Принцип рівного виборчого права за європейськими стандартами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИНЦИП РІВНОГО ВИБОРЧОГО ПРАВА ЗА ЄВРОПЕЙСЬКИМИ СТАНДАРТАМИ

Сон С.С., старший викладач кафедри конституційного права

Національний університет «Одеська юридична академія»

У статті досліджується сутність принципу рівного виборчого права за національними конституційними та європейськими стандартами, зокрема позиціями Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія), Бюро з демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ/ОБСЄ).

Констатується, що традиційний підхід передбачає рівність змісту й обсягу права голосу для виборців, а також рівність можливостей для суб'єктів пасивного виборчого права.

Виокремлюються проблеми та порушення рівності виборчого права під час реалізації активного та пасивного виборчого права. Наприклад, до них відносяться обмеження обсягу права голосу окремої категорії виборців на підставі їхнього місця проживання (перебування); запровадження суто пропорційної виборчої системи; «джеррімендеринг» (штучна зміна меж округів «виборчої геометрії» на користь окремого кандидата); заборона «подвійного балотування» на різних видах виборів, що відбуваються одночасно. Зауважується, що введення чистої пропорційної системи призведе до повної залежності кандидатів у народні депутати України від політичних партій, які витіснять втілення інтересів виборців. Тому вирішення питання порушення принципу рівності виборців під час голосування в закордонному виборчому окрузі вбачається в розробленні й унормуванні механізму попередньої реєстрації таких виборців із фіксацією місця їхнього постійного проживання та надання можливості проголосувати за кандидатів свого виборчого округу.

Формулюється зміст виборчо-процесуальної рівності кандидатів, тобто рівності можливостей діяльності зареєстрованих кандидатів у виборчому процесі, що може стосуватися й рівних можливостей для агітації, реєстрації, недопущення застосування адміністративного ресурсу, чесного підрахунку голосів тощо.

Ключові слова: принцип, виборчий процес, рівне виборче право, активне виборче право, пасивне виборче право.

THE PRINCIPLE OF EQUAL SUFFRAGE BY EUROPEAN STANDARDS

The article examines the essence of the principle of equal suffrage in accordance with national constitutional and European standards, in particular the positions of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR / OSCE).

It is stated that the traditional approach involves equality of content and volume of voting rights for voters, as well as equality of opportunities for subjects of passive voting rights. Problems and violations of equality of suffrage during implementation of active and passive electoral rights are singled out. For example, they include restrictions on the voting rights of a certain category of voters based on their place of residence (stay); the introduction of an exclusively proportional electoral system”; “Jerrimendering” (artificial change of the districts of the “electoral geometry” in favor of a separate candidate); the prohibition of “double balloting” in different types of elections that takes place simultaneously. It is noted that the introduction of a pure proportional system will lead to the full dependence of candidates to the people's deputies of Ukraine from political parties, which will supersede the voters' interests. Therefore, resolving the issue of violating the principle of equality of voters during voting in a foreign constituency is seen in the development and standardization of the mechanism for the pre-registration of such voters with the fixation of their place of permanent residence and the possibility of voting for candidates in their constituency. The content of the electoral and procedural equality of candidates is formulated, that is, the equality of opportunities for the registered candidates in the election process, which may concern equal opportunities for campaigning, registration, prevention of the use of administrative resources, fair counting of votes, etc.

Key words: principle, electoral process, equal suffrage, active electoral right, passive electoral right.

Актуальність теми

Принцип рівних виборів є одним з основних атрибутів демократичного виборчого процесу. Він поширюється на різних учасників виборчого процесу на різних його етапах, що зумовлює актуальність його дослідження з урахуванням європейських стандартів в умовах проведення реформи виборчого законодавства та вдосконалення виборчої системи в Україні.

Принципи виборчого права досліджували такі вітчизняні науковці, як: М. Бучин, Г. Задорожня, Ю. Ключковський, М. Ставнійчук, В. Федоренко, Ю. Шведа. Водночас недосконалість виборчого законодавства в частині відповідності принципу рівності потребує окремого дослідження його змісту з урахуванням європейських стандартів.

