Проблемы методологии исследования систем управления социальными и государственными системами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы методологии исследования систем управления социальными и государственными системами

Костюченко Николай Иванович

Челпанова Марина Михайловна

Аннотация

государственный управление социальный правовой

Анализируется проблема теории государственного управления, обусловленная нарушением методологии исследования феномена «управление», который не рассматривается учеными как системное явление - вид социальной и государственной систем. Обосновывается, что в практике государственного управления это приводит к возникновению комплекса проблем, которые рассматриваются на примерах формирования структур и нормативно-правового обеспечения социальных систем, предлагаются пути их разрешения.

Ключевые слова: феномен «управление», система управления, методология исследования систем управления, социальная система, системный, диалектический и структурно-функциональный подходы.

Problems of methodology of research of systems of management of social and state systems

Annotation

In the scientific work, the authors analyze the problem of the theory of public management, due to a violation of the methodology for studying the phenomenon of "management", which is not considered by scientists as a systemic phenomenon - a form of social and state systems. At the same time, they substantiate that in the practice of public managemant this leads to a set of problems that are examined by examples of the formation of structures and regulatory and legal framework of social systems and propose ways to their solution.

Keywords: phenomenon of "management", management system, methodology for the study of management systems, social system, systemic, dialectic and structural-functional approaches.

В настоящее время в теории и практике управления социальными и государственными системами, в том числе и в системе МВД, существует целый комплекс проблем, которые снижают эффективность управления системами и их функционирования. В ряде случаев это может привести к возникновению кризисных ситуаций.

Наличие проблем в сфере государственного управления отмечали Ю.В. Аврутин, Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, И.Л. Бачило, Н.И. Глазунова, И.Ю. Захватов, А.М. Кононов, Ф.В. Лидер, В.Д. Перевалов, О.М. Рой и др. Однако, как показывает практика управления, многие теоретические исследования приведенных и других авторов в части решения выявленных проблем остаются нереализованными.

Ряд проблем теории и практики управления были рассмотрены нами ранее [1-8]. На основании этих исследований можно утверждать, что одной из основных причин существования таких проблем является нарушение методологии исследований, проводимых в сфере теории социального и государственного управления.

В связи с этим рассмотрение проблем методологии исследования «управления» как объективно существующего социального феномена является актуальным для разрешения проблем теории и практики социального и государственного управления.

Обращаясь к научной и учебной литературе по теории социального и государственного управления, можно сделать вывод, что, говоря о методологии исследования, ученые, как правило, констатируют необходимость применения системного подхода.

Например, О.М. Рой, проводя исследования в сфере государственного и муниципального управления, полагал, что в их основе лежит системный подход. Однако, конкретизируя состав методов, необходимых для исследования этих видов управления, он упоминал только методы моделирования, экспертных оценок, логический анализ, причинный анализ, социально-экономическое экспериментирование, тестирование, морфологический анализ, функциональное проектирование, факторный анализ и др. [9, с. 56]. С одной стороны, автор констатирует, что «в основе методологии исследования механизма государственного и муниципального управления лежит системный подход», а с другой - при перечислении методов, применяемых для исследования управления, системный и диалектический методы даже не упоминает.

В этом несоответствии между констатацией необходимости использования «системного подхода» и отсутствием в практике исследования «системного метода» как раз и состоит основная методологическая ошибка исследований, посвященных проблемам теории управления. В дальнейшем она «исключает» из поля зрения ученых главную составляющую системного и диалектического подходов - объект исследования, который в нашем случае представляет собой объективно существующее явление (вид) социальных систем - «управление». В справедливости этого тезиса несложно убедиться, обратившись к ряду общепринятых философских и энциклопедических понятий.

Так, в словаре С.И. Ожегова понятие «объект» определяется следующим образом: «...в философии: то, что существует вне нас и независимо от нашего сознания, явление внешнего мира; объект изучения, описания» [10, с. 387]. В энциклопедическом словаре А.М. Прохорова явление «объект» определяется как философская категория, выражающая то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объективная реальность, существующая независимо от человека и его сознания (курсив наш. - Авт.) [11, с. 295].

В то же время в диалектике объект нашего исследования - феномен «управление» - рассматривается как функциональный элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая: а) сохранение их определенной структуры, б) поддержание установленного режима деятельности и в) реализацию явно или латентно заданной программы этой деятельности (достижение цели) [12, с. 925].

Таким образом, видно, что с точки зрения диалектики и теории систем «управление» в качестве объекта исследования определяется как объективно существующее социальное явление, элемент организованной социальной системы. Поэтому, исследуя этот феномен, мы должны рассматривать его, прежде всего, как системное явление. Однако, как показывает анализ научных работ, посвященных теории и практике управления и менеджмента, феномен «управление» как системный элемент не рассматривается.

О наличии такой методологической ошибки при исследовании явления «управление» свидетельствует и существующее определение понятия системного подхода. В энциклопедических источниках системный подход определяется как «направление методологии научного познания и социальной практики, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем; ориентирует исследователей на раскрытие целостности объекта, на выявление многообразных типов связей в нем и сведение их в единую теоретическую картину» [13, с. 1227].

