Порівняльно-правовий аналіз регулювання видобування сланцевого газу в Україні після підписання угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порівняльно-правовий аналіз регулювання видобування сланцевого газу в Україні після підписання угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом

Михайський О.Є., аспірант відділу проблем аграрного, земельного, екологічного та космічного права

Інститут держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України

З підписанням і набранням чинності Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Україна взяла курс на євроінтеграцію з метою стати повноправним членом ЄС. Для досягнення цієї мети в рамках Угоди наша країна взяла на себе зобов'язання із впровадження положень Директив ЄС в національне законодавство.

Одними із важливих напрямів співпраці сторін Угоди є проблеми навколишнього середовища, особливо в енергетичному секторі. Сучасна видобувна промисловість України не забезпечує належного рівня захисту довкілля. Ще більш гострою ця проблема стає в контексті можливого видобування сланцевого газу, яке Україна розглядає як один із перспективних напрямів забезпечення енергетичної безпеки країни в майбутньому. концепція державна політика охорона

У статті проаналізовано Угоду про асоціацію, а також впровадження її положень, які впливають на сферу видобування сланцевого газу. Проведено порівняльно-правовий аналіз директив, що регулюють оцінку впливу на навколишнє природне середовище та стратегічну екологічну оцінку в Європейському Союзі, та законів України «Про оцінку впливу на довкілля», «Про стратегічну екологічну оцінку». Зроблено висновки про відповідність перелічених законів до реалій видобування сланцевого газу.

Розглянуто Концепцію реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року, Стратегію низьковуглецевого розвитку України до 2050 року, Концепцію реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, Національний план скорочення викидів від великих спалювальних установок і стан їх реалізації в українському законодавстві. Зазначено, які умови плану імплементації наразі не виконані та які проблеми існують при їх виконанні.

Ключові слова: сланцевий газ, Угода про асоціацію, оцінка впливу на навколишнє середовище, стратегічна екологічна оцінка, імплементація.

COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE REGULATION OF SHALE GAS PRODUCTION IN UKRAINE AFTER THE SIGNING OF THE ASSOCIATION AGREEMENT BETWEEN UKRAINE AND THE EUROPEAN UNION

With the signing and entry into force of the Association agreement between the European Union and its member states, of the one part, and Ukraine, of the other part, Ukraine has taken a course towards European integration in order to become a full member of the EU. In order to achieve this objective, our country has committed itself, within the framework of the Agreement, to the implementation of the provisions of the EU Directives into national legislation.

Environmental issues, especially in the energy sector, are an important area of cooperation between the parties to the Agreement. Ukraine's modern mining industry does not provide an adequate level of environmental protection. This problem becomes even more acute in the context of possible shale gas production, which Ukraine considers to be one of the promising directions for ensuring the country's energy security in the future.

The article analyses the Association Agreement, as well as the introduction of its provisions, which affect the sphere of shale gas production. A comparative legal analysis of directives regulating environmental impact assessment and strategic environmental assessment in the European Union and the Laws of Ukraine “On Environmental Impact Assessment” and “On Strategic Environmental Assessment” has been carried out. Conclusions have been drawn on the compliance of the listed laws with the realities of shale gas production.

An analysis was carried out of the Concept for the implementation of state climate policy by 2030, the Low carbon development strategy until 2050, Concept of reforming the system of state supervision (control) in the field of environmental protection, National emissions reduction plan for large combustion plants and the state of their implementation in Ukrainian legislation. It is indicated what conditions of the implementation plan have not yet been met and what problems exist in their implementation.

Key words: shale gas, Association Agreement, environmental impact assessment, strategic environmental assessment, implementation.

Постановка проблеми

У ЄС та Україні не розроблено спеціального законодавства для регулювання видобування сланцевого газу, проте чимало регламентів та директив ЄС прямо або опосередковано регулюють цю сферу. З підписанням Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода про асоціацію між Україною та ЄС) Україна взяла на себе зобов'язання щодо впровадження в національне законодавство низки директив, які впливають на регулювання видобування сланцевого газу.

Стан дослідження

Положення Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, їх впровадження в українське законодавство розглядались у працях науковців В.М. Гейця, Т.О. Осташко, Т.М. Анакіної, І.І. Погорської, Н.І. Кириченко, О.Б. Буланова, Л.П. Макаренко та інших вчених, проте в більшості досліджень належно не розглядався вплив Угоди на регулювання видобування сланцевого газу в Україні.

