Методико-технологические аспекты оценки эффективности правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методико-технологические аспекты оценки эффективности правового регулирования

Methodological and technological aspects of the evaluation of legal regulation effectiveness

Березина Елена Александровна Berezina Elena Aleksandrovna

доцент кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета кандидат юридических наук.

Аssociate Professor, the Department of Theory of State and Law, the Ural State Law University, PhD in Law.

В статье рассматривается проблема оценки эффективности правового регулирования. Анализируются методы, методики и подходы, используемые при оценке эффективности правового регулирования. Дается определение оценки эффективности правового регулирования как осуществляемой в особом порядке деятельности субъектов права, направленной на сравнение результатов правового регулирования с признаками, используемыми в качестве критериев эффективности правового регулирования, в которых отражаются цели и принципы правового регулирования. Рассматриваются метод анализа иерархий, метод анализа результатов правовых экспериментов и метод экспертных оценок, применяемые при оценке эффективности правового регулирования.

Ключевые слова: эффективность правового регулирования, оценка эффективности правового регулирования, методы оценки эффективности правового регулирования, правовая технология, метод анализа иерархий, правовой эксперимент, метод экспертных оценок.

правовое регулирование эксперимент

The paper analyzes the issue of assessing the effectiveness of legal regulation, analyzes the methods, techniques and approaches used in assessing the effectiveness of legal regulation. The article defines the evaluation of the effectiveness of legal regulation as the activity of legal entities carried out in a special order, aimed at comparing the results of legal regulation with the features used as criteria of the effectiveness of legal regulation, which reflect the goals and principles of legal regulation. The method of analysis of the results of legal experiments, the method of expert assessments and the method of analysis of hierarchies in evaluation of the effectiveness of legal regulation are considered.

Keywords: effectiveness of legal regulation, evaluation of legal regulation effectiveness, methods of evaluation of legal regulation effectiveness, legal technology, technology of law, method of analysis of hierarchies, legal experiment, method of expert assessments.

Проблема эффективности правового регулирования в настоящее время для отечественного законодателя и российских ученых-право- ведов является одной из актуальнейших, поскольку от того, насколько результативно право воздействует на общественные отношения, зависит уровень развития всех элементов правовой системы общества и уровень поступательного движения общества к наиболее совершенному социально-правовому устройству.

Главное предназначение права в жизни общества - упорядочение, организация общественных отношений. Если рассматривать в качестве итоговой цели правового регулирования правовой прогресс, понимаемый как «поступательное, восходящее движение человеческого рода к идеальному социально-правовому устройству» [1, с. 15], то основным критерием эффективности правового регулирования будет уровень поступательного движения общества к идеальному социально-правовому устройству. Правовое регулирование будет эффективно настолько, насколько при его осуществлении будут воплощаться в жизнь идеи о правовом государстве, базирующемся на ценностях права и справедливости.

Эффективность правового регулирования выступает в качестве показателя уровня развития, во-первых, отдельных элементов механизма правового регулирования, во-вторых, всей системы правового регулирования в целом, в-третьих, всей системы правового воздействия; в-четвертых, всей правовой системы общества; в-пятых, в качестве показателя правового прогресса общества. Повышение эффективности правового регулирования является основой для последующего поступательного развития общества и обеспечивается совершенствованием законодательства, правоприменительной практики, повышением уровня правосознания.

Оценка эффективности правового регулирования позволяет выявить положительные и отрицательные последствия правового регулирования конкретных общественных отношений, степень достижения целей правового регулирования, скорректировать правовую политику государства, выбрать наиболее оптимальные способы решения социальных, экономических, политических, экологических проблем, возникающих в обществе.

Оценка эффективности правового регулирования помогает в качественном и количественном представлении выразить соотношение целей и результатов правового регулирования для последующего использования этих данных в научной и практической юридической деятельности в целях определения тех правовых средств, которые дадут возможность наилучшим образом обеспечить стабильность и порядок в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов личности, общества и государства.

Кроме того, знания об уровне результативности правового регулирования позволяют осуществлять как мониторинг правового регулирования, так и прогнозирование дальнейшего развития общественных отношений, предвидение последствий осуществления правового регулирования в определенной сфере, тем самым способствуя принятию оптимальных управленческих решений. В обществе и государстве всегда существует потребность в рациональном, результативном, профессиональном, основанном на последних достижениях науки осуществлении юридической деятельности, поскольку именно эффективное управление позволяет обществу достичь целей правового регулирования и удовлетворить потребности общества в безопасности и стабильном развитии.

Для определения эффективности правового регулирования, которая, с точки зрения юридической науки, понимается как соотношение между целями правового регулирования и полученным социальным результатом, исследователями разрабатываются различные технологии, методы, методики и подходы, используемые при оценке эффективности правового воздействия.