Опираясь на приведенные мнения и исследования, проведенные автором, можно объяснить, почему до настоящего времени не решены проблемы управления, на которые указывали многие исследователи.

На особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних указывает в своем исследовании Ф.В. Лидер [13]. Выявленные автором проблемы дублирования функций, отсутствия четкого функционального разграничения и др. были следствием того, что ученые и практики управления никогда не рассматривали МВД и его подразделения как виды социальных систем, а их структуры и взаимосвязи - как элементы этих систем.

О схожих проблемах еще за 9 лет до исследований Ф.В. Лидер говорила и Н.И. Глазунова. При этом она предлагала сосредоточить внимание ученых на вопросах применения функционально-структурного анализа, позволяющего «выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе - обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений» [14, с. 43].

Описанная ситуация обусловлена тем, что, если объективно существующее явление «управление» не рассматривается как вид социальной системы, невозможно исследовать и элементы, образующие эту систему. Теории систем и управления относят к ним: цели, задачи, функции, структуру (структурные элементы и их связи), методы, принципы, законы и закономерности, субъекты и объекты управления, прямые и обратные управленческие связи. Все они и, главное, их взаимосвязи и взаимозависимости остаются вне поля зрения ученых в случае, когда «управление» как объект исследования не изучается как вид социальной системы, а его элементы - как элементы этой социальной системы.

В результате не находят своего разрешения многие проблемы, десятилетиями существующие в сфере государственного управления, например проблемы оптимизации структур государственных органов, которые связаны с отсутствием исследований, посвященных элементам государственных подсистем (целей, задач, функций, структуры и управленческих связей).

Н.И. Глазунова, рассматривая функции организации, которая, по сути, является одним из видов социальных систем, констатировала: «Цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа. Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом "придумываем" виды занятий)...» [15, с. 144].

Как видно, отсутствие исследования элементов организации как элементов социальной системы приводит к дублированию деятельности подразделений (о чем уже говорилось выше - см. работу Ф.В. Лидер). Дублирование деятельности подразделений - это следствие ненадлежащей и даже латентной реализации функций социальных систем. Причем, если мы не будем реализовывать функции системы должным образом, мы будем не только дублировать реализацию функций, а в случае латентной (неосознанной) реализации функций [6, с. 170-174] можем поставить социальную систему на грань разрушения.

В связи с этим уместно указать, что еще в начале прошлого века эту особенность феномена «управление» отмечал А. Файоль: «Правление держится на развитии и выполнении шести существенных функций; если одна из этих функций не выполняется, предприятие может погибнуть, или, во всяком случае - зачахнет» [16, с. 21]. Аналогичное мнение высказывал и В.Д. Перевалов: «Невыполнение государством той или иной функции неизбежно вызывает цепную реакцию негативных (кризисных) последствий в общественной жизни. Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [17, с. 70].

Таким образом, отсутствие системного подхода (т.е. исследование «управления» не как системного явления) приводит к проблемам исследования элементов системы управления (прежде всего функций), построения ее структуры и в результате может привести даже к разрушению системы управления и социальной системы в целом.

Для подтверждения этого тезиса обратимся к еще одной проблеме государственного управления, которая обусловлена нарушением методологии исследования теории и практики государственного управления при отсутствии в научных исследованиях системного подхода.

Эта проблема связана с формированием нормативно-правового обеспечения функционирования любой социальной системы, в том числе и ОВД.

В настоящее время подавляющее большинство норм, регулирующих деятельность государственных органов, создается до формирования их структуры. Это приводит к возникновению проблем в практике управления, которые отмечались не только в научной, но и в учебной литературе. Например, указывалось, что нормативно-правовое обеспечение деятельности ОВД значительно отстает от современных требований, тормозит процесс приведения механизма управления в соответствие с потребностями и приводит к отсутствию действенного механизма формирования организационных структур территориальных органов [18, с. 57-58].

Причина сложившейся ситуации в том, что правовые нормы (законы, приказы, инструкции, порядки работы и т.д.), призванные регулировать процессы функционирования системы, создаются до формирования ее структуры (структурных элементов и их связей, которые формируются в процессе создания структуры и практической деятельности). В такой ситуации создать правовые нормы для деятельности структуры, которая еще не сформирована, вряд ли возможно, о чем свидетельствует приведенное выше мнение Н.И. Глазуновой [15, с. 144].

Необходимость создания норм не до, а после формирования структуры социальной системы обусловлена теорией систем и теорией управления социальными системами. Если рассматривать ОВД как вид социальной системы, в числе ее общих функций, свойственных любой системе, должна присутствовать и функция нормативно-правового обеспечения. Именно ее реализация должна обеспечить формирование и закрепление соответствующих норм, призванных регулировать процессы функционирования созданной системы и ее структуры. При этом все виды деятельности, взаимосвязи и взаимозависимости элементов системы будут определены более конкретно и детально по сравнению с ситуацией, когда мы создаем нормативные документы на основе наших абстрактных представлений о системе и ее несозданной структуре.

