Окремі аспекти вдосконалення процедури встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Окремі аспекти вдосконалення процедури встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги

Голодник Ю.А.,

Анотація

Стаття присвячена актуальним питанням процедури встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги. Сьогодні є три суб'єкти публічної влади, які мають повноваження на встановлення тарифів на окремі житлово-комунальні послуги: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, органи місцевого самоврядування та Кабінет Міністрів України. При цьому ці повноваження чітко не формулюються в одному нормативно-правовому акті і для з'ясування цього питання необхідно ознайомитись більше як з 20 законами та підзаконними актами, які в окремих положеннях суперечать один одному. В результаті аналізу цих нормативно-правових актів робляться пропозиції по чіткому нормативному закріпленню розглядуваних повноважень для оптимізації процесу праворозуміння.

Крім того, констатовано, що регіони України значно різняться в аспекті енергозабезпечення та вартості енергоресурсів, тому актуальним питанням є врахування місцевих факторів під час встановлення тарифів. В роботі робиться спроба здійснити перерозподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та НКРЕКП по встановленню тарифів на окремі житлово-комунальні послуги для максимального врахування зазначених місцевих факторів.

Також піддаються критиці наявні повноваження по встановленню тарифів на житлово-комунальні послуги від імені органів місцевого самоврядування та виконавчих комітетів місцевих рад. В аспекті важливості аналізованої процедури розглядається можливість по доцільності віднесення цих повноважень до виняткової компетенції представницьких органів місцевого самоврядування - місцевих рад.

Ключові слова: процедура, житлово-комунальні послуги, тариф, ліцензування, органи місцевого самоврядування, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Abstract

Certain aspects of improvement of the procedure of establishing the rates for housing and communal services

The article deals with topical issues of the procedure of setting tariffs for housing and communal services. Today, there are three public authorities that have the powers to set tariffs for individual housing and communal services: the National Commission for State Regulation of Energy and Utilities, local governments, and the Cabinet of Ministers of Ukraine. At the same time, these powers are not clearly stated in a single legal act, and in order to clarify this issue it is necessary to study more than 20 laws and by-laws, which are in conflict with each other. As a result of the analysis of these normative legal acts, proposals are made for a clear normative fixing of the considered powers for optimization of the process of legal thinking.

In addition, it is stated that the regions of Ukraine differ significantly in terms of energy supply and cost of energy resources, so it is a topical issue to take into account local factors when setting tariffs. An attempt is made to redistribute the powers between local governments and the NERCEP to set tariffs for individual housing and communal services in order to maximally take into account these local factors.

It also criticizes the existing powers to set tariffs for housing and communal services on behalf of local governments of executive committees of local councils. In view of the importance of the analyzed procedure, the possibility of assigning these powers to the exclusive competence of representative bodies of local self-government - local councils is considered.

Key words: procedure, housing and communal services, tariff, licensing, local governments, National Commission for the State Regulation of Energy and Utilities.

Основна частина

В умовах демократизації публічних відносин і децентралізації публічної влади істотно зростає роль і значення адміністративних процедур, адже головним їх завданням є упорядкування діяльності органів влади, місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб, а також інших суб'єктів адміністративних правовідносин, що є одним із головних факторів підвищення ефективності та якості роботи публічної адміністрації щодо забезпечення належного виконання нею своїх завдань і функцій. Тому першочергового значення на сучасному етапі реформування адміністративного права України набуває дослідження сутності адміністративних процедур, визначення структури, аналіз змісту й особливостей їх окремих елементів [1]. На підставі таких досліджень можна говорити про пошук шляхів вдосконалення конкретних процедур, в тому числі у галузі житлово-комунального господарства (далі - ЖКГ).

З урахуванням особливого місця галузі ЖКГ для реалізації конституційного права на житло, адміністративні процедури, що в ній відбуваються, потребують підвищеної уваги. І насамперед на таку увагу заслуговують процедури, що несуть велике соціальне значення та мають масовий характер.