Мета статті - проаналізувати Угоду про асоціацію між Україною та ЄС і стан впровадження її положень в українське законодавство в контексті видобування сланцевого газу.

Виклад основного матеріалу дослідження

Регулювання видобування сланцевого газу починається з видачі дозволів, які надають законні підстави операторам розпочати видобування. У ЄС однією з ключових директив, що регулює видобування вуглеводнів, є Директива «Про умови надання та використання дозволів на пошук, розвідування та видобуток вуглеводнів» (далі - ДВ) [1], яка створює умови для запобігання монополіям на видобуток корисних копалин, а також містить положення про навколишнє середовище та процедури отримання дозволів, яких повинні дотримуватись держави-члени.

Для виконання цієї Директиви український уряд сформував план імплементації ДВ в українське законодавство, згідно з яким було прийнято рішення розробити проєкт нової редакції Кодексу України про надра, де має запроваджуватись перехід від чинної системи отримання спеціальних дозволів на користування надрами (як документів дозвільного характеру) до укладення договорів про використання надр, тобто фактично мав би запроваджуватись інститут угод, що має цивільно-правовий характер, зі строком виконання до 2015-2016 рр., але станом на 2019 рік відповідні зміни внесені не були [2].

У країнах - членах ЄС отримання дозволу на користування надрами погоджується лише після проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (далі - ОВНС). Спочатку порядок проведення ОВНС регулювався Директивою «Про оцінку наслідків впливу деяких громадських і приватних проєктів на навколишнє середовище», яка була прийнята в 1985 році, після чого до неї кілька разів вносились зміни. Ці поправки були кодифіковані в Директиві з ОВНС № 2011/92/ЄС від 13 грудня 2011 р. [3], а зобов'язання імп- лементувати положення цієї директиви були взяті Україною в рамках Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [4]. Імплементація відбулась з прийняттям ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля» [5], який було прийнято на заміну ЗУ «Про екологічну експертизу» [6]. Останні зміни були внесені з прийняттям нової Директиви № 2014/52/ЄС, щодо якої Україна не брала на себе зобов'язань по впровадженню. Без проведення оцінки впливу на довкілля не видається спеціальний дозвіл на користування надрами, проте на відміну від екологічної експертизи, обов'язковість ОВД розповсюджується на проєкти угод про розподіл продукції перед їх підписанням.

Згідно з Директивою № 2011/92/ЄС за результатами ОВНС необхідно оцінити всі кумулятивні наслідки про- єкту, який може спричинити шкоду навколишньому середовищу. Результати ОВНС повинні бути враховані органами влади в процесі прийняття рішень та у процедурі видачі дозволів на видобуток сланцевого газу. У Директиві з ОВНС не зазначено, що оцінка всіх видів впливу на навколишнє середовище необхідна для всіх видів видобування газу. Держави можуть на власний розсуд вирішити, чи потребують вони ОВНС для проєктів видобування сланцевого газу. Критерії, відповідно до яких повинно бути прийняте рішення, - це місце розташування, характеристики проєкту та характеристики потенційного впливу проєкту. Згідно з додатком I до Директиви № 2011/92/ЄС видобування сланцевого газу, що перевищує 500 тис. м³ на день, зобов'язане проходити ОВНС. Однак для надроко- ристувачів, у яких рівень видобування нижчий, ніж цей пороговий показник, ОВНС не є обов'язковою. У такому разі держава-член може вимагати проведення ОВНС на основі рекомендацій, наведених у Додатку II до Директиви [7 с. 121].

Згідно із ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля» обов'язковій оцінці підлягає будь-яка діяльність, пов'язана із видобуванням корисних копалин, крім корисних копалин місцевого значення. Сланцевий газ належить до корисних копалин загальнодержавного значення, тому будь-яка діяльність, пов'язана із його видобуванням, підпадає під обов'язкову ОВД [8].

У праві ЄС існує ще один вид оцінки, зокрема стратегічна екологічна оцінка (далі - СЕО), яка регулюється Директивою № 2001/42/ЄС від 27 червня 2001 року «Про оцінку впливу на стан довкілля окремих проєктів та програм» [9]. СЕО повинна проводитися для всіх планів і програм, які перелічені у додатках I та II до Директиви № 85/337/ЄЕС [10], зокрема і для операції з видобутку газу.

