцарії», де на заявницю поліцейською Комісією при міському муніципалітеті було накладено штраф за участь у несанкціонованому мітингу [13]. Такий штраф заявниця оскаржувала на національному рівні, але безуспішно. До Європейського суду заявниця скаржилася на порушення державою гарантій п. 1 ст. 6 Конвенції, а саме через позбавлення її права на розгляд її справи незалежним та безстороннім судом. У своєму рішенні Суд зазначив, що «суд» як його розуміє практика Суду, що склалася, - це юрисдикційний орган, який вирішує питання, віднесені до його компетенції на основі норм права, відповідно до встановленої процедури. Він має відповідати й іншим вимогам: незалежності, зокрема щодо виконавчої влади, неупередженості, незмінності. Судова процедура повинна надавати обвинуваченому відповідні гарантії, водночас деякі з них містяться в ст. 6 п. 1 Конвенції (п. 64 постанови). У даній справі Суд установив, що поліцейська комісія при муніципалітеті не відповідала вимогам незалежності й організаційної неупередженості. З урахуванням того, що національні суди, до яких скаржилася заявниця, не забезпечили їй перегляду справи та переоцінки фактів, а лише перевіряли дотримання першою інстанцією формальної процедури, ЄСПЛ констатував порушення права заявниці на справедливий суд.

У справі «Озтюрк проти Німеччини» заявник скаржився на порушення права на справедливий суд у частині надання безоплатного перекладача [14]. За обставинами даної справи заявник визнаний винним у вчиненні дорожньо-транспортної пригоди, що спричинило пошкодження іншого автомобіля. У зв'язку із цим компетентна влада міста стягнула з нього адміністративний штраф, а під час судового оскарження такого рішення суд стягнув із заявника витрати на перекладача. У своєму рішенні ЄСПЛ зазначив, що надання адміністративному органу повноваження здійснювати переслідування дрібних «кримінальних» правопорушень не суперечить Конвенції доти, доки зацікавлена особа може оскаржити будь-яке з ухвалених таким чином рішень до суду, що надає гарантії, закріплені у ст. 6. У даній справі Суд установив порушення ст. 6 Конвенції, оскільки із заявника були стягнуті витрати на перекладача, безоплатне надання якого гарантовано Конвенцією.

На підставі наведених прикладів можна зробити висновок, що з погляду дотримання конвенційних зобов'язань поведінка органів державної влади під час розгляду справ про адміністративні правопорушення не буде мати вирішального значення, якщо особа, яка притягається до відповідальності, має право на оскарження ухваленого адміністративним органом (посадовою особою) рішення в суді, який має відповідати вимогам ст. 6 Конвенції. Крім того, такий суд повинен мати повноваження щодо повного перегляду справи з питань як фактів, так і права, саме тоді гарантії справедливого судового розгляду діятимуть у повному обсязі. На нашу думку, такий підхід інституційно виправданий, що пов'язано з необхідністю зменшити навантаження на судову систему, пришвидшити і спростити реагування держави на дрібні правопорушення. Водночас, передаючи частину деліктних справ до відання адміністративних органів, не завжди можна створити всі умови для реалізації ст. 6 Конвенції. Зокрема, у разі розгляду справи поліцейським на місці вчинення правопорушення у сфері гарантування безпеки дорожнього руху не можуть бути дотримані незалежність та неупередженість особи, яка розглядає справу, змагальність (наприклад, право на виклик свідків), право на підготовку до захисту та ін. Тому цілком обґрунтовано, що за неможливості для особи в повному обсязі захистити себе під час розгляду справи адміністративним органом чи посадовою особою така можливість має компенсуватися на стадії оскарження, тоді справедливість провадження буде оцінюватися загалом.

Відповідно до ст. 288 КУпАП, постанова адміністративного органу може бути оскаржена в суді в порядку адміністративного судочинства, водночас адміністративний суд має всі повноваження для повної перевірки фактів і оцінки ухваленого суб'єктом владних повноважень рішення в справі. Ігнорування таким суб'єктом під час розгляду справи встановлених законодавством процесуальних гарантій, зокрема і закріплених у ст. 6 Конвенції, може бути підставою для визнання відповідного рішення незаконним.

Висновки і пропозиції

Адміністративні органи та їх посадові особи під час розгляду справ про адміністративні правопорушення мають знати і застосовувати гарантії права на справедливий суд безпосередньо на підставі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод як частину національного законодавства. Водночас значення права на справедливий суд можна поділити на внутрішнє і зовнішнє. Внутрішнє значення полягає у дотриманні прав особи, яка притягається до відповідальності, з метою ухвалення законного, об'єктивного й обґрунтованого рішення, яке не буде давати підстав для його оскарження і подальшого скасування. Зовнішнє значення полягає у дотриманні Україною своїх міжнародних зобов'язань у частині реалізації права на справедливий суд. У зовнішньому значенні право на справедливий суд не є самостійним, оскільки гарантії можуть не діяти на рівні юрисдикційного органу, і само це не буде становити порушення, доки особа має право на перегляд такого рішення судом, під час якого зможе скористатися гарантіями, передбаченими у ст. 6 Конвенції. Проте навіть у разі судового оскарження розгляд справи може оцінюватись ЄСПЛ загалом, з урахуванням процедури ухвалення первинного рішення про застосування до особи санкції.

Серед наявних проблем варто зазначити недостатню врегульованість дослідженого питання на національному рівні, у зв'язку із чим пропонується:

доповнити ст. 2 КУпАП щодо необхідності застосування положень Конвенції і врахування практики ЄСПЛ під час розгляду справ про адміністративні правопорушення;

доповнити КУпАП положеннями про можливість відступлення від певних гарантій права на справедливий суд у випадках накладення адміністративного стягнення посадовими особами на місці вчинення правопорушення, з посиланням на можливість повної реалізації відповідних гарантій у разі судового оскарження постанови у справі. Такий факт процедурного відступлення не повинен оцінюватися судом під час оскарження як порушення, оскільки сама стадія оскарження має відновити рівновагу внаслідок застосованих до особи обмежень.

Література

1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 1950 р.

2. Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 2 червня 2016 р. № 1402--VIN.

3. Конституція України від 28 червня 1996 р.

4. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон України від 7 грудня 1984 р. № 8073-Х / Верховна рада УРСР

5. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / В.В. Галунько та ін. Херсон : Олді-плюс. 2018. 446 с.

6. Фазикош О.В. Особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення та його принципи. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2015. № 35. Ч. 1. Т 3. С. 36-40.

7. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини : Закон України від 23 лютого 2006 р. № 3477-IV.

8. Про міжнародні договори України : Закон України від 29 червня 2004 р. № 1906-IV.

9. Довідник із застосування ст. 6 Конвенції «Право на справедливий суд» (кримінально-процесуальний аспект) / Рада Європи. Європейський суд з прав людини. 2014.

10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Надточій проти України» від 15 травня 2008 р. (заява № 7460/03).

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Михайлова проти України» від 6 березня 2018 р. (заява № 10644/08).

12. Рішення Європейського суду з прав людини «Олександр Волков проти України» від 9 січня 2013 р. (заява № 21722/11).

13. Рішення Європейського суду з прав людини від 29 квітня 1988 р. у справі «Белілос проти Швейцарії».

14. Рішення Європейського суду з прав людини від 21 лютого 1984 р. у справі «Озтюрк проти Німеччини».

15. Judgment of the European Court of Human Rights in the case of Oleksandr Volkov v. Ukraine of 09.01.2013 (application 21722/11).

Размещено на Allbest.ru