Метою статті є з'ясування сутності демократичного принципу рівного виборчого права з урахуванням європейських стандартів.

Найбільш поширений традиційний підхід до розуміння принципу рівного виборчого права передбачає три його аспекти (складові частини). Так, Ю. Шведа зазначав, що «рівне виборче право має кілька аспектів - рівність права голосу, рівна сила голосу та рівність можливостей» [11, с. 149].

А. Сокаля стверджує: «У виборчому праві засаду рівності слід розглядати у трьох аспектах: формальному, матеріальному і рівності виборчих можливостей» [15, с. 209]. Такий підхід узгоджується з позицією Венеціанської комісії, яка в Кодексі належної практики у виборчих справах так формулює зміст цих трьох складових частин принципу рівного виборчого права: «рівність права голосу: кожен виборець має, у принципі, один голос; у тому разі, коли виборча система передбачає наявність у виборців більше ніж одного голосу, кожен виборець має рівну кількість голосів; рівна сила голосів: мандати мають рівномірно розподілятися між виборчими округами; рівність можливостей: рівні можливості мають бути гарантовані всім партіям і кандидатам» (п. п. 2.1, 2.2, 2.3.а Кодексу) [4, с. 146, 147].

Отже, традиційний підхід передбачає рівність змісту й обсягу права голосу для виборців, а також рівність можливостей для суб'єктів пасивного виборчого права.

Декларація про критерії вільних і справедливих виборів ухвалена на 154-й сесії Ради Міжпарламентського союзу (членом якого є Україна [14]), у пп. 6 п. 2 Декларації зазначено: «Кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу, як і голоси інших виборців. І хоча така вимога повинна бути свого роду орієнтиром, - однак досягнення абсолютно однакової «ваги» голосів всіх виборців на даний момент юридично неможливе (лише за математичним збігом обставин)».

Конституція України проголошує принцип рівного виборчого права у ст. 71 і повторює його у ст. ст. 76, 103, 136 та 141. Чинне вітчизняне законодавство безпосередньо застосовує принцип рівного виборчого права щодо виборців (тобто стосовно права голосу) і кандидатів (щодо пасивного виборчого права), установлюючи водночас як рівність обсягу прав, так і рівність правових можливостей діяти у виборчому процесі. Конституційний Суд України надав тлумачення конституційного принципу рівного виборчого права в тому сенсі, що «усім виборцям і всім кандидатам у народні депутати України Конституція надає і гарантує рівні правові можливості для реалізації своїх виборчих прав» (абз. 1 п. 10 мотивувальної частини рішення від 26 лютого 1998 р.) [7].

Незважаючи на деяку неповноту такого тлумачення (Конституційний Суд України не вказав на вимогу рівності змісту й обсягу основних виборчих прав і обмежився лише аспектом рівних можливостей реалізації прав), важливість цих позицій полягає в тому, що Конституційний Суд України поширив принцип рівності на пасивне виборче право, а також вказав на те, що аспект рівних можливостей стосується також активного виборчого права.

Нарешті, варто вказати на аналогічну (хоча й недостатньо послідовно сформульовану) позицію Бюро з демократичних інституцій і прав людини (далі - БДІПЛ / ОБСЄ): «Кожен виборець повинен мати однакову кількість голосів, за принципом рівних виборчих прав: «один виборець - один голос»» [12, с. 23]. Більш чітко висловилася Венеціанська комісія: «Кожен виборець має, у принципі, один голос; у тому разі, коли виборча система передбачає наявність у виборців більше одного голосу, кожен виборець має рівну кількість голосів» (п. 2.1 Кодексу належної практики у виборчих справах) [4, с. 146].

Водночас українське законодавство про вибори народних депутатів сьогодні містить очевидне порушення принципу рівного виборчого права в його формальному розумінні. Хоча ч. 2 ст. 3 Закону «Про вибори народних депутатів України» прямо встановлює: «Кожний виборець має в одномандатному та загальнодержавному округах по одному голосу», усупереч цій загальній нормі ч. 10 ст. 2 цього ж Закону обмежує лише одним голосом обсяг права голосу для двох категорій виборців: лише в загальнодержавному виборчому окрузі може голосувати, по-перше, виборець, який проживає або на день голосування перебуває на території іноземної держави; по-друге, виборець, якому тимчасово змінено місце голосування (без зміни виборчої адреси) на іншу виборчу дільницю поза межами одномандатного округу, до якого виборець віднесений за його виборчою адресою [5].

Рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України - міста Києва, ставить у нерівні вихідні юридичні умови як громадян, які проживають (перебувають) за кордоном у день проведення виборів, так і киян-виборців, порівняно з виборцями інших одномандатних виборчих округів на території України [2, с. 46].

Обмеження обсягу права голосу окремої категорії виборців на підставі їхнього місця проживання (перебування) є порушенням конституційного принципу рівного виборчого права. Це класичний приклад дискримінації за ознакою місця проживання (перебування), забороненої ст. 24 Конституції України; крім того, вона є порушенням ст. 22 (щодо заборони звуження змісту й обсягу права) та ст. 64 (обмеження конституційного права підза- конними актами). До того ж навіть із міркувань політичної доцільності (узагалі кажучи, неприпустимих під час забезпечення основних принципів виборчого права) важко пояснити, чому законодавці обмежили у праві голосу українських дипломатів, які представляють державу за кордоном. Установлене обмеження є грубим порушенням принципу рівного виборчого права, яке потребує негайного усунення з огляду на вимоги як Конституції України, так і зобов'язальних міжнародних виборчих стандартів.

Свого часу подібна норма існувала у виборчому праві Японії: після виборчої реформи 1994 р. в умовах змішаної виборчої системи (аналога німецької системи) передбачалося, що «громадяни, які проживають за кордоном, можуть голосувати лише за депутатів, які обираються за системою пропорційного представництва», тобто «не можуть голосувати в одномандатних округах до Палати представників і на виборах до Палати радників (які обираються за префектурами)» [10, с. 177, 181].Проте Верховний Суд Японії у 2005 р. визнав таке обмеження доступу до виборів неконституційним; на думку Суду, «обмеження виборчого права неприпустиме, якщо на те немає неподоланних причин, а вони визнаються неподоланними тільки тоді, коли справедливість проведення виборів стає без такого обмеження винятково складною»; у відповідь на аргументацію про неможливість забезпечити виборців за кордоном належною інформацією, щоб вони ефективно могли голосувати в одномандатних округах, Суд вирішив, що «таке твердження у глобальному інформаційному суспільстві неймовірне» [10, с. 177].

На думку Ю. Ключковського, «обхідним розв'язанням цього клубка суперечностей могла б стати відмова від застосування виборчої системи паралельного змішування і перехід до системи, у межах якої всі виборці мають по одному голосу. Хоча це не усуває доктринальних аспектів проблеми, очевидно, що умова наявності у виборця лише одного голосу призводила б не до звуження обсягу права голосу і тим самим порушення принципу рівного виборчого права, а до позбавлення права голосу виборців відповідних категорій, а отже, порушення принципу загального виборчого права» [3, с. 325-326].

У такому разі має відбутися перехід до певного типу пропорційної системи. Однак із цим важко погодитися, адже запровадження суто пропорційної виборчої системи призведе до порушення принципу рівності вже пасивного виборчого права шляхом покладання на кандидатів у народні депутати додаткового обмеження у вигляді входження у список кандидатів від певної політичної партії, що не передбачено в ч. 2 ст. 76 Конституції України як вимога до особи, яка може бути обрана народним депутатом України. Хоча формально у список партії може бути включено безпартійного громадянина, але якщо в певного громадянина України не має бажання підтримувати жодну з політичних партій, а лише представляти в парламенті інтереси всього українського народу, він зазнає дискримінації за ознакою політичних переконань. Крім того, уведення чистої пропорційної системи призведе до цілковитої залежності кандидатів у народні депутати України від політичних партій, які витіснять втілення інтересів виборців. Тому вирішення питання порушення принципу рівності виборців під час голосування в закордонному виборчому окрузі вбачається в розробленні й унормуванні механізму попередньої реєстрації таких виборців із фіксацією місця їх постійного проживання та надання можливості проголосувати за кандидатів свого виборчого округу.

