Перспективи впровадження Європейського адміністративного простору в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективи впровадження Європейського адміністративного простору в Україні

Бояринцева М.А., к.ю.н., суддя Окружний адміністративний суд м. Києва

Автором здійснено дослідження ефективних шляхів впровадження «Європейського адміністративного простору». Автором визначено, що одним із найбільш ефективних шляхів інтеграції України в Європейський адміністративний простір є наближення системи публічної служби до його стандартів. Автором підкреслено, що впровадження концепції Європейського адміністративного простору реалізується шляхом підписання міжнародних двосторонніх та багатосторонніх договорів, а також шляхом приєднання до програм сприяння на умовах добровільності та в порядку конкурсного відбору учасників. Особливу увагу у формуванні Європейського адміністративного простору автором приділено такому напряму євроінтеграційних процесів, як забезпечення здійснення правосуддя відповідно до встановлених демократичних стандартів.

Автором визначено, що в Європейському Союзі діє спеціальна програма сприяння для підвищення адміністративної спроможності та розвитку судової гілки влади («Action Plan for strengthening administrative and judicial capacity»). Автором встановлено, що метою реалізації такої програми є оцінка ефективності діяльності суб'єктів публічного управління, в тому числі судових органів, аналіз узагальненої звітності щодо результатів, відбувалися обмін найкращим досвідом, узагальнення та вироблення рекомендацій. Автором зроблено висновок, що впровадження Європейського адміністративного простору в Україні передбачає застосування європейських принципів публічного управління (адміністрування), забезпечення високоефективної системи публічної служби, реалізації міжнародних договорів та програм сприяння, контролю стандартів якості громадських послуг, дотримання обов'язкових процедурах консультування із громадськістю, урахування прецедентного практики Європейського Суду з прав людини як джерела національного законодавства тощо.

Ключові слова: європейський адміністративний простір, європейський правовий простір, Європейський Союз, концепція, принципи.

Prospects for the implementation of the European administrative space in Ukraine

The author studies the effective ways of implementing the “European Administrative Space”. The author determines that one of the most effective ways of integrating Ukraine into the European administrative area is the approach of the public service system to its standards. The author emphasizes that the implementation of the concept of the European administrative space is realized through the signing of international bilateral and multilateral agreements, as well as by joining volunteer programs and in a competitive selection of participants. The author pays special attention to the formation of the European administrative space for such a direction of European integration processes as ensuring the implementation of justice in accordance with established democratic standards. The author states that in the European Union there is a special program for promotion of administrative capacity and development of the judicial branch (“Action Plan for strengthening administrative and judicial capacity”).

The author finds that the purpose of implementing such a program is to assess the effectiveness of public administration actors, including the judiciary, the analysis of generalized results reporting, exchange of best practices, synthesis and development of recommendations. The author concludes that the implementation of the European Administrative Space in Ukraine implies the application of European principles of public administration (administration); provision of a highly effective public service system; the implementation of international treaties and programs of assistance; control over the quality standards of public services; compliance with mandatory public consultation procedures; taking into account the case law of the European Court of Human Rights as sources of national legislation, etc.

Key words: European administrative space, European legal space, European Union, concept, principles.

Одним із найбільш ефективних шляхів інтеграції україни в Європейський адміністративний простір є наближення системи публічної служби до його стандартів. Створення Європейського адміністративного простору переслідує мету запровадження рамкового адміністративного співробітництва між державами-членами Європейського Союзу на засадах надання взаємної допомоги, забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів публічної адміністрації учасників Європейського Союзу, дотримання в діяльності цих органів принципів пропорційності та конфіденційності, що було вироблено у Програмі SIGMA 1998 р. [1].

Вартої уваги є наукові дослідження, присвячені вивченню досвіду євроінтеграційної діяльності і шляхів його запозичення Україною, що проведені рядом представників вітчизняної юридичної, економічно, політичної та інших галузей науки. Так, виділяються результати наукових досліджень В.Б. Авер'янова, А.О. Аганіної, А.О. Бояра, І.А. Грицяка, О.П. Дергачова, Н.О. Колісніченко, Т.О. Коломоєць, В.В. Копійки, О.В. Хилько, А.А. Пухтецької, В.В. Посельського та ін. Проте й досі відсутніми є узагальнення досвіду європейської інтеграції країн пострадянського простору, на підставі здійснення якого є доцільним визначення шляхів забезпечення ефективності інтеграції України в європейський правовий простір.

