Референдум як інститут безпосередньої демократії у Швеції та Швейцарії. Досвід для його покращення в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Референдум як інститут безпосередньої демократії у Швеції та Швейцарії. Досвід для його покращення в Україні

Никорович Б.Д., студент Ш курсу міжнародно-правового факультету

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

У статті розглянуто проблему становлення інституту референдуму в Україні, проаналізовано роботи науковців у частині регламентації інституту референдуму в зарубіжних країнах, проведено їх аналіз у порівняльно-правовому аспекті.

Ключові слова: безпосередня демократія, народовладдя, референдум, Швеція, Швейцарія.

В статье рассмотрена проблема становления института референдума в Украине, проанализированы работы ученых в части, касающейся регламентации института референдума в зарубежных странах, проведен их анализ в сравнительно-правовом аспекте.

Ключевые слова: непосредственная демократия, народовластие, референдум, Швеция, Швейцария.

REFERENDUM AS AN INSTITUTION OF DIRECT DEMOCRACYIN SWEDEN AND SWITZERLAND. WAYS OF IMPROVING IT IN UKRAINE

This article indicates that acts of direct democracy form a solid foundation of foreign democratic countries, as well Ukraine's. These acts are essential for most states and nations, because decisions to legitimize independence of some countries making their constitution effective, settled territorial disputes, helped to decide administrative reform issues, optimized their administrative-territorial structure, and determined the relations with different countries of the world for participation in such international organizations as the EU, NATO was made by referendums.

The author states that the topic of referendums is relevant in Ukraine, because of the absence of legislative law regulation of referendums.

As a foundation of his research, the author took constitutions of foreign countries and works of several scientists. He researched how referendums work in such countries as Sweden, Switzerland. Based on that research author states that the beginning of the new century did not start the fall of direct democracy.

Referendums, as a direct form of direct democracy, continue their genesis on a new level of quality. The number of countries that use referendums rises, number of questions that are brought up to national voting increases, leaders of countries use consultative referendums to coordinate their decisions with citizens, and the procedure of holding a referendum organised by people is becoming more liberal.

However, the success of referendums is possible only if society is ready to resolve important problems publicly, as well as if the political elite is ready to assist society.

Key words: direct democracy, democracy, referendum, Sweden, Switzerland.

Акти прямого народовладдя є важливими джерелами сучасного конституційного права зарубіжних країн із демократичним режимом і безпосередньо України. Відповідні правові акти мають велике значення для більшості держав і націй, оскільки саме рішення референдумів у загальновизнаний демократичний спосіб легітимізували незалежність багатьох країн світу, надали чинності їх конституціям, уладнали територіальні суперечки, вирішили питання адміністративних реформ та оптимізували їх адміністративно-територіальний устрій, визначили ставлення різних держав світу щодо участі в таких міжнародних організаціях, як ЄС, НАТО тощо [23, с. 2]. Але ступінь реального демократизму референдуму залежить від політичного режиму країни, наявних політичних обставин та умов, за яких він проводиться [8].

Сьогодні в Україні тривають реформи, які передбачають оновлення багатьох сфер державного й суспільного життя. З метою підвищення економічної, соціальної та духовної стабільності, для забезпечення належної реалізації принципів верховенства права й пріоритетності прав людини, для розвитку громадянського суспільства необхідним є активне залучення Українського народу до вирішення питань загальнодержавного значення, у т. ч. за допомогою безпосередньої демократії. Роль інститутів безпосередньої демократії в сучасному українському суспільстві підвищується з урахуванням євроінтеграційних прагнень України. Конституцією України в ст. 5 утверджено пріоритетність безпосереднього народовладдя, визначено носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні народ, у ст. 69 передбачено, що народне волевиявлення здійснюється в т. ч. через таку форму безпосередньої демократії, як референдум, а розділом ХІІІ установлено, які зміни до Основного Закону приймаються виключно через референдум. Тим самим утворено підґрунтя для впровадження в національну демократичну практику конституційних референдумів [1; 4].

Сьогодні тема референдуму в Україні є як ніколи актуальною й невпинно набирає обертів у своєму поширенні та зацікавленості з боку як і громадськості, так і науковців, оскільки нині Україна перебуває на порозі великих змін, пов'язаних, зокрема, із соціальним і політичним складниками, які, у свою чергу, сприяють стрімкому розвитку громадянського суспільства в Україні. Усі ці процеси об'єктивно сприяють більшій участі громадян у житті держави, що, у свою чергу, є просто неможливим без урегулювання питання стосовно референдумів в Україні, яке зараз знаходиться в невизначеному стані, оскільки потребує ґрунтовного законодавчого закріплення. На підтримку вищевикладеного варто зазначити, що розвиток цього питання сьогодні активно лобіюється й у політичних кулуарах, і в програмах кандидатів минулих президентських виборів ми могли побачити бажання законодавчої ініціативи, пов'язаної із законопроектами за типом «Про народовладдя».