М. Бучин вважає: «За змішаної виборчої системи необхідно, щоб до кандидатів, які висунуті політичними партіями, і до кандидатів, які балотуються за мажоритарною виборчою системою, ставилися однакові вимоги щодо необхідних процедур та дій під час виборчого процесу» [1, с. 112]. Проте насправді на виборах народних депутатів України в умовах застосування виборчої системи «паралельного змішування» як зміст, так і обсяг зазначених прав істотно залежить від складової частини виборчої системи - мажоритарної чи пропорційної, - за якою бере участь у виборах кандидат. Так, кандидати, що балотуються за пропорційною складовою частиною, із перелічених вище похідних прав мають лише право вести передвиборну агітацію; проте обсяг цього права для них істотно відрізняється від аналогічного права кандидатів, зареєстрованих в одномандатних виборчих округах (близький до обсягу права виборця на участь в агітації). Причина цього полягає у відсутності в кандидатів, висунутих у складі списку, власних передвиборних фондів, суто коштом яких Закон дозволяє оплачувати оренду приміщень, виготовляти друковані матеріали передвиборної агітації, розміщувати відповідні матеріали на носіях зовнішньої реклами чи в засобах масової інформації. Уже це свідчить про порушення принципу рівного пасивного виборчого права (у розумінні рівного правового статусу) унаслідок застосування виборчої системи «паралельного змішування»: кандидати, що балотуються за мажоритарною складовою частиною виборчої системи, мають більший обсяг (більше правових можливостей) права на участь у передвиборній агітації порівняно з кандидатами, що балотуються за пропорційною складовою частиною [6].

Ще одним із технічних порушень принципу рівного пасивного виборчого права є «джеррімендеринг» (штучна зміна меж округів «виборчої геометрії» на користь окремого кандидата), що може відбуватись як на законодавчому, так і на підзаконному рівні. У справі «Матіус проти Словаччини» від 22 липня 2002 р. № 923/2000 Суд застосував принцип рівного виборчого права, коли встановив факт його порушення під час диспропорційного розподілу виборчих округів (нижче ми опишемо причини такого рішення) [13, с. 40--41].

Також у рішенні 1998 р. Конституційний Суд України підкреслив ще одну вимогу щодо забезпечення рівності -- заборону одночасного балотування у двох виборчих округах на тих самих виборах. Таку заборону, природну для одно- порядкових (однотипні) виборчих округів, Суд поширив на одночасне балотування в одномандатному окрузі, тобто за мажоритарною складовою частиною виборчої системи, та в загальнодержавному багатомандатному окрузі, тобто за пропорційною складовою частиною (абз. 1 п. 10 мотивувальної частини, п. 5.1 резолютивної частини рішення 1998 р.) [7]; згодом Суд підтвердив цю позицію під час повторної спроби дозволити таке подвійне балотування Законом 2011 р. (див. п. 2.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 5 квітня 2012 р.) [8].

М. Бучин аргументує критику практики одночасного балотування за двома складовими частинами виборчої системи тим, що вона «ставить громадян, які є членами політичних партій, у привілейоване становище порівняно з безпартійними кандидатами» [1, с. 93].

Заборона «подвійного балотування» (чи інший спосіб дотримання рівності права бути кандидатом) є природною, якщо йдеться про одні вибори. У разі одночасного проведення різних виборів (що є типовим, наприклад, для чергових місцевих виборів) таке обмеження варто застосовувати лише в межах конкретних виборів: має існувати, наприклад, заборона балотуватися у двох одномандатних округах на виборах однієї сільської (селищної) ради. Конституційний Суд України, надаючи тлумачення ст. ст. 38 та 78 Конституції України, зазначив, що «громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади, зокрема до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування <...>, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою, але реалізувати набутий представницький мандат громадянин може тільки в одному із цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови» (див. абз. 4 п. 1 мотивувальної частини, п. 2 резолютивної частини рішення № 7-рп/99 від 6 липня 1999 р.) [9]. демократія правовий законодавчий депутат

Отже, Конституція не обмежує права громадянина, який має пасивне виборче право, одночасно балотуватися на різних виборах (тобто на виборах до різних представницьких органів чи на різні виборні посади) за умови, що в разі перемоги на кількох виборах громадянин повинен обрати один з отриманих представницьких мандатів, відмовившись від усіх інших.