Классический подход к изучению уровня эффективности правовых норм как основного элемента механизма правового регулирования базируется на методике оценке эффективности, предусматривающей наличие таких стадий оценки как анализ социальной проблемы, определение целей норм права, призванных урегулировать возникшую проблему, установление критериев эффективности правовых норм, оценка показателей эффективности правовых норм [2, с. 147-192].

Для оценки эффективности правового регулирования используются различные общенаучные (исторический, генетический, структурно-функциональный, системный, технологический методы), частно-научные (математический, филологический, статистический, конкретно-социологический методы и метод математической экономики) и специально-юридические (метод правового прогнозирования, планирования, моделирования, метод толкования права, метод правового мониторинга, сравнительно-правовой метод, метод правового эксперимента) методы. В качестве частно-научного метода оценки эффективности правового регулирования используется метод оценочных исследований и методология экспертных оценок, которая подразумевает использование системы математических, формально-логических и статистических методов, используемых для обработки информации, требующейся для анализа и принятия решений о необходимости правового регулирования определенной сферы общественных отношений, а также о наиболее оптимальных специальных юридических средствах воздействия на данные отношения и методах, способах и приемах такого воздействия. Метод экспертных оценок может быть использован, например, для разработки планов и прогнозов развития отношений, оставляющих предмет правового регулирования, определения круга субъектов права, чьи права и интересы будут затронуты в результате правового воздействия, прогнозирования правовых рисков, формулирования показателей эффективности правового регулирования. Полученное в результате обработки информации о целях, результатах, средствах, способах, условиях правового регулирования обобщенное мнение экспертов рассматривается как основное направление решения той или иной социальной проблемы.

Для оценки эффективности правового регулирования может быть использован и метод анализа иерархий, являющийся основой для решения задач выбора оптимального решения из нескольких возможных, осуществляемого посредством многокритериального рейтингования различных способов решения поставленной задачи. Его автор, Т. Саати, определяет его как «замкнутую логическую конструкцию, обеспечивающую с помощью простых правил анализ сложных проблем во всем их разнообразии и приводящую к наилучшему ответу» [3, с. 3]. Его можно рассматривать как один из частно-научных методов исследования правовой действительности, основанный на применении математического инструментария в целях принятия решений в наиболее сложных ситуациях. Данный метод обеспечивает возможность выделить структурные элементы сложной ситуации и рассмотреть весь процесс принятия решения в виде иерархической пирамиды, позволяющей оценивать с точки зрения различных критериев альтернативные варианты решения того или иного вопроса. «Практика принятия решений связана с взвешиванием альтернатив, каждая из которых удовлетворяет некоторому набору желаемых целей. Задача заключается в выборе той альтернативы, которая наиболее полно удовлетворяет весь набор целей» [3, с. 7]. Особенностью метода анализа иерархий является то, что он позволяет получить результаты исследования, дающие возможность принять решения, которые будут эффективными вне зависимости от конкретных характеристик объектов. Он применим при анализе как измеряемых, так и не измеряемых объектов [4, с. 155]. В отношении правового регулирования этот метод может быть применен для выбора наиболее оптимальных способов достижения целей правового регулирования с помощью построения иерархической структуры, которая включает в себя цель правового регулирования, критерии и показатели эффективности правового регулирования, условия эффективности правового регулирования, положительные и отрицательные последствия правового регулирования, различные варианты урегулирования возникшей социальной проблемы.

Следующим методом определения эффективности правового регулирования является метод анализа результатов правовых экспериментов, основанный на сборе и оценке информации о проведении различных правовых экспериментов в целях определения эффективности правового регулирования. Например, с 1 декабря 2018 г. в РФ внедрена правовая технология правового эксперимента использования беспилотного транспорта в г. Москва и Республике Татарстан [5, ст. 7619]. В результате анализа результатов данного правового эксперимента специалисты решили, что пока рано говорить о возможности использования беспилотного автомобильного транспорта на всей территории РФ. В целях получения большего объема экспериментальных данных об эксплуатации беспилотного транспорта необходимо распространить этот эксперимент еще на несколько субъектов РФ. Так, в ходе анализа результатов правового эксперимента с конца февраля 2020 г к территориям, на которых проводится данный правовой эксперимент, стали относиться еще 11 регионов [6, ст. 1200].

Помимо названных методов исследования эффективности правового регулирования используются методы планирования, правового прогнозирования, правового моделирования, правового мониторинга, сравнительного правоведения и ряд других.