Дослідження категорії «Європейський адміністративний простір» є неможливим без врахування результатів наукових досліджень європейських вчених. доцільним виділити дослідження Д. Боссарта, С. Булмера, Б. Коппитерса, М. Емерсона, М. Хейссена, Х. Граббе, А. Дімітрова, К. Деммке, Ж. Зіллера, М. Сіні та ін.

Метою наукової статті є визначення шляхів впровадження концепції Європейського адміністративного простору в Україні.

Дослідження питання ефективності системи публічної служби як правового інструменту поширення Європейського правового простору є неможливим без встановлення сутності її розуміння. У науковій праці Ю.Л. Панейка «Наука адміністрації і адміністративного права» було визначено, що функціонування публічної служби спрямовується на задоволення загальних інтересів суспільства і держави, що вимагає здійснення постійного та неухильного вдосконалення [2, с. 49-51].

Розуміння публічної служби в юридичній літературі базується на застосуванні двох підходів - інституційного та функціонального. Відповідно до інституційного підходу полягає у віднесенні до суб'єктів публічної служби всіх суб'єктів публічного управління: органів державної влади, державних підприємств та установ, органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств та установ, тобто формування системи відбувається шляхом механічного об'єднання суспільних інституцій.

Представниками підходу до визначення сутності публічної служби в інституційному розумінні є В.П. Тимощук та А.М. Школик, які акцентують на доцільності зарахування до такої системи лише органи публічної адміністрації [3, с. 142-148]. Така позиція висловлюється у наукових працях В.Б. Авер'янова та О.Ф. Андрійко, які визначають публічну службу як похідну категорію від публічної адміністрації (як сукупності органів виконавчої влади і виконавчих органів місцевого самоврядування) [4, с. 54]. Прихильником інституційного підходу до розуміння публічної служби є і М.І. Цуркан. Так, вчений до складників публічної служби зараховує такі: 1) політична служба; 2) державна служба, яка включає цивільну службу, спеціалізовану (дипломатичну, службу в органах прокуратури, поліції); 3) військову службу; 4) служба в органах суду; 5) альтернативна (невійськова) служба [5, с. 11-21].

Тоді як в основу визначення публічної служби представниками функціонального підходу покладається зміст повноважень (компетенції), що реалізується учасником адміністративних правовідносин, що дає змогу стверджувати доцільність зарахування до системи публічної служби і представників політичної служби, і службових осіб медичних, освітніх, культурних та інших закладів, діяльність яких спрямована на задоволення публічного інтересу [6, с. 617]. Застосування функціонального підходу до розуміння категорії публічної служби є основною для формування чинного законодавства України, зокрема, встановлюється Законом України «Про запобігання корупції» [7].

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», встановлено, що виконання функції держави покладається на таких суб'єктів владних повноважень, як: «а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віцепрем'єр-міністр України, віцепрем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим; б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови; в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування; г) військові посадові особи Збройних сил України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, окрім військовослужбовців строкової військової служби, курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки; ґ) судді, судді Конституційного суду України, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої ради правосуддя, посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, посадові особи секретаріату цієї Комісії, посадові особи Державної судової адміністрації України, присяжні (під час виконання ними обов'язків у суді); д) особи рядового і начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, податкової міліції, особи начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України; е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної політики у сфері державної митної справи; є) члени Національного агентства з питань запобігання корупції; ж) члени Центральної виборчої комісії; з) поліцейські; и) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим; і) члени державних колегіальних органів».

Окрім того, до осіб, уповноважених на виконання функцій держави, належать такі суб'єкти, визначені п.п. 2-5 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», у тому числі кандидати в народні депутати України, фізичні особи, які систематично протягом року виконують роботи, надають послуги щодо імплементації стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингу антикорупційної політики в Україні, підготовки пропозицій із питань формування, реалізації такої політики, якщо фінансування (оплата) таких робіт, послуг здійснюється безпосередньо або через третіх осіб за рахунок технічної або іншої, у тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції [7].

Розуміння сутності публічної служби є доцільним шляхом визначення її характерних ознак як правового інструменту Європейського адміністративного простору. Зокрема, до ознак публічної служби належить особлива підстава її виникнення (адміністративний акт органу публічного управління про призначення на посаду за результатом проведення конкурсу чи виборів). Другою не менш важливою ознакою публічної служби є постійний стабільний характер реалізації завдань публічної служби на високому професійному рівні. У цьому аспекті важливим є питання забезпечення стабільності євроінтеграційного курсу розвитку України як завдання діяльності політичної служби як складника публічної. І головною ознакою функціонування публічної служби є забезпечення домінування діяльності із задоволення публічних інтересів держави і суспільства порівняно з власними, індивідуальними потребами службовців [8, с. 269-274].

