Приказы Генерального прокурора Российской Федерации - нормативный источник уголовно-процессуальной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральский юридический институт МВД России,

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации - нормативный источник уголовно-процессуальной деятельности

Стельмах Владимир Юрьевич,

кандидат юридических наук, доцент

Аннотация

прокурор приказ нормативный уголовный

В статье анализируется юридическое значение приказов Генерального прокурора Российской Федерации как нормативных источников уголовно-процессуальной деятельности. Аргументируется, что Генеральный прокурор вправе принимать приказы, развивающие и конкретизирующие положения уголовно-процессуального закона, регламентирующие надзор прокурора за предварительным расследованием.

Ключевые слова: уголовное судопроизводство; предварительное расследование; прокурор; прокурорский надзор; приказ Генерального прокурора Российской Федерации.

Annotation

Orders of the Prosecutor General of the Russian Federation - standard source of criminal procedure activity

Stelmakh Vladimir Yurievich, Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law, Associate professor

The article analyses the legal significance of orders of the Prosecutor General of the Russian Federation as normative sources of criminal procedure activities. It is argued that the Prosecutor General has the right to take orders that develop and specify the provisions of the Criminal Procedure Law governing the supervision of the Prosecutor 's preliminary investigation.

Key words: criminal procedure; preliminary investigation; prosecutor; procuratorial supervision; order of the Prosecutor General of the Russian Federation.

Основная часть

Предварительное расследование в Российской Федерации осуществляется под надзором прокурора.

Прокурор имеет значительный объем надзорных полномочий, при этом в ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законом органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Таким образом, в отличие от надзора за исполнением законов (общего надзора) и надзора за соблюдением прав граждан, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не формулирует перечень надзорных полномочий прокурора, все полномочия, относящиеся к сфере надзора за расследованием, сосредоточены в УПК РФ.

Конкретные процессуальные полномочия прокурора по надзору за органами дознания и предварительного следствия указаны в ст. 37 УПК РФ, а также в ряде других норм уголовно-процессуального закона См.: Мусеибов У. А. Процессуальные функции и полномочия прокурора // Российский следователь. 2016. № 21. С. 8.. Эти полномочия касаются отдельных уголовных дел и реализуются теми должностными лицами прокуратуры, которые осуществляют надзор за конкретными органами предварительного расследования. При этом вышестоящие прокуроры обладают всеми полномочиями нижестоящих, а также дополнительными полномочиями, которые у нижестоящих прокуроров отсутствуют. Поскольку система органов прокуратуры выстроена по иерархическому и централизованному принципу, Генеральный прокурор Российской Федерации как должностное лицо, единолично возглавляющее данную систему, имеет надзорные полномочия по любому уголовному делу, находящемуся в производстве любого органа предварительного расследования Российской Федерации, в том числе и по отмене решений всех иных прокуроров, принятых по данному делу, поскольку все эти прокуроры по отношению к нему являются нижестоящими.

Вместе с тем Генеральный прокурор Российской Федерации имеет полномочия по изданию нормативных актов. При этом в ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сказано, что Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие организацию деятельности системы прокуратуры Российской Федерации. Из текста закона однозначно следует, что данные нормативные акты должны касаться только организации деятельности органов прокуратуры. В ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено иное правило: указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Следует учитывать, что в настоящее время изданы приказы Генерального прокурора Российской Федерации в сфере надзора за деятельностью не только дознания, но и предварительного следствия: от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», а также ряд других. В этих приказах содержатся правила, устанавливающие обязанности не только прокуроров, но и органов предварительного расследования.

Возникают закономерные вопросы о соотношении ч. 1 ст. 17 и ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Во-первых, неясно, что понимается под термином «указания», является ли это нормативным актом под соответствующим наименованием, либо это не более чем указания по конкретному уголовному делу. Во-вторых, из текста закона нельзя сделать однозначный вывод относительно того, какие именно вопросы не требуют законодательного регулирования. В-третьих, непонятно, вправе ли прокурор давать указания по вопросам, касающимся не дознания, а предварительного следствия.

Ответы на эти вопросы необходимо формулировать с учетом места прокуратуры в системе государственных органов, функции прокуратуры, сущности прокурорского надзора в целом и такой его отрасли, как надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Основная функция прокуратуры - осуществление от имени государства надзора за исполнением на территории Российской Федерации Конституции и всех федеральных законов (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При этом в научной литературе верно отмечено, что «прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений»¹. Одной из предусмотренных законом отраслей прокурорского надзора является надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования Гальченко А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы // Lex russica. 2014. № 11. С. 1348. См.: Серебрянникова М. В. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование: дис.... канд. юрид наук. М., 2013. С. 7.. Именно это направление надзорной деятельности прокуратуры требует наибольшей концентрации усилий, поскольку прокурор, а не иные государственные органы осуществляет уголовное преследование и надзор за законностью деятельности следователей и дознавателей. Поэтому, в отличие от общего надзора и надзора за соблюдением прав граждан, прокуроры в рамках этой отрасли имеют властные полномочия, а их решения по конкретным делам обязательны для следователей и дознавателей, хотя и могут быть ими обжалованы в установленном законом порядке.