У висновку можна зазначити, що з урахуванням європейських стандартів рівного виборчого права кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу (значення), як і голоси інших виборців. Рівність можливостей реалізувати пасивне виборче право забезпечується: по-перше, вимогами формальної рівності суб'єктів пасивного виборчого права, що означає можливість балотування кожного кандидата лише в одному виборчому окрузі (у випадках виборчих систем зі складною виборчою формулою компенсаційного типу -- у рівній кількості округів різного рівня) та висування кандидата лише одним суб'єктом номінації; по-друге, рівними умовами реєстрації всіх кандидатів, в останньому аспекті можлива лише приблизна рівність, якщо законодавчо передбачене існування різних механізмів висування (отже, різних за природою суб'єктів номінаційного права). Третій аспект рівності пасивного виборчого права стосується виборчо-процесуальної рівності кандидатів, тобто рівності можливостей діяльності зареєстрованих кандидатів у виборчому процесі. Останнє може стосуватися й рівних можливостей для агітації, реєстрації, недопущення застосування адміністративного ресурсу, чесного підрахунку голосів тощо.

Література

1. Бучин М. Демократичні принципи виборів: політико-правові аспекти регулювання в Україні: монографія. Львів: Вид-во Львівської політехніки, 2012. 359 с.

2. Задорожня Г. Принцип рівного виборчого права громадян у рішеннях Конституційного Суду України. Бюлетень Міністерства юстиції України. 2012. № 9 (131). С. 42-49.

3. Ключковський Ю. Принципи виборчого права: доктринальне розуміння, стан та перспективи законодавчої реалізації в Україні: монографія. Київ: Ваіте, 2018. 908 с.

4. Кодекс належної практики у виборчих справах. Керівні принципи та Пояснювальна доповідь (CDL-AD (2002) 23rev). Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: матеріали Венеціанської комісії: у 2-х ч. / за ред. Ю. Ключковського. Пер. з анг. є вид., випр. і доповн. Київ: Логос, 2016. Ч. 1. С. 143-176.

5. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 17 листопада 2011 р. № 4061-VI (у редакції від 27 лютого 2016 р.).

6. Рішення Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 р. № 3-р/2017 (у справі про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії). Офіційний вісник України. 2018. № 8. Ст. 318.

7. Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/98 (справа про вибори народних депутатів України). Офіційний вісник України. 1998. № 23. Ст. 850.

8. Рішення Конституційного Суду України від 5 квітня 2012 р. № 8-рп/2012 (справа про висування кандидатів у народні депутати України за змішаної виборчої системи). Офіційний вісник України. 2012. № 30. Ст. 1122.

9. Рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. № 7-рп/99 (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови). Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997-2001: у 2-х кн. / відпов. ред. П. Євграфов. Київ: Юрінком- Інтер, 2001. Кн. 1. С. 440-446.

10. Хасебе Я. Верховный суд Японии: решения по избирательной системе и экономическим свободам. Сравнительное конститу- цинное обозрение. 2008. № 1 (62). С. 173-182.

11. Шведа Ю. Вибори та виборчі системи. Європейські стандарти та досвід для утвердження демократії в Україні: монографія. Львів, 462 с.

12. Election Observation Handbook. 6^th ed. Warsaw: OSCE / ODIHR, 2013. 120 p.

13. Khalifa A. The Right to Democracy in International Law: Between Procedure, Substance and the Philosophy of John Rawls. New York: Routledge, 2017. 136 с.

14. Members of the International organization of Parliaments.

15.Sokala A., Michalak B., Uziзbto P. Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemow wyborczych. Warszawa: Lex; Wolters Kluwer Polska, 2013. 329 s.

Размещено на Allbest.ru