Відособлено вченим розглядається поняття муніципальної служби, при цьому наголос зроблено на можливості відмежування статусу депутатів місцевих рад як категорії осіб, як представників політичної служби й інших службовців, діяльність яких визначається, у тому числі Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР.

Спеціальний статус осіб, які обіймають політичні посади, взагалі залишається поза увагою як науковців, так і дуже поверхово регулюється нормами чинного законодавства України. Вартою уваги є окремі праці вчених, присвячених діяльності політичної служби. Зокрема, М.І. Цуркан до характерних особливостей політичної служби зараховує: 1) виборчий характер формування відповідних органів управління; 2) зумовленість діяльності відповідними політичними програмами діяльності; 3) можливість притягнення до політичної відповідальності. Крім того, до ознак політичної служби ним належить оплата праці за рахунок держави, з чим важко погодитися [5, с. 114--120].

Реалізація принципів Європейського адміністративного простору є пріоритетним завданням функціонування системи публічної служби. Саме публічна служба має необхідний інструментарій для організації діяльності із забезпечення надання адміністративних послуг на засадах системності, професіоналізму, верховенства права та верховенства закону, результативності, правової компетентності, правової ефективності [9].

Отже, публічна служба є ефективним правовим інструментом, функціонування якого сприяє забезпеченню принципів Європейського адміністративного простору.

До системи гарантій функціонування публічної служби на засадах незалежності та неупередженості діяльності публічної служби є реалізація функції судового контролю над діяльністю органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також інших учасників адміністративно-правового механізму публічного управління загалом. Забезпечення функції судового контролю пріоритетно реалізується в межах юрисдикції адміністративних судів [10].

Формування Європейського адміністративного простору є неможливим без забезпечення єдиного середовища вищої освіти, яка розбудовується на засадах академічної мобільності, без складних процедур нострифікації із забезпечення можливості продовження навчання за відповідними програмами в університетах інших європейських країн.

Функціонування Європейського адміністративного простору є неможливими без врахування результатів діяльності Європейського суду з прав людини.

Правозастосовна діяльність Європейського суду з прав людини відіграє вирішальну роль у визначенні принципів Європейського правового простору загалом та Європейського адміністративного простору зокрема, у тому числі принципу пріоритету верховенства права Європейського Союзу над національним правом, а також реалізації принципів публічного управління, принципів правової передбачуваності (визначеності), судового захисту (включає право бути вислуханим у процесі адміністративного провадження та захист легітимних очікувань, обґрунтованість і доцільність адміністративних рішень, можливість призупинення або скасування неправомірного адміністративного рішення чи невиправданих заходів, відповідальність держави за неправомірні адміністративні дії) [11, с. 19].

Обґрунтованим є висновок дослідників, що формування сутності категорії Європейського адміністративного права є неможливим без врахування результатів прецедентного права Європейського Суду з прав людини [11, с. 20].

Реалізація концепції Європейського адміністративного простору відбувається шляхом розроблення та реалізації спільної політики держав-членів Європейського Союзу та асоційованих учасників євроінтеграційних програм. Такими спільними проектами є програми сприяння (впровадження за ініціативи Європейського Союзу інституційного, організаційного, інформаційного, технічного, фінансового забезпечення певних напрямів діяльності, заходів, проектів). Також до програм сприяння формування Європейського правового простору варто зарахувати програми фінансової підтримки окремих суб'єктів, що спрямовані на оперативне вирішення конкретних проблем.

Перелік програм сприяння міститься на офіційному сайті Європейської Комісії. Сферами реалізації програм сприяння є сільське господарство, підтримка розвитку сільських місцевостей, забезпечення раціонального використання живих водних об'єктів, формування ринку безпечних харчових продуктів, підтримка підприємництва, культури, освіти, молоді, спорту, впровадження вторинних енергетичних ресурсів, охорону навколишнього природного середовища, розвиток транспортної національних та міжнаціональних систем, розвиток сільських туристичних маршрутів та інших туристичних напрямів, інноваційні технології виробництва та ін. Приєднання до програм сприяння здійснюється на добровільних засадах, але при цьому таке приєднання має тендерний характер.