Згідно із додатком II до Директиви № 2001/42/ЄС СЕО навколишнього середовища реалізує ідею про те, що на етапі планування вплив на довкілля необхідно враховувати ще до прийняття стратегії видобувної діяльності. ДСЕО містить перелік критеріїв, що визначають, які види діяльності мають пройти СЕО. Крім того, невеликі виробничі площі можуть бути звільнені від СЕО, оскільки накопичені ефекти деяких невеликих виробничих об'єктів не можуть розглядатися як такі, що можуть мати значний вплив на навколишнє середовище. Процедура СЕО відрізняється від процедури ОВНС, оскільки виконується на етапі перевірки програми планування, щоб дозволити затвердити плани. СЕО вимагає передбачити альтернативи, відсутні в процедурі ОВНС, та достатню якість екологічних звітів. Якщо план або програма у разі реалізації може мати значний негативний вплив на навколишнє середовище для іншої держави-члена, висновки СЕО передаються до цієї держави.

У 2011 році Європейська комісія випустила документ з назвою «Пояснення щодо застосування Директиви № 85/337/ЄЕС до проєктів, пов'язаних з розвідкою та експлуатацією нетрадиційних вуглеводнів». Європейська комісія підсумовує основні вимоги Директиви по ОВНС, які мають відношення до проєктів, пов'язаних з видобуванням сланцевого газу. Що стосується проєктів, перерахованих в Додатку II до Директиви, зокрема процедури скринінгу, то вона полягає у визначенні того, чи може проєкт мати істотний негативний вплив на навколишнє середовище. Європейська комісія зазначає, що видобування сланцевого газу має підпадати під дію цього додатку [11 с. 2-3]. Слід зазначити, що декілька невеличких виробництв можуть мати значний негативний вплив та кумулятивний ефект разом з іншими проєктами, пов'язаними з використанням природних ресурсів, виробництвом відходів, якщо діяльність проводиться в районах з екологічною чутливістю. Саме тому рекомендується застосовувати СЕО. Отже, Європейський Парламент дійшов висновку, що СЕО має бути обов'язковою для проєктів, де використовується технологія ГРП.

Перше намагання систематизувати правове регулювання видобування сланцевого газу в праві ЄС було 22 січня 2014 року, коли була прийнята Рекомендація Комісії № 2014/70/ЄС щодо мінімальних принципів розвідки та видобутку вуглеводнів (таких, як сланцевий газ) з використанням ГРП [12] і Керівництво із застосування процедури ОВНС для великомасштабних транскордонних проєктів [13]. З цих документів випливає, що розвідка і видобуток нетрадиційної вуглеводневої сировини, зокрема сланцевого газу, має значний негативний вплив на навколишнє середовище, особливо з використанням ГРП та горизонтального буріння.

У рамках Угоди про асоціацію між Україною та ЄС український уряд прийняв ЗУ «Про стратегічну екологічну оцінку» [14], згідно з яким дія СЕО розповсюджується на діяльність, яка підпадає під дію ОВД. Отже, діяльність, пов'язана із видобуванням сланцевого газу, підпадає під обов'язкове проведення СЕО в Україні. Згідно із ст. 10 ЗУ «Про стратегічну екологічну оцінку» СЕО здійснюється у стадії розробки документа державного планування, натомість документи, що вже розроблені та затверджені, зокрема Енергетична стратегія України на період до 2035 року, та інші документи, які можуть мати вплив на видобування сланцевого газу, не підпадають під обов'язкове проведення СЕО, що суттєво послаблює можливості охорони навколишнього середовища в короткостроковій перспективі.

Промислові викиди від бурових установок для видобування сланців несуть чималу загрозу якості повітря та потребують окремого правового регулювання. Право ЄС встановлює основні вимоги до якості повітря та стандарти для інструментів і машин, що використовуються для видобування сланцевого газу. У ЄС Директива «Про промислові викиди (щодо комплексного запобігання та боротьби з забрудненням)» [15] регулює промислові викиди від видобувних галузей промисловості, а Директива «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи» встановлює стандарти для якості повітря [16]. Для виконання цих директив було розроблено план їх імплементації в українське законодавство [17].