Надзвичайно важливе значення в сучасних умовах має процедура встановлення тарифів в галузі ЖКГ, адже від того, наскільки прозоро встановлюються ці тарифи, залежить ступінь сприйняття населенням законності та обґрунтованості останніх і, як наслідок, рівень оплати за житлово-комунальні послуги.

Політико-правовою основою для тарифоутворення є Програма діяльності Кабінету Міністрів України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 14.04.2016 року №1099 [2]. Одним із завдань діяльності Уряду є, зокрема, ліквідація перехресного субсидіювання, вирівнювання цін на природний газ, забезпечення прозорості встановлення тарифів та ефективної системи надання адресних субсидій, запровадження комерційного обліку ресурсів.

Нормативну основу тарифного регулювання в галузі ЖКГ встановлено в п. 3 та 4 ч. 1 ст. 3 Закону України (далі - ЗУ) «Про житлово-комунальні послуги», де одним із принципів державної політики у сфері житлово-комунальних послуг встановлено «…досягнення рівня економічно обґрунтованих витрат на виробництво житлово - комунальних послуг та регулювання цін / тарифів на такі послуги з урахуванням досягнутого рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей [3].

Зазначений принцип деталізується в нормативно - правових актах, що визначають правовий статус окремих видів житлово-комунальних послуг (ч. 3 ст. 32 ЗУ «Про питну воду, питне водопостачання та водовідве - дення» [4], ч. 6 ст. 4 ЗУ «Про ринок природного газу» [5], ст. 20 ЗУ «Про теплопостачання» [6]), або розкривається в спеціальних законах (наприклад, ЗУ «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення» від 10.12.2015 року №887^Ш [7]).

Зазначений перелік принципів, на наш погляд, в умовах сьогодення не може виступати як основоположні засади тарифоутворення в Україні. Так, доцільність принципу досягнення рівня економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво спростовує В.Л. Рибачук, зазначаючи, що в багатьох розвинених країнах світу прямими платежами споживачів покривається 84-86% витрат на водопостачання, 70-73% - на водовідведення і 95% - на електропостачання, тоді як інша частина витрат зазвичай покривається місцевими бюджетами, оскільки певна частина комунальних послуг споживається загальною міською громадою [8]. Натомість П.О. Яковлєв наголошує на неповноті цих принципів та пропонує додати до зазначених у ЗУ «Про житлово-комунальні послуги» засад і принцип єдності порядку формування тарифів для всіх регіонів та всіх надавачів (постачальників) житлово-комунальних послуг [9].

На наш погляд, певного вдосконалення потребує процедура та суб'єктний склад встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги.

Так, згідно з п. 2 ч. 3 ст. 4 ЗУ «Про житлово-комунальні послуги», до повноважень органів місцевого самоврядування належать встановлення цін / тарифів на комунальні послуги відповідно до закону.

Але аналіз чинного законодавства дозволяє стверджувати, що повноваження щодо встановлення тарифів на більшість житлово-комунальних послуг має Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКрЕКП, Регулятор). У п. 3 ч. 2 ст. 3 ЗУ «Про НКРЕКП» закріплено таку форму діяльності Регулятора, як формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом [10]. При цьому перелік комунальних послуг, тарифи (ціни) на які затверджуються Регулятором, не наводиться, що, на наш погляд, суттєво ускладнює чітке розуміння аналізованих повноважень Регулятора. Натомість міститься загальне визначення щодо необхідності віднесення конкретних повноважень до НКРЕКП саме законом. Тому використання в цьому аспекті Положення про НКРЕКП, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 [11], а саме пп. 5 п. 3, в якому наводяться повноваження цього органу публічної влади щодо забезпечення проведення цінової і тарифної політики у конкретних сферах ЖКГ, є неможливим.

Тому для з'ясування конкретного переліку комунальних послуг, тарифи на які затверджуються НКРЕКП, необхідно проаналізувати низку законів, які, до речі, конкретизуються підзаконними нормативно-правовими актами.