Ученые предлагают различные методические подходы определения эффективности правового регулирования [7, с. 369-387], к числу наиболее распространенных из них относятся: определение степени достижения целей правового регулирования; оценка рисков правового регулирования; выявление и анализ отрицательных и/или положительных общесоциальных и специально-юридических последствий воздействия всего механизма правового регулирования на общественные отношения; определение отрицательных и/или положительных последствий воздействия каждого из специальных юридических средств - отдельных элементов механизма правового регулирования (последствия регулирования с помощью нормативных правовых актов, норм права, правоприменительных, правореализационных и правоинтерпретационных актов, правоотношений и юридических фактов); оценка отдельных видов социальных и правовых последствий для отдельных групп населения (предприниматели, отечественный производитель, социально незащищенные группы и т.п.); определение эффективности правового регулирования в зависимости от финансовых показателей от затраченных ресурсов, издержек правового регулирования (особенно это распространено при упорядочении отношений в сфере предпринимательской деятельности); анализ возможных последствий международноправового характера, поскольку в процессе правового регулирования необходимо предвидеть как последствия его влияния на внутригосударственные отношения, так и на международные).

В рамках юридической науки анализируются разные математические формулы определения эффективности правового регулирования [2, с. 164-192; 8, с. 116-145]. Например, если рассматривать эффективность правового регулирования как соотношение цели и результата правового регулирования, эффективность рассчитывается «по формуле: Э = ПО2 - ПО1, где ПО2 характеризует состояние правоотношений на рассматриваемый момент, а ПО1 характеризует исходное состояние данных правоотношений» [9, с. 10]. Другой вариант формулы «предполагает оценку эффективности правового регулирования по различным функциям правового регулирования и по различным общественным отношениям» [10, с. 8]. На основании анализа отдельных функций правового регулирования: упорядочения общественных отношений, координации и защиты интересов, гарантирующей, интегративной, стабилизирующей, ориентирующей функций, функции моделирования и стимулирования, М.Ю. Осиповым предлагается составлять матрицу правового регулирования и рассчитывать эффективность правового регулирования (Э1), основываясь на соотношении «количества случаев, в которых заданная функция по рассматриваемому общественному отношению не реализуется (N1), и общего количества случаев (Q1): Э1 = 1 - N1/Q1» [10, с. 9]. Определяя эффективность правового регулирования, следует ответить на ряд вопросов: насколько общественным отношениям придается юридическая форма при помощи правовых средств, насколько гарантируются и защищаются права и свободы человека и гражданина, насколько осуществляется интеграция общества, стабилизация общественных отношений, насколько верно определены в правовых актах круг субъектов и объектов правоотношений, субъективных прав и обязанностей, совокупность юридических фактов, разновидность норм права, которыми регулируются общественные отношения; источники права, специально-юридические пределы правового регулирования; порядок, способы, сроки осуществления субъективных прав и обязанностей; субъект-правоприменитель, стадии и сроки правоприменительного процесса [10, с. 8].

Субъекты, осуществляющие правотворческую деятельность, также разрабатывают собственные или заимствуют из правовых систем других государств методики определения эффективности правового регулирования. Например, Министерство экономического развития РФ 27 мая 2013 г. утвердило Методику оценки регулирующего воздействия [11]. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов осуществляется в целях обоснованного выбора способа правового регулирования общественных отношений на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и (или) отрицательных последствий введения такого регулирования, а также обеспечения возможности учета мнений лиц, интересы которых затрагиваются предлагаемым правовым регулированием (п. 1.2. Методики). Должно быть обеспечено предоставление объективной информации о существующей проблеме и возможных способах ее решения, в том числе путем введения нового правового регулирования, всем заинтересованным лицам (п. 1.3. Методики). Разработчик проекта обязан представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования (п. 3.6.1. Методики). В Методике прямо подчеркивается необходимость соответствия заявленной цели правового регулирования характеру той социальной проблемы, на разрешение которой направлено принятие нормативно-правового акта, а также предусматриваются требования к формулированию цели правового регулирования (конкретность, исключающая размытые формулировки; понятность; недопустимость неоднозначного толкования прогнозируемых результатов; измеримость степени достижения цели; необходимость наличия четких сроков достижения цели и выполнения отдельных этапов реализации (если они присутствуют), имеющих свои промежуточные результаты.

Минусами названной Методики являются, с одной стороны, использование авторами Методики не результативного или целевого подходов к анализу эффективности правового регулирования, поддерживаемого большинством ученых-юристов, а экономического, с другой стороны, распространение положений Методики только на те общественные отношения, которые связанны с предпринимательской деятельностью. В п. 3.7.2. Методики говорится, что «выбор наилучшего из возможных способов регулирования осуществляется разработчиком на основе сопоставления суммарных выгод и издержек потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования, а также оценки соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». И только при отсутствии возможности произвести сопоставление возможных способов регулирования на основе сравнения выгод и издержек каждого из таких способов, разработчиком должны быть приведены иные обоснования, доказывающие сравнительные преимущества выбранного способа. Это демонстрирует, что разработчик данной Методики придерживается не правового, а экономического взгляда на вопросы эффективности правового регулирования, используя не общепризнанную в юридической науке формулу эффективности, подразумевающую отношение цели к результату правового регулирования, а формулу экономической эффективности, рассматриваемой как отношение результата к затратам.