З метою імплементації положень Директиви «Про промислові викиди» розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 р. № 878-р було схвалено

Концепцію реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року [18], в рамках якої 18 липня 2018 року протокольним рішенням засідання Кабінету Міністрів України було підтримано та схвалено пропозицію Мінприроди щодо направлення до Секретаріату Рамкової конвенції ООН про зміну клімату Стратегії низьковуглецевого розвитку України до 2050 року. Мінприроди завершило консультації із громадськістю щодо проєкту Концепції реалізації державної політики у сфері промислового забруднення. Після завершення процедури погодження з центральними органами виконавчої влади документ передано на розгляд до Кабінету Міністрів України [19]. Слід зазначити, що КМУ схвалив Концепцію реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища [20] та Національний план скорочення викидів від великих спа- лювальних установок [21].

Серед не виконаних владою умов плану імплементації Директиви «Про промислові викиди» залишається впровадження інтегрованих дозволів та формування нового органу у сфері промислового забруднення (замість Дер- жекоінспекції) з функціями та повноваженнями згідно з Директивою «Про промислові викиди». Наразі не конкретизоване на законодавчому рівні поняття «промислове обладнання, що забруднює навколишнє середовище та потребує дозволу на його використання» та не розроблений проєкт нормативно-правового акту щодо плану заходів із скорочення загального річного обсягу викидів від наявних установок.

Якість і безпечність атмосферного повітря - це один із найважливіших напрямів при видобуванні сланцевого газу. У праві ЄС ця сфера регулюється Директивою «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи» [22]. Для виконання цієї Директиви український план імплементації передбачає розроблення нормативно- правових актів щодо таких дій:

1) встановлення зон та агломерацій за ступенем забруднення атмосферного повітря, а також порядку перегляду класифікації зон та агломерацій залежно від порогів оцінювання;

2) вдосконалення порядку розміщення постів спостереження за якістю атмосферного повітря та пунктів відбору проб, встановлення кількості постів на рівні, якого вимагає Директива, врегулювання кількості пунктів вимірювання приземного озону;

3) встановлення нижнього та верхнього порогів оцінювання якості атмосферного повітря та закріплення залежності способу оцінювання від якості атмосферного повітря;

4) встановлення взаємозв'язку між різними методами вимірювання (спостереження, моделювання, розрахунок тощо);

5) встановлення вимог щодо розміщення постів спостереження за межами населених пунктів;

6) закріплення еталонних методів вимірювання та критеріїв, визначених у Секціях А та С Додатка VI до Директиви;

7) встановлення нормативів концентрації суспендованих речовин (РМ 2.5, РМ 10) в атмосферному повітрі та забезпечення їх моніторингу в атмосферному повітрі;

8) встановлення граничних величин концентрацій забруднюючих речовин, щодо яких має інформуватися громадськість;

9) встановлення показників для забруднюючих речовин, які мають бути досягнуті в майбутньому;

10) розроблення планів щодо якості повітря для зон та агломерацій, в яких рівні забруднювачів перевищують будь-яку з граничних величин чи будь-який цільовий показник або існує ризик такого перевищення.

Проте жоден з цих нормативних актів станом на 2019 рік не прийнято.

Висновки

У рамках угоди про асоціацію між Україною та ЄС наша країна взяла на себе зобов'язання запровадити у національне законодавство низку директив, які прямо або опосередковано впливають на регулювання видобування сланцевого газу.

Для виконання положень директив № 2011/92/ЄС та № 2001/42/ЄС було прийнято ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля», який замінив ЗУ «Про екологічну експертизу» та ЗУ «Про стратегічну екологічну оцінку». Слід зазначити, що СЕО здійснюється у стадії розробки документа державного планування, натомість документи, що вже розроблені та затверджені, зокрема Енергетична стратегія України на період до 2035 року, та інші документи, які можуть мати вплив на видобування сланцевого газу, не підпадають під обов'язкове проведення СЕО, що суттєво послаблює можливості охорони навколишнього середовища в короткостроковій перспективі.

Станом на 2019 рік серед головних проблем слід виділити відсутність фактичного впровадження планів, концепцій, які за умовами Угоди про асоціацію між Україною і ЄС мали впроваджуватись в національне законодавство протягом 2015-2016 рр., відсутність конкретизації деяких понять із директив, які не врегульовані в українському законодавстві. Також проблемою є те, що досі не сформовано нового органу (замість Держекоінспекції) з функціями та повноваженнями відповідно до Директиви «Про промислові викиди», не розпочато процедуру впровадження інтегрованих дозволів. Окремо слід зазначити, що імплементацію положень Директиви «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи» в українське законодавство не розпочато, що гальмує розвиток екологічного законодавства у сфері регулювання видобування таких нетрадиційних вуглеводнів, як сланцевий газ.