Обладая властными полномочиями при осуществлении надзора за органами предварительного расследования, прокуроры соблюдают процедуры, установленные уголовно-процессуальным законом. При этом очевидно, что по соответствующим вопросам на уровне Генерального прокурора Российской Федерации могут быть изданы не индивидуальные, а нормативные акты, уточняющие и детализирующие положения УПК РФ. В частности, в п. 24 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 33 установлены сроки, в течение которых ходатайство о продлении срока дознания должно быть представлено дознавателем прокурору: о продлении срока дознания до 60 суток - за 5 дней до истечения срока, свыше 60 суток - за 10 дней, свыше 6 месяцев - за 15 дней. Непосредственно в УПК РФ правила о заблаговременном представлении прокурору документов отсутствуют. Возникает вопрос: насколько законным является рассматриваемый приказ Генерального прокурора Российской Федерации в той части, в которой он предусматривает обязанности не сотрудников прокуратуры, а дознавателей?

Е. Н. Бушковская верно отмечает, что приказы Генерального прокурора Российской Федерации «регулируют вопросы исключительно организационного характера и эти акты ни при каких обстоятельствах не могут изменять или дополнять полномочия прокурора, установленные уголовно-процессуальным законодательством» Бушковская Е. Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8..

Представляется, что рассматриваемый приказ Генерального прокурора Российской Федерации соответствует уголовно-процессуальному закону, поскольку он принят в рамках реализации тех полномочий, которыми УПК РФ наделил прокурора. По сути, данный приказ предоставляет прокурору возможность более тщательного изучения материалов уголовного дела, по которому ставится вопрос о продлении срока дознания. Заблаговременное представление прокурору документов об отсрочке позволяет избежать принятия неверного и незаконного решения, пресечь волокиту по делу. В рассматриваемой ситуации речь идет не о модификации либо расширении, а исключительно о детализации полномочий прокурора, прямо предоставленных ему УПК РФ.

Такие же критерии законности - дополнительная регламентация тех процедур, осуществление которых возложено на прокурора - можно предложить и для иных нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации.

Безусловно, что по смыслу закона, в ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» говорится не об указаниях Генерального прокурора Российской Федерации по конкретным уголовным делам. Полномочие давать дознавателям указания предоставлено прокурору (в том числе и Генеральному прокурору Российской Федерации) в ст. 37 УПК РФ. Дублирование этого положения (единственного из всех перечисленных в уголовно-процессуальном законе) в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», с учетом правовой конструкции полномочий прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, выглядит антисистемным явлением. Кроме того, если бы речь шла об указаниях по отдельным делам, не было бы никакой необходимости уточнять, что эти указания не требуют законодательного регулирования. Этот факт является бесспорным и не требующим нормативного уточнения.

Очевидно, что поскольку законодатель наделил прокурора полномочиями по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного расследования, Генеральный прокурор Российской Федерации как единоличный руководитель системы органов прокуратуры вправе издавать нормативные акты, детализирующие порядок осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли. Исходя из этого, положения ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требуется толковать расширительно, понимая под «указаниями» все нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации, вынесенные в пределах установленной УПК РФ процессуальной компетенции органов прокуратуры по вопросам надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Соответственно, все вопросы, которые не устанавливают дополнительных обязанностей для участников уголовного судопроизводства, не обладающих государственно-властными полномочиями, а характеризуют только компетенцию прокуроров и соответствующие ей обязанности поднадзорных субъектов, следует в настоящее время относить к вопросам, не требующим законодательной регламентации.

При этом употребленное в ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» выражение «по вопросам, не требующим законодательного регулирования» представляется некорректным и подлежащим изменению. Неоправданным выглядит и сужение сферы действия нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации только применительно к дознанию, а также невключение приказов Генерального прокурора Российской Федерации в число обязательных для исполнения нормативных актов.

Думается, что приказы Генерального прокурора Российской Федерации можно с полным основанием считать нормативным источником уголовно-процессуальной деятельности. При этом в соответствии с общими правилами иерархии правовых актов они уступают в юридической силе федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации, могут быть приняты в развитие федеральных законов, для конкретизации полномочий не только прокуроров, но и поднадзорных субъектов, поскольку деятельность прокурора и данных субъектов представляет единое целое. Полномочиям прокурора должны в обязательном порядке корреспондировать обязанности подназорного субъекта, они могут быть детализированы в приказах Генерального прокурора Российской Федерации.

С учетом роли прокурорского надзора за органами предварительного расследования (как дознания, так и предварительного следствия) следовало бы указать, что приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования обязательны для исполнения этими органами.

Библиографический список

1. Бушковская Е. Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: дис.... канд. юрид. наук / Е. Н. Бушковская. Москва, 2011. 176 с.

2. Гальченко А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы / А. И. Гальченко // Lex russica. 2014. № 11. С. 1346-1359.

3. Мусеибов У. А. Процессуальные функции и полномочия прокурора / У. А. Мусеибов // Российский следователь. 2016. № 21. С. 6-10.

4. Серебрянникова М. В. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование / М. В. Серебрянникова. Москва, 2013. 203 с.

Bibliograficheskij spisok

1. Bushkovskaya E. N. Nadzor prokurora za processual'noj deyatel'nost'yu sledovatelya i doznavatelya v dosudebnom proizvodstve: dis.... kand. yurid. nauk / E. N. Bushkovskaya. Moskva, 2011. 176 s.

2. Gal'chenko A. I. Funkcii prokuratury Rossijskoj Federacii: spornye voprosy / A. I. Gal'chenko // Lex russi- ca. 2014. № 11. S. 1346-1359.

3. Museibov U. A. Processual'nye funkcii i polnomochiya prokurora / U. A. Museibov // Rossijskij sledovatel'. 2016. № 21. S. 6-10.

4. Serebryannikova M. V. Prokurorskij nadzor za ugolovno-processual'noj deyatel'nost'yu organov, osushchestvlyayushchih predvaritel'noe rassledovanie / M. V. Serebryannikova. Moskva, 2013. 203 s.

Размещено на Allbest.ru