Территориальное общественное самоуправление: проблемы и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Алтайский государственный университет

Территориальное общественное самоуправление: проблемы и перспективы развития

О.Л. Казанцева, канд. юрид. наук

В.И. Маньковская, канд. юрид. наук

В статье анализируется самоорганизация граждан в форме территориального общественного самоуправления (ТОС). Правовой статус ТОС как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления нуждается в четком законодательном регулировании. На основе изучения действующего федерального законодательства в сфере местного самоуправления, теоретических исследований, правовых позиций Конституционного Суда РФ и практики организации и деятельности ТОС предпринята попытка выделить наиболее ключевые характеристики ТОС, определить состояние ТОС как института местного самоуправления на современном этапе развития, выявить значимые проблемы, возникающие сегодня в процессе организации и функционирования ТОС, определить меры по их устранению, предложить некоторые перспективные направления дальнейшего развития ТОС в Российской Федерации.

Ключевые слова: нормативные правовые акты, территориальное общественное самоуправление, проблемы деятельности, перспективы развития.

Territorial public self-government: problems and prospects of development

O.L. Kazantseva, PhD. (Candidate of Juridical Sciences)

V.I. Mankovskaya, PhD. (Candidate of Juridical Sciences)

Altai State University

The article analyzes the self-organization of sitizens in the form territorial public self-government (CBT). The legal status of CBT as a form of participiation of the population in the implementation of local selfgovernment needs a clear legislative regulation. Based on the study of the current federal legislation in the field of local self-government, theoretical studies, legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the practice of organization and activity of WS, an attempt was made to identify the most key characteristics of the CBT, to determine the status of the CBT as an institution of local self-government at the present stage of development, to identify significant problems arising today in the organization and functioning of the CBT, to identify measures to eliminate them, to offer some promising directions for the further development of the CBT in the Russian Federation.

Key words: normative legal acts, territorial public self-government, problems of activity, development prospects.

Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) играет важнейшую роль в осуществлении непосредственной демократии. Федеральный законодатель включил ТОС в перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В юридической литературе вопросы ТОС рассматриваются последовательно от момента зарождения, активного функционирования до определения эффективности. Действующие нормативные правовые акты закрепляют понятие, компетенцию, формы реализации ТОС. Несмотря на наличие теоретических и нормативных источников, можно утверждать, что вопросы теоретико-правового регулирования ТОС рассмотрены фрагментарно. Практическая деятельность ТОС требует комплексного нормативного регулирования со стороны федерального законодателя, поскольку ТОС становится одновременно участником правоотношений и в частноправовой, и публично-правовой сферах, т.е. нормы регулирования организации и деятельности ТОС содержатся в отраслях не только публичного, но и частного права. Необходимо разрешение и других проблемных вопросов, связанных с недостаточным материально-финансовым обеспечением и неэффективным взаимодействием органов ТОС как с органами местного самоуправления, так и с органами государственной власти.

Российское ТОС рассматривается исследователями в рамках форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении. Вопросам организации ТОС уделялось внимание в работах Е.В. Раздъяконовой, Н.А. Желтуховой, Н.А. Соловьевой, Е.В. Булаха, Е.В. Белоусова, М. Маточкина, Г.Г Маркарян. В качестве формы муниципальной демократии ТОС представлено в исследованиях А.А. Сергеева, В.Г. Лякишевой и др. ТОС как институт гражданского общества рассмотрено в работах Л.Д. Морозовой и Ю.С. Королева.

Безусловно, первостепенное внимание при этом отводится изучению теоретико-правовых основ [12]. Значительное число работ посвящено их практической организации и деятельности. Соответственно, в таких исследованиях показаны конкретные формы организации и деятельности ТОС и внесены предложения по их совершенствованию [1, 2, 5, 11].

Для достижения поставленной цели привлечены современные методы познания, используемые юридической наукой и нашедшие практическое применение. В работе применялись общенаучные (анализ и синтез, системно-структурный метод) и частнонаучные методы исследования (исторический, логический, сравнительно-правовой), что позволило всесторонне изучить заявленную тему и внести соответствующие предложения.