Розвитком проблематики питань щодо цього інституту займалися такі вітчизняні науковці, як М. Бондар, К. Зако- морна, В. Гробова, П. Любченко й багато інших. інститут референдум швеція швейцарія

Мета статті - виконати комплексне узагальнення досвіду та практики стосовно інституту референдуму в законодавстві Швеції та Швейцарії, зробити висновки щодо того, як цей інститут можна покращити в нашій країні.

Нині для України, як і для більшості держав, що утворилися після розпаду колишнього СРСР, проблема референдумів і референдної правотворчості зберігає свою новизну. У новітній історії України рішення першого всеукраїнського референдуму стало висхідною точкою відліку незалежності нашої держави, актом національного державотворення. Як відомо, 1 грудня 1991 р. відбувся Всеукраїнський референдум, на якому більшість громадян України (90,3%) проголосувала за підтвердження вищої юридичної сили Акта проголошення незалежності України, прийнятого Верховною Радою Української РСР 24 серпня 1991 р. Нагадаємо, що проведення відповідного референдуму було призначене Верховною Радою на підставі Закону Української РСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. № 1286-XII. Слушним є зауваження, що Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. не стосувався безпосередньо Основного Закону держави, проте Акт проголошення незалежності

України став ідеологічним підґрунтям нині чинної Конституції України. Про це, зокрема, свідчить її преамбула, в якій визначено, що Верховна Рада України прийняла Конституцію, «керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р., схваленим 1 грудня 1991 р. всенародним голосуванням» [10, с. 17].

Спроби реалізації референдної правотворчості під час прийняття Конституції України, внесення до неї змін мали місце впродовж усієї історії незалежності нашої держави. У 1992-1996 рр. тривали дискусії з приводу доцільності проведення референдуму щодо ухвалення нової Конституції України. Деякі вчені висловлювали думки про неможливість всенародного прийняття Основного Закону. На переконання В. Тація та Ю. Тодики, за допомогою референдуму не завжди можна виявити реальну волю народу, а тому «найбільш оптимальною формою прийняття Конституції, інших законодавчих актів є парламентська». О. Бандурка й М. Жуган стверджували, що шляхом референдуму можна лише схвалити Конституцію, а не розробити її, отже, «апеляція з конституційних питань до народу є справжнім популізмом».

Після прийняття Конституції парламентом 28 червня

1996 р. Президент України скасував Указ про проведення Всеукраїнського референдуму. У Рішенні від 11 липня

1997 р. № 3-зп (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України ст. 98 Конституції України) Конституційний Суд України роз'яснив, що «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який лише одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття». При цьому наголошено, що сам Основний Закон «не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України» (абзац 1 п. 4 мотивувальної частини). Таке право було закріплене Конституцією 1978 року. Тим самим чинна Конституція України, на переконання В. Шаповала, прийнята в цілком легальний на той час спосіб, але від нього сьогодні фактично відмовилися [11].

Спроби ініціювання всеукраїнського референдуму з конституційних питань мали місце й у наступні роки, однак у всіх випадках ЦВК відмовляла ініціативним групам у реєстрації через невідповідність питань референдуму чинному законодавству та порушення процесуальних вимог щодо ініціювання всеукраїнського референдуму [12].

Історія України знає два Всеукраїнські референдуми - референдум 1991 р. щодо Акта про державну незалежність України та референдум 2000 р. щодо можливих змін Конституції України. Якщо проведення першого з них припало на «романтичний» період української демократії, його результати стали безсумнівними як у правовому, так і в суспільному відношеннях, то з другим референдумом пов'язаний скоріше негативний досвід [5].

Так, на Всеукраїнському референдумі понад 80% громадян, які взяли в ньому участь, позитивно відповіли на чотири запитання, винесені на референдум, у тому числі й щодо впровадження двопалатного парламенту, скорочення чисельності депутатського корпусу, додаткових підстав розпуску Верховної Ради України, зокрема якщо парламент у межах місячного строку не сформує парламентської більшості. Проте результати цього референдуму минулим складом парламенту так і не втілені в чіткі конституційні приписи, що є нехтуванням волею народу з боку вищого представницького органу державної влади [6, с. 30].

Нині інститут референдуму в Україні немає ніякого остаточного закріплення, оскільки Закон України «Про всеукраїнський референдум» визнаний неконституційним і в п. 25 РКСУ від 26 квітня 2018 р. указано, що, виявивши порушення визначеної Конституцією України процедури розгляду й ухвалення Закону України № 5475, установивши нелегітимність його мети та невідповідність його положень вимогам Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Закон України № 5475 повністю суперечить Конституції України [6].