Для розв'язання усіх перелічених проблем потрібна політична воля керівництва країни, більш тісна співпраця із країнами ЄС, зацікавленість представників бізнесу та більш високий рівень екологічної свідомості у місцевого населення.

ЛІТЕРАТУРА

1. Про умови надання та використання дозволів на пошук, розвідування та видобуток вуглеводнів : Директива Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу від 30.05.1994 р. № 94/22/ЄС. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_506.

2. Заходи, передбачені угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, відповідальність за реалізацію яких покладено на Мінприроди : Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 15.10.2014 р. № 317. URL: http://eco.ck.ua/docs/Plany_ implementatsii.pdf.

3. Directive № 2011/92/EU of the European parliament and of the council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (codification). URL: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_Directive_informal.pdf.

4. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Офіційний вісник України. 2014. № 75. Ст. 2125.

5. Про оцінку впливу на довкілля : Закон України від 23 травня 2017 р. № 2059-VIII / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 2017. № 29. Ст. 315.

6. Про екологічну експертизу : Закон України від 09 лютого 1995 р. № 45/95-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1995. № 8. Ст. 54.

7. Rubin, Leonard S. Frack to the Future: Considering a Strict Liability Standard for Hydraulic Fracturing Activities. The George Washington University Journal of Energy and Environmental Law. Volume 3, Number 1. Р 117-128.

8. Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення : Постанова Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 р. № 827. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/827-94-%D0%BF.

9. Directive № 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32001L0042&from=en.

10. Директива № 85/337/ЕЕС про оцінку впливу окремих державних і приватних проєктів на навколишнє середовище. URL: http://enref.org/docs/dyrektyva-85-337-ees-pro-otsinku-vplyvu-okremyh-derzhavnyh-i-pryvatnyh-proektiv-na-navkolyshnje-seredovysche/.

11. European Commission, Guidance note on the application of Directive № 85/337/EEC to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon. URL: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/Annexe%202.pdf.pdf.

12. Commission Recommendation of 22 January 2014 on minimum principles for the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high-volume hydraulic fracturing. № 2014/70/EU. URL: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/85528c 58-90a5-11e3-a916-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-68790778.

13. Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects 16 May 2013. URL: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/Transboundry%20EIA%20Guide.pdf.

14. Про стратегічну екологічну оцінку : Закон України від 20.03.2018 р. № 2354-VIN ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 2018 р. № 16. Ст. 138.

15. Directive № 2010/75/EU of the European parliament and of the council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32010L0075&from=EN.

16. Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи : Директива Європейського Парламенту та Ради від 21.05.2008 р. № 2008/50/ЄС. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/994_950.

17. Про виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Постанова Кабінету Міністрів України від 25.10.2017 р. № 1106. Урядовий кур'єр. 2018. № 52.

18. Про затвердження плану заходів щодо виконання Концепції реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 р. № 878-р. Урядовий кур'єр. 2017. № 235.

19. Мінприроди завершило консультації із громадськістю щодо проєкту Концепції реалізації державної політики у сфері промислового забруднення. URL: https://menr.gov.ua/news/33009.html.

20. Про схвалення Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища : Постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 р. № 616-р. Урядовий кур'єр. 2017. № 179.

21. Про Національний план скорочення викидів від великих спалювальних установок : Постанова Кабінету Міністрів України від

08.11.2017 р. № 796-р. Урядовий кур'єр. 2017. № 226.

22. Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи : Директива Європейського Парламенту та Ради від 23.05.2008 р. № 2008/50/ЄС. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_950.

23. Про доступ громадськості до інформації про навколишнє природне середовище та про скасування Директиви Ради № 90/313/ ЄЕС : Директива № 2003/4/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 28 січня 2003 року. URL: http://old.minjust.gov.ua/file/33003.

24. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13.01.2011 р. № 2939-VI / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 32. Ст. 314.

25. Про інформацію : Закон України від 02.10.1992 р. № 2657-XII / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1992. № 48. Co 650.

Размещено на Allbest.ru