Так, абз. 8 п. 2 ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» НКРЕКП надано повноваження встановлювати тарифи на комунальні послуги суб'єктам природних монополій та суб'єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється Регулятором [12].

ЗУ «Про природні монополії» своєю чергою регулює діяльність суб'єктів природніх монополій, серед яких відповідно до ст. 5 є суб'єкти, що провадять діяльність у сферах: 1) централізованого водопостачання та водовідведення; 2) транспортування теплової енергії; 3) передача електричної енергії. Ст. 6 цього ж Закону до суміжних ринків відносить такі сфери: 1) постачання природного газу та інших речовин, транспортування яких здійснюється трубопровідним транспортом; 2) постачання електричної енергії споживачам; 3) постачання теплової енергії [13].

Отже, тарифи на комунальні послуги встановлюються НКРЕКП суб'єктам природних монополій у разі, якщо діяльність останніх ліцензується НКРЕКП.

За ч. 1 ст. 7 ЗУ «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензуванню підлягають: діяльність у сфері електроенергетики, яка ліцензується з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ринок електричної енергії» (п. 5); діяльність на ринку природного газу, яка ліцензується з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ринок природного газу» (п. 27); централізоване водопостачання та водовідведення, крім централізованого водопостачання та водовідведення за нерегульованим тарифом (п. 28), виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, крім виробництва, транспортування та постачання теплової енергії за нерегульованим тарифом (п. 29), перероблення та захоронення побутових відходів (п. 31, 32) [14]. Окрім того, на рівні законів, що регулюють порядок надання окремих видів комунальних послуг, зазначається про наділення повноважень НКРЕКП проводити ліцензування діяльності відповідних суб'єктів господарювання (наприклад, ст. 9 ЗУ «Про ринок природного газу» тощо).

Ще більше заплутує ситуацію той факт, що у деяких галузях комунального господарства повноваження НКРЕКП поширюються не на всіх суб'єктів господарювання, адже частина останніх є ліцензіатами Ради міністрів Автономної республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, що деталізуються у ліцензійних умовах. Сьогодні є чинними значна кількість ліцензійних умов, затверджених НКРЕКП [15; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22]. На підставі аналізу цих ліцензійних умов можна сказати, що повноваження з видачі ліцензій розподіляється між зазначеними органами державної влади за різними критеріями (територіальними межами провадження господарської діяльності, обсягами наданої комунальної послуги, чисельність населення, де надається послуга, статусу підприємства-надавача послуги (з іноземними інвестиціями чи без). Відповідно, у разі надання повноважень з видачі ліцензій Раді міністрів АРК чи місцевим органам виконавчої влади, НКРЕКП втрачає право на встановлення тарифів на такі послуги, що ще більше ускладнює з'ясування переліку комунальних послуг, тарифи на які затверджує НКРЕКП.

Варто також зауважити, що не всі тарифи у зазначених вище сферах комунального господарства встановлюються та формуються НКРЕКП.

Із набуттям чинності 01.10.2015 року ЗУ «Про ринок природного газу» змінилися правила формування цін на природний газ для населення. Згідно з ч. 2 ст. 12 цього Закону постачання природного газу здійснюється за цінами, що вільно встановлюються між постачальником та споживачем, крім випадків, передбачених цим Законом. Таким випадком є передбачене ч. 1 ст. 11 правило, згідно з яким з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб'єктів ринку природного газу у виняткових випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов'язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Кабінет Міністрів України скористався таким правом і Постановами від 1 жовтня 2015 року №758 [23], від 22 березня 2017 р. №187 [24] та від 19 жовтня 2018 р. №867 [25] затвердив Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.

Таким чином, на підставі положень ЗУ «Про ринок природного газу» з 01.10.2015 року НКРЕКП втратила повноваження щодо встановлення цін на природний газ, в тому числі - для побутових споживачів та виробників теплової енергії з метою виробництва теплової енергії для надання комунальних послуг населенню з опалення та постачання гарячої води. На цей час тарифи встановлені постановою Кабінету Міністрів України і мають тимчасовий характер. Загальним правилом формування цін (тарифів) на природний газ є встановлення останньої вільно між постачальником та споживачем, тобто в основу покладено економічні закони ринку.