З вищенаведених прикладів ми простежуємо неефективність референдуму в Україні як інституту безпосередньої демократії. Саме тому, на нашу думку, виникає необхідність пошуку нових форм безпосередньої реалізації народного суверенітету. У цьому випадку погоджуємося з думкою М. Оніщука, що необхідно взяти до уваги позитивний досвід зарубіжних країн, у яких народний суверенітет реалізується шляхом здійснення народних законодавчих ініціатив [7].

Інститути прямої демократії у Швейцарії (референдум і право народної ініціативи) є взаємодоповнювальними інструментами, що дають змогу народу й суб'єктам федерації (кантонам) найбільш ефективно та безпосередньо брати участь у здійсненні державної влади, а також в ухваленні важливих для держави й суспільства рішень. Пряма демократія як ефективний інструмент реалізації інтересів соціальних груп населення вимагає від федеральної влади шукати компромісні рішення з кантонами й народом на основі консенсусу.

У політичному житті швейцарців референдум відіграє велику роль. Завдяки йому вони можуть прямо впливати на політичне життя країни, скасовуючи рішення уряду та парламенту. Крім цього, швейцарці мають право на народну ініціативу. Згідно зі ст. 139 Конституції Швейцарії, громадяни країни можуть протягом 18 місяців зібрати 100 тис. підписів і на цій підставі ініціювати внесення певних змін до Конституції. Із цього приводу уряд зобов'язаний провести народне голосування, а його результати повинні бути обов'язковими для виконання як урядом, так і парламентом. Для проведення референдуму на підтримку чи проти закону потрібно 50 тис. підписів, відповідно до ст. 141 Конституції Швейцарії. Варто зауважити, що на референдум ніколи не виносять проект закону, а лише ухвалений парламентом закон. Відповідно, це накладає на законодавця додаткову відповідальність за ретельну підготовку того чи іншого закону, що сприяє якості законодавчої діяльності парламенту. Організацією й проведенням референдумів займаються політичні партії та громадські організації. Збирання підписів супроводжується відповідною аргументацією й рекламно-інформаційною кампанією. Нові способи голосування, а саме поштою чи через мережу Інтернет, спрощують для населення процедуру волевиявлення. Якщо громадяни не бажають брати участь у голосуванні, то це також їхня відповідальність [14].

Мета системи прямої демократії в тому, щоб громадяни почувалися відповідальними за життя й майбутнє своєї країни, де вони є останньою інстанцією, що ухвалює рішення.

Як зазначив Георг Цублер, у Швейцарії в середньому відбувається чотири референдуми на рік. Тобто зазвичай щокварталу відбувається голосування в рамках референдуму, на який виносяться групи питань, які стосуються 3-4 законів, що обговорюються й із яких ухвалюються рішення. У Конституції Швейцарії 1999 р. є окремий розділ «Ініціатива та референдум» (заголовок 4, розділ 2), норми якого закріпили зміст і процедуру проведення референдуму. Згідно зі ст. ст. 140 і 141 Федеральної Конституції, референдуми поділяються на обов'язковий і факультативний залежно від питання, винесеного на референдум [13].

Предметом обов'язкового референдуму є перегляд Федеральної Конституції, а також вступ до організації для колективної безпеки або вступ до наднаціональних спільнот. Крім цього, на обов'язковий референдум виносяться федеральні закони, що оголошені невідкладними, які не мають конституційної основи і строк яких перевищує один рік. Обов'язковими для розгляду народом є такі питання: народна ініціатива щодо загального перегляду Федеральної Конституції; народна ініціатива щодо часткового перегляду Федеральної Конституції у формі загальної пропозиції, відхиленої Федеральними зборами; питання правомірності загального перегляду Конституції, якщо між двома Палатами (Федеральні збори, які є найвищим органом влади Конфедерації, мають дві Палати: Національну раду та Раду кантонів) є розбіжності.

Факультативний референдум відбувається лише з ініціативи виборців чи кантонів. Ні голова держави, ні парламент не можуть ініціювати проведення факультативного референдуму. На вимогу 50 000 громадян, які мають право голосу, або восьми кантонів передаються на голосування народу такі питання: федеральні закони; федеральні закони, оголошені невідкладними, строк яких перевищує один рік; федеральні постанови в межах, передбачених Конституцією та законами; міжнародні договори, які мають необмежений строк або не можуть бути зупинені; передбачають вступ до міжнародних організацій; містять важливі положення, що закріплюють правові норми чи впровадження яких вимагає прийняття федеральних законів [2].