ТОС имеет свои истоки, которые повлияли на создание современной наиболее доступной формы активного участия населения в реализации местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что в начале 90-х годов органы ТОС населения выступали и самостоятельной структурой в реализации местного самоуправления, правовой статус которой был подробно урегулирован российским законодателем в главе 10 «О местном самоуправлении в РСФСР» [6]. Федеральный законодатель включает ТОС в формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, ограничиваясь закреплением общих элементов его статуса [7]. Законодатели субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 г. закрепляли вопросы организации и деятельности ТОС не только в конституциях и уставах, но и в специальных законах [8], позже утративших свою силу. Подробная регламентация правового статуса ТОС осуществляется на уровне местного самоуправления в соответствии с конституционным законодательством в уставах муниципальных образований и положениях о территориальном общественном самоуправлении [9].

Важно подчеркнуть, что вопросы деятельности ТОС регулируются и нормами отраслевого законодательства. Это обусловлено участием ТОС в частноправовых отношениях, значительная часть которых связана с нормами гражданского права. Вместе с тем действующие нормативные правовые акты не регулируют в полном объеме элементы правового статуса ТОС, в т.ч. полномочия, не позволяют провести объективное разграничение предметов ведения (вопросов ТОС) между государством и местным самоуправлением, не закрепляют гарантий ТОС. Эти вопросы должны регулироваться федеральным законодателем с целью комплексного подхода к организации и деятельности ТОС. Поэтому целесообразно поддержать предложения ученых о необходимости принятия социально необходимого федерального закона, завершающего создание единой правовой основы регулирования ТОС [10].

Для поступательного развития местного самоуправления представляется целесообразным исходить из того, что демократия проявляется в самоуправлении народа, следовательно, необходимо, чтобы сам народ определял формы организации муниципального сообщества. Безусловно, ныне формируется уровень сознания, позволяющий фактически реализовать местное самоуправление, которое, к сожалению, не торопится покидать юридическую оболочку. Думается, что ТОС и есть та ступенька, которая приблизит нас к местной демократии и местному самоуправлению [3].

ТОС в процессе своего создания и функционирования находится в непосредственном взаимодействии с органами местного самоуправления и представляет собой посредника между населением и местной властью. На ТОС возлагается большая ответственность, которая выражается в укреплении, повышении интереса и активности граждан к осуществлению местного самоуправления.

Однако проблема законодательного определения правового статуса ТОС препятствует его развитию и определению его места в системе местного самоуправления. Исходя из ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации», ТОС представляет собой самоорганизацию граждан «по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

Это означает, что условия организации и деятельности ТОС должны определяться непосредственно муниципальными правовыми актами. На наш взгляд, это принижает статус ТОС и может породить противоречивую практику организации и функционирования ТОС на территории разных муниципальных образований. Не исключена возможность и снижения уровня гарантий ТОС муниципальными правовыми актами, что является недопустимым.

ТОС осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления. При этом правом на участие в собраниях и конференциях по вопросам организации и осуществления ТОС обладают жители, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Само ТОС учреждается с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления.

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. При этом ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом, в этом случае оно подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Указанные положения ФЗ № 131 порождают правовую неопределенность относительно регистрации и учреждения ТОС. Возникает вопрос, что именно подлежит регистрации в качестве юридического лица - само ТОС либо все-таки подразумеваются органы ТОС. В научной литературе до сих пор нет единого мнения. Логично предположить, что первоначально необходимо зарегистрировать само ТОС в органах местного самоуправления, а уже потом решать вопрос о регистрации ТОС в качестве юридического лица. Кроме того, возникает еще один вопрос, связанный с возрастным цензом на участие в ТОС, поскольку учредить юридическое лицо можно только лицам, достигшим восемнадцатилетнего возраста. Законодательство о ТОС противоречит гражданскому законодательству, что напрямую затрагивает права жителей муниципальных образований и влияет на их активность. В этой связи необходимо, прежде всего, на федеральном уровне четко урегулировать вопрос о том, что является юридическим лицом, ТОС или его орган, предусмотреть, в какой организационно-правовой форме они могут создаваться, устранить имеющиеся противоречия между законами.