При цьому за НКРЕКП збережено повноваження здійснювати ліцензування суб'єктів, що надають послуги з постачання природного газу, а тому на даний час має місце колізія між абз. 8 п. 2 ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 12 ЗУ «Про ринок природного газу». На наше переконання, на підставі аналізу способу закріплення переліку комунальних послуг, тарифи на які затверджує Регулятор, у чинному законодавстві необхідно закріпити цей перелік в ЗУ «Про НКРЕКП». Це, по-перше, суттєво б спростило з'ясування вичерпного переліку таких послуг і, по-друге, ліквідувало б зазначену вище колізію.

Щодо повноважень органів місцевого самоврядування зі встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, то пп. 2 п. «а» ч. 1 ст. 28 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить їх до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. При цьому до компетенції органів місцевого самоврядування належить встановлення тарифів на всі послуги, окрім тих, тарифи на які встановлюються НКРЕКП (зокрема, на комунальні послуги, що надаються суб'єктами господарювання, ліцензування діяльності яких здійснюють місцеві органи виконавчої влади) [26].

Таким чином, законодавець використовує залишковий принцип для визначення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері встановлення тарифів. При цьому НКРЕКП наголошує, що органи місцевого самоврядування мають можливість брати участь у процесі формування тарифів на комунальні послуги, наводячи форми такої участі [27]. Проте суб'єктний склад процесу тарифоутворення, на нашу думку, має бути видозміненим внаслідок розширення повноважень органів місцевого самоврядування та їх звуження щодо НКРЕКП. Регіони України значно різняться в аспекті енергозабезпечення та вартості енергоресурсів, оскільки відповідні галузі промисловості розвинуті на території України неоднорідно. Тому вважаємо, що специфіка регіону повинна бути врахована під час встановлення тарифів. Здійснити це на центральному рівні надзвичайно складно, а тому повноваження представників територіальних громад мають бути розширені. З одного боку, це призведе до диференціації тарифів на комунальні послуги у різних регіонах, проте з іншого - ціни будуть максимально наближені до економічно обґрунтованих саме у відповідному регіоні. На центральному рівні доцільно залишити контрольні повноваження, що цілком відповідає і досвіду зарубіжних країн. Так, детальний аналіз науковцями такого досвіду дає можливість стверджувати, що характерною особливістю встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги в більшості європейських країн є те, що їх затвердження здійснюється переважно органами місцевої влади, а центральні органи беруть тільки опосередковану участь, встановлюючи певні директиви та обмеження. [9, с. 72].

Як бачимо, зазначеною вище нормою пп. 2 п. «а» ч. 1 ст. 28 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідне повноваження надано не місцевим радам, а їх виконавчим органам. На нашу думку, слід ставити питання про доцільність такого віднесення. Згідно з положеннями ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, тоді як виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Тобто повноваження останніх делеговані не територіальною громадою безпосередньо, а відповідною місцевою радою. Окрім того, порядок формування, організації діяльності та прийняття рішень місцевих рад та їх виконавчих органів значно різняться (ст. ст. 46, 53, 59 аналізованого Закону). З огляду на значне суспільне значення рішень про встановлення тарифів на окремі види житлово-комунальних послуг для населення вважаємо, що позбавлення від прямої участі у цьому процесі безпосередньо обраних територіальною громадою представників (депутатів місцевих рад) є недоцільним та таким, що обмежує територіальну громаду повноцінно приймати участь у вирішенні місцевого питання, що має вагоме для неї значення. Через це вважаємо за необхідне передати повноваження, передбачені пп. 2 п. «а» ч. 1 ст. 28 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», до виняткової компетенції місцевих рад (ст. 26 Закону). Особливо актуальним такі зміни будуть в контексті реформи децентралізації як окремого появу демократизації публічного управління, на яку спрямовується діяльність держави останнім часом.