Помимо отмеченных недостатков Методики оценки регулирующего воздействия, основ ная проблема всех методик расчета эффективности правового регулирования состоит в многообразии отношений, являющихся предметом правового регулирования, в невозможности учесть все последствия действия элементов механизма правового регулирования, а главное - в сложности перевода языка права в абсолютные количественные величины, необходимые для проведения точных математических расчетов. Как гласит крылатое выражение, вложенное в уста Сальери А.С. Пушкиным, невозможно «поверить алгеброй гармонию», сложно в математических формулах выразить степень гармонизации, упорядочения общественных отношений с помощью правовых средств.

Но поскольку на сегодняшнем этапе развития общества проблема оценки эффективности правового регулирования стоит достаточно остро, ученые-правоведы должны приложить все возможные усилия для ее успешного решения, несмотря на все указанные выше трудности. Юридическая наука призвана не только выработать понятие оценки эффективности правового регулирования, охарактеризовав ее как осуществляемую в особом порядке деятельность субъектов права, направленную на сравнение результатов правового регулирования с признаками, используемыми в качестве критериев эффективности правового регулирования, в которых отражаются цели и принципы правового регулирования, но и выработать показатели и критерии эффективности правового регулирования, проанализировать внешние и внутренние условия эффективности правового регулирования, оценить правовые риски, изучить различные методико-технологические аспекты оценки эффективности правового регулирования и предложить конкретные технологические схемы оценки эффективности правового регулирования, наиболее адекватно отражающие особенности права как социального регулятора.

Литература

Архипов С.И. Кризис идеи правового прогресса // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2020. № 3.

Глазырин В.В. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980.

Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий. М., 1993.

Шагеев Д.А Методика разработки согласованных управленческих решений для выбора эффективных проектов. Часть 1 // Вестник ЮУрГУ. Экономика и менеджмент. 2019. №2 2.

Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1415 «О проведении эксперимента по опытной эксплуатации на автомобильных дорогах общего пользования высокоавтоматизированных транспортных средств» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 декабря 2018 г. № 49 (часть VI).

Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2020 г. № 200 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2018 г. № 1415» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 марта 2020 г. № 9.

Сырых В.М. Методические основы изучения эффективности правовых норм // Социология права: учебное пособие. М., 2001.

Оносов Ю.В. Диалектика соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.

Рыбаков В.А. Критерии определения эффективности права // Правоприменение. 2019. № 2.

Осипов М.Ю. Эффективность правового регулирования: понятие, виды, методика оценивания // Современное право. 2010. № 5.

Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» // Российская газета от 21 августа 2013 г. № 184.

Bibliography

Arkhipov S. I. The crisis of the idea of legal progress // Electronic appendix to the Russian Legal Journal. 2020. № 3.

Glazyrin V.V. et al. The effectiveness of legal norms. Moscow, 1980.

Saati T Decision-making. Method of analysis of hierarchies. Moscow, 1993.

Shageev D.A Methodology for the development of coordinated management decisions for the selection of effective projects. Part 1 // Bulletin of SUSU. Economics and Management. 2019. № 2.

Decree of the government of the Russian Federation of November 26, 2018 № 1415 «On the experiment at the experimental operation on the roads of General use of highly automated vehicles» // Meeting of the legislation of the Russian Federation of December 3, 2018 № 49 (part VI).

The RF Government decree of 22 February 2020, № 200 «On amendments to the decree of the Government of the Russian Federation of November 26, 2018 № 1415» // Meeting of the legislation of the Russian Federation of 2 March 2020, № 9.

Syrykh V.M. Methodological bases for studying the effectiveness of legal norms // Sociology of Law: a textbook. Moscow, 2001.

Onosov Yu.V. Dialectics of the ratio of social and legal effectiveness of legal regulation: dis. ... PhD in Law. N. Novgorod, 2011.

Rybakov V.A. Criteria for determining the effectiveness of law // Law enforcement. 2019. № 2.

Osipov M.Yu. The effectiveness of legal regulation: the concept, types, methods of evaluation // Modern law. 2010. № 5.

Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation № 290 of May 27, 2013 «On approval of the form of the consolidated report on the regulatory impact assessment, the form of the conclusion on the regulatory impact assessment, the methodology for assessing the regulatory impact» // Rossiyskaya Gazeta of August 21, 2013. № 184.Размещено на Allbest.ru