Перелік необхідної конкурсної документації є складовою частиною програм сприяння. Для України є доступними такі програми сприяння Європейського Союзу: «Горизонт 2020», «Дослідницька та навчальна програма Євратом», «COSME», «Креативна Європа», «Erasmus +», «Програма LIFE», «Європейське територіальне співробітництво (в рамках Європейського фонду регіонального розвитку)», «Механізм цивільного захисту ЄС», «Перікл 2020», «Програма справедливості», «Програма прав, рівності та громадянства», «Фонд притулків, міграції та інтеграції», «Механізм європейського об'єднання», «Європейський фонд морів та рибальства», «Програма споживачів», «Програма волонтерської допомоги Європейського Союзу», «Співробітництво європейських державних адміністрацій», «Програма здоров'я для зростання» [12].

Наприклад, зміст програми «Співробітництво європейських державних адміністрацій» зводиться до вирішення ефективних рішень щодо оперативної взаємодії державних адміністрацій. Бюджет програми сприяння становить близько 130 млн євро, діє до 31 грудня 2020 р. [13]. Фінансування програми надається щорічно на підставі поданих конкурсних документів, які складаються з резюме, детальної описової характеристики проекту, проекту індикативного планування та кошторису витрат учасника (-ів).

Суб'єктами програм сприяння є учасники програми (суб'єкти, які беруть участь в її реалізації) та бенефіціари (ті суб'єкти, які найбільш зацікавлені в реалізації такої програми). Перелік таких суб'єктів, які належать до тієї чи іншої групи, міститься у вступній частині програми сприяння [12]. Наприклад, потенційними бенефіціаріями програми «Горизонт 2020» є будь-які фізичні та юридичні особи (компанії, науково-дослідні інститути, університети, неурядові організації, автономні проекти тощо), тоді як суб'єктами, яким дозволено взяти участь у її реалізації, є вищі навчальні заклади, представники приватного сектору і науково-дослідних організацій [14].

Таким чином, впровадження концепції Європейського адміністративного простору реалізується шляхом підписання міжнародних двосторонніх та багатосторонніх договорів, а також шляхом приєднання до програм сприяння на умовах добровільності та в порядку конкурсного відбору учасників. Реалізація програм сприяння передбачається шляхом фінансування Європейським Союзом у визначений період часу.

Особливу увагу у формуванні Європейського адміністративного простору має такий напрям євроінтеграційних процесів, як забезпечення здійснення правосуддя відповідно до встановлених демократичних стандартів. В Європейському Союзі діє спеціальна програма сприяння для підвищення адміністративної спроможності та розвитку судової гілки влади («Action Plan for strengthening administrative and judicial capacity»). Метою реалізації програми є оцінка ефективності діяльності суб'єктів публічного управління, в тому числі судових органів, аналіз узагальненої звітності щодо результатів відбувалися обмін найкращим досвідом, узагальнення та вироблення рекомендацій [14].

Отже, впровадження Європейського адміністративного простору в Україні передбачає застосування європейських принципах публічного управління (адміністрування), забезпечення високоефективної системи публічної служби, реалізації міжнародних договорів та програм сприяння; контролю стандартів якості громадських послуг, дотримання обов'язкових процедурах консультування із громадськістю, урахування прецедентного практики Європейського Суду з прав людини як джерела національного законодавства тощо.

публічний служба евросоюз

Література

1. Preparing Public Administration for the European Administrative Space. SIGMA Papers № 23.

2. Панейко Ю.Л. Наука адміністрації і адміністративного права: у 2 т. Загальна частина. Авґсбурґ, 1949. 118 с.

3. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. В.П. Тимощука, А.М. Школика. Київ: Конус Ю, 2007. 735 с.

4. Авер'янов В., Андрійко О. Актуальні завдання створення нового законодавства про державну службу в Україні. Юридичний журнал. 2005. № 8(38). С. 53-55.

5. Цуркан М.І. Правове регулювання публічної служби в Україні. Особливості судового розгляду спорів: монографія. Харків: Право, 2009. 216с

6. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М.: НОРМА, 2002. Т I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 728 с.

7. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. № 1700-VII. Відомості Верховної Ради України (ВРР). 2014. № 49. Ст. 2056.

8. Рунова Н. Публічна служба в Україні: проблеми дефініції. Публічне право. 2012. № 3(7). С. 269-274.

9. Линник Т.В. Теоретико-правова проблематика реформування публічної служби в Україні. Форум права. 2012. № 3. С. 553-558.

10. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-37. Ст. 446.

11. Механізми координації європейської політики: практика країн-членів та країн-кандидатів / Н. Гнидюк (ред.), А. Новак-Фар, Я. Гонцяж, І. Родюк. Київ: Міленіум, 2003.

12. Перелік програм та фінансових інструментів ЄС, відкритих для України.

13. About ISA2.

14. Horizon 2020.

Размещено на Allbest.ru