Література

влада тариф комунальний самоврядування

1. Губерська Н.Л. Стадії адміністративних процедур: поняття та види. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2015. Вип. 32. Том 3. С. 11-15.

2. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України: Постанова Верховної Ради України від 14.04.2016 року №1099 / Відомості Верховної Ради України. 2016. №18. Ст. 208.

3. Про житлово-комунальні послуги: Закон України від 09.11.2017 №2189^Ш / Відомості Верховної Ради. 2018. №1. Ст. 1.

4. Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення: Закон України від 10.01.2002 №2918-Ш / Відомості Верховної Ради України. 2002. №16. Ст. 112.

5. Про ринок природного газу: Закон України від 09.04.2015 №329^Ш / Відомості Верховної Ради України. 2015. №27. Ст. 234.

6. Про теплопостачання: Закон України від 02.06.2005 №2633-М / Відомості Верховної Ради України. 2005. №28. Ст. 373.

7. Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення: Закон України від 10.12.2015 №887МШ / Відомості Верховної Ради України. 2016. №4. Ст. 42.

8. Рибачук В.Л. Підвищення ефективності державної бюджетної політики у сфері вдосконалення тарифного регулювання. Інвестиції: практика та досвід. 2013. №5. С. 117-121. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ipd_2013_5_28

9. Яковлєв П.О. Адміністративно-правові засади регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги: дис. канд. юр. наук: 12.00.07: Харків, 2016

10. Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: Закон України від 22.09.2016 №1540МШ / Відомості Верховної Ради України. 2016. №51. Ст. 833;

11. Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг: Указ Президента України від 10.09.2014 №715/2014 / Офіційний вісник України. 2014 р. №74. Ст. 2083.

12. Про державне регулювання у сфері комунальних послуг: Закон України від 09.07.2010 №2479МІ / Відомості Верховної Ради України. 2010. №49. Ст. 571.

13. Про природні монополії: Закон України від 20.04.2000 №1682-Ш / Відомості Верховної Ради України. 2000. №30. Ст. 238.

14. Про ліцензування видів господарської діяльності: Закон України від 02.03.2015 №222МШ / Відомості Верховної Ради України. 2015, №23. Ст. 158.

15. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу: Постанова НКРЕКП від 16.02.2017 №201 / Офіційний вісник України. 2017. №36. Ст. 1160.

16. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення: Постанова нКрЕКП від 22.03.2017 №307. Урядовий кур'єр. 18.05.2017. №90.

17. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання: Постанова НКРЕКП від

22.03.2017 №308. Урядовий кур'єр. 18.05.2017. №90.

18. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії: Постанова НКРЕКП від 22.03.2017 №309. Урядовий кур'єр. 20.06.2017. №113.

19. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів: Постанова НКРЕКП від 04.04.2017 №467. Урядовий кур'єр. 22.06.2017. №115.

20. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії: Постанова НКРЕКП від 13.04.2017 №504. Урядовий кур'єр. 23.06.2017. №116.

21. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перероблення побутових відходів: Постанова НКРЕКП від 25.05.2017 №683 / Урядовий кур'єр. 4.07.2017. №129.

22. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії: Постанова НКРЕКП від 27.12.2017 №1467. Урядовий кур'єр. 20.06.2018. №115.

23. Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року №758. Офіційний вісник України. 2015. №79. Ст. 2651.

24. Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 р. №187 / Офіційний вісник України. 2017. №29. Ст. 847.

25. Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 р. №867. Офіційний вісник України. 2018. №98. Ст. 3226.

26. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР Відомості Верховної Ради України. 1997. №24. Ст. 170.

27. Звернення НКРЕКП до обласних, районних, міських, селищних та сільських рад з питань встановлення цін / тарифів на природний газ, електричну енергію, комунальні послуги від 12.09.2016 №9457/01/7-16. URL: http://www.nerc.gov.ua/? news=5393

Размещено на Allbest.ru