ТОС является частью системы местного самоуправления, но отличается от него. Местное самоуправление - это разновидность публичной власти, а органы местного самоуправления являются частью системы органов публичной власти. В свою очередь, органы ТОС не входят в систему органов местного самоуправления и не обладают присущими им признаками, не обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а только осуществляют собственные инициативы по вопросам местного значения, но в то же время на основании соглашений ТОС может осуществлять переданные ему полномочия органами местного самоуправления.

В создании ТОС заинтересованы как органы местного самоуправления, так и само население. Но для эффективности взаимодействия ТОС и органов местного самоуправления необходимы знания, инициатива самих граждан, готовность к сотрудничеству на общее благо. В целях повышения гражданской активности, уровня правовой культуры населения проводятся различные мероприятия по правовому просвещению, однако не всегда это имеет положительный результат. Важно мотивировать население к участию в местном самоуправлении, объяснять ему пользу и выгоду от такого участия, привлекать перспективные ТОС и делиться накопленным опытом.

Неоднозначно к ТОС зачастую относятся и органы местного самоуправления, видя в нем своего противника, а не союзника, не оказывают должного содействия органам ТОС в решении стоящих перед ним задач, что тормозит процесс создания и развития ТОС и снижает уровень доверия граждан к местной власти. Необходимо выстраивать новый уровень взаимоотношений ТОС с органами местного самоуправления, очертив на законодательном уровне их формы и принципы взаимодействия. Очевидно, что на современном этапе развития ТОС нуждается в поддержке органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления и органы ТОС зачастую решают общие проблемы и ставят перед собой общие задачи, из чего следует, что ТОС, представляя интересы жителей, вправе претендовать на часть финансирования из местного бюджета.

Анализ ряда правовых позиций Конституционного Суда РФ (определения от 10 апреля 2002 г. № 92- О, от 18 декабря 2003 г. № 471-О и от 29 сентября 2011 г. № 1048-О-О) свидетельствует о том, что ТОС является специфической формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в связи с чем оно не может противопоставляться местному самоуправлению и не должно подменять его [4, с. 382].

В ходе исследования имеющихся проблем в сфере ТОС можно сделать вывод о том, что сегодня в нормативном регулировании ТОС необходим федеральный акт, закрепляющий весь спектр его организации и деятельности, обеспечивающий поступательное развитие материальной и финансовой базы, позволяющий органам местного самоуправления и органам государственной власти перейти на новый уровень взаимодействия с органами ТОС.

Основные перспективные направления дальнейшего развития ТОС видятся в совершенствовании нормативного регулирования, определении мер по обеспечению и развитию экономической базы ТОС, организации постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти.

территориальное общественное самоуправление

Литература

1. Карцев Б.В. Теория и практика территориального общественного самоуправления во Владимирской области // Местное право. 2017. № 1. С. 7-10.

2. Лякишева В.Г., Бжицких В.И., Постникова Л.Н. Территориальное общественное самоуправление: новые события и новые перспективы // Ученые записки Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации: сборник статей / под ред. И.А. Панарина. Барнаул, 2017. Вып. 14. С. 69-81.

3. Маньковская В.И. Актуальные проблемы муниципального права: учебное пособие. Барнаул, 2015. 112 с.

4. Муниципальное право Российской Федерации: в 2-х т. / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2016. Т. 1. 416 с.

5. Немцева Ю.С. Меры государственной поддержки территориального общественного самоуправления. Механизмы реализации на примере Воронежской области // Местное право. 2018. № 2. С. 19-22.

6. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 (утратил силу) // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3812.

8. О территориальном общественном самоуправлении в Алтайском крае: закон Алтайского края от 31 декабря 1996 г. № 65-ЗС (утратил силу) // Собрание законов Алтайского края. 1996. № 8 (28).

9. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле: утверждено решением Барнаульской городской Думы от 3 июня 2011 г. № 550 // Вечерний Барнаул. 2011. № 87.

10. Репина И.Б. Территориальное общественное самоуправление как форма реализации права на местное самоуправление: особенности функционирования в современной России // Право и политика. 2010. № 8. С. 27-37.

11. Территориальное общественное самоуправление: теория и практика формирования и функционирования: монография / В.В. Мищенко, В.Г. Лякишева, Л.А. Капустян, Я.Н. Мураева; под ред. В.В. Мищенко. Барнаул, 2016. 237 с.

12. Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 26 с.

Размещено на Allbest.ru