Таким образом, создание норм для органа, который еще теоретически не обоснован и не сформирован как системное образование, неминуемо приводит к несовершенству нормативно-правового обеспечения и дублированию его функций. Это влечет негативные последствия, которые были отмечены выше.

Приведенные примеры наглядно подтверждают существование проблем методологии исследования социальных явлений (государства, министерств, ведомств, и управления).

Необходимо отметить еще одну проблему, которая имеет особое значение для формирования методологии исследования систем управления социальными и государственными системами. Эта причина связана с отсутствием научных специальностей «социальное и государственное управление» в перечне научных специальностей ВАК, что привело к «сворачиванию» научных исследований в области теории социального и государственного управления [8, с. 182-187].

Завершая рассмотрение проблем методологии исследования феномена «управление», можно сделать следующие выводы:

социальное явление «управление» не рассматривалось как вид социальной системы, объективно существующий независимо от осознания этого факта членами социальных образований;

элементы феномена управления и их взаимосвязи не исследовались как структура системы управления, что не позволило создавать эффективное нормативно-правовое обеспечение и оптимизировать структуры ОВД.

Причиной такой ситуации явилось отсутствие в исследованиях диалектического, системного и структурно-функционального подходов, и в практике управления это привело к возникновению проблем управления в части: отсутствия возможностей по формированию и оптимизации структуры подразделений ОВД;

дублирования процессов реализации функций;

наличия проблем нормативно-правового обеспечения и т.д.

Возникновение такой ситуации отмечено многими учеными, однако пути ее решения до настоящего времени не найдены.

Следствием существования этих проблем явилось отсутствие в ОВД подсистем управления, которые должны были создаваться на первом этапе реализации функции управления [1-4].

С учетом всего сказанного необходимо: включить в перечень специальностей ВАК специальности социального и государственного управления;

не подменять в процессе обучения теорию социального и государственного управления теориями менеджмента, социологии управления и муниципального управления, которые рассматривают только отдельные (частные) виды и аспекты управления;

на этой основе в процессе научных исследований пересмотреть методологические подходы к исследованию феномена управления;

в должной мере применить диалектический, системный и структурно-функциональный подходы в теории и практике государственного управления.

Литература

1. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами. Краснодар, 2018.

2. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.

3. Костюченко Н.И. Система функций социальных систем (на примере ОВД). Симферополь, 2018.

4. Костюченко Н.И. Неопределенность соотношения понятий «организация» и «управление» как причина проблем теории и практики управления // Общество и право. 2017. № 2(60). С. 260-264.

5. Костюченко Н.И. Многозначность определения понятия «управление» в теории управления и административного права и проблемы управления социальными системами (на примере ОВД) //Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 3(33). С. 214-218.

6. Костюченко Н.И. Свойство латентности функций как причина возникновения полифонии научных мнений относительно понятия «функций» социальных систем // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 4 (43). С. 170-174.

7. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами (исторический аспект формирования науки управления и научно-практическое наследие А. Файоля) (столетию выхода в свет работы А. Файоля «Общее и промышленное управление» посвящается) // Философия права. 2017. № 3 (82). С. 144-149.

8. Костюченко Н.И. Проблемы государственного управления, связанные с отсутствием в Российской Федерации специальности «наука управления» // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2019. № 1 (48). С. 182-187.

9. Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: учеб. пособие. 6-е изд. СПб., 2020.

10. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд., стер. М., 1983.

11. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1989.

12. Философская энциклопедия: Управление. Советская энциклопедия. 1960-1970.

13. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.

14. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003.

15. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.

16. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923.

17. Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

18. Организация управления органами внутренних дел: учеб. /под общ. ред. А.М. Кононова и И.Ю. Захватова. 2-е изд., перераб. и доп. М, 2017.

A. Fayol) (dedicated to the centenary of A. Fayol's work "General and Industrial Management") // Philosophy of law. 2017. № 3(82). P 144-149.

19. Kostyuchenko N.I. Problems of public administration related to the absence in the Russian Federation of the specialty "management science" // Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. № 1(48). P 182-187.

20. Roy O.M. Fundamentals of state and municipal government: textbook. 6th ed. St. Petersburg, 2020.

21. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language / ed. by N.Yu. Shvedova. 14th ed., ster. Moscow, 1983.

22. Soviet Encyclopedic Dictionary / chief, ed. A.M. Prokhorov. 4th ed. Moscow, 1989.

23. Philosophical Encyclopedia: Management. Soviet Encyclopedia. 1960-1970.

24. Leader F.V. Features of using the structural-functional approach in the management of internal affairs bodies: sociological aspect: auth. abstr. ... Candidate of Sociology. Moscow, 2012.

25. Glazunova N.I. The system of government. Moscow, 2003.

26. Glazunova N.I. Public administration: textbook for universities. Moscow, 2004.

27. Fayol A. General and industrial management. Moscow, 1923.

28. Theory of state and law: textbook /resp. ed. V.D. Perevalov. 3rd ed., rev. and augm. Moscow, 2008.

29. Organization of management of internal affairs bodies: textbook / gen. ed. by A.M. Kononov and I.Yu. Zakhvatov. 2nd ed., rev. and augm. Moscow, 2017.

Размещено на Allbest.ru