З вищезазначеного можна зробити висновок, що народ у Швейцарії є головним суб'єктом демократії. Саме завдяки праву на народну ініціативу й референдуми швейцарський народ може прямо впливати на політичне життя країни: схвалити чи відхилити будь-який ухвалений парламентом закон. Мета системи прямої демократії якраз і полягає в тому, щоб громадяни почувалися відповідальними за майбутнє своєї країни. Тому й уряд тримає пульс на народному волевиявленні [14].

Щодо Швеції, то там можливе проведення різних видів референдумів. Так, залежно від території їх охоплення, вони діляться на загальнонаціональні, тобто проведені на території всієї держави, і комунальні, тобто проведені на місцевому рівні.

Залежно від юридичної сили рішень, прийнятих на референдумах, вони можуть бути дорадчими, тобто рішення, прийняті на таких референдумах, мають консультативний характер, й установчими, тобто рішення, прийняті на них, мають обов'язковий характер.

В окремий вид референдумів, що проводяться у Швеції, можна виділити конституційні референдуми, тобто референдуми з питання про внесення доповнень і змін до текстів конституційних законів.

У Швеції інститут референдуму має свої відмінні риси. У більшості випадків у цій країні референдум має дорадчий характер і тому не є настільки ефективним інструментом участі громадян у суспільно-політичному житті країни. Де-юре державна влада має право прийняти акт або реалізувати рішення, який (яке) не підтриманий (-е) на референдумі більшістю виборців, хоча така поведінка владних органів може призвести до втрати потенційних виборців на майбутніх виборах. Для Риксдагу, який приймає рішення про проведення референдуму, референдум є скоріше опитуванням громадян і засобом з'ясування популярності серед виборців того або іншого акта, обговорюваного в парламенті.

Як уже зазначалося вище, крім дорадчого референдуму, у Швеції передбачено проведення референдуму з питання про прийняття нової конституції, внесення до неї змін і доповнень, а також про прийняття міжнародних угод, які зачіпають конституційні права й обов'язки громадян (конституційний референдум). Можливість проведення конституційного референдуму існує у Швеції з 1980 р. Конституційні референдуми мають установчий характер. Однак конституційні поправки можуть уважа- тися схваленими на референдумі, навіть якщо більшість виборців проголосувала проти них. Справа в тому, що після того, як щонайменше 35 депутатів виступлять з ініціативою проведення референдуму щодо зміни конституції й ця ініціатива буде підтримана 1/3 загального складу Риксдагу (тобто 117 депутатами), палата розпускається та призначаються нові вибори, які проводяться одночасно з референдумом. Конституційні поправки визнаються відхиленими, якщо за результатами голосування більшість виборців, які взяли участь у референдумі, висловилася проти й це число становить більше ніж половину всіх дійсних голосів на виборах. Виходячи із цієї формули, може статися так, що в ході голосування більшість виборців висловиться проти змін до конституції, але це число виявиться меншим за половину дійсних голосів на виборах. У такому випадку проект конституційних поправок, винесений на референдум і підтриманий фактичною більшістю громадян, буде вважатися відхиленим на референдумі. Більше того, результат конституційного референдуму буде мати обов'язковий характер тільки в тому випадку, якщо більшість виборців висловиться проти поправок і це число буде більшим за половину кількості виборців, які взяли участь у проведенні водночас виборів у Риксдаг. У такому випадку новообраний парламент не зможе більше розглядати питання про ці конституційні поправки. Якщо ж на референдумі більшість, необхідну для схвалення поправки, буде досягнуто, конституційні поправки будуть розглянуті парламентом нового скликання і вступлять у силу тоді, коли більшість депутатів Риксдагу їх затвердить.

Що ж стосується порядку організації й проведення референдумів, то, незважаючи на велику схожість цього процесу на організацію та проведення виборів, йому властиві деякі особливості, які випливають уже з того факту, що референдум у Швеції регулюється не тільки Законом про вибори, а й спеціальним Законом про референдум. Через особливу важливість цього Закону для дослідження питання зупинимося більш детально на аналізі його окремих положень.

Право брати участь у референдумі мають громадяни, наділені виборчими правами. Питання про право громадянина брати участь у референдумі вирішується на основі виборчого списку, складеного для раніше проведеного референдуму. Виборчий список складається в терміни й на умовах, передбачених Законом про вибори. Виборці, які мають право брати участь у референдумі, отримують спеціальні картки для голосування, що містять інформацію про те, для участі в якому референдумі вона призначена. Якщо проведення референдуму збігається з проведенням виборів у Риксдаг, то виборцеві видається одна (єдина) виборча картка. Інакше до виборчої картки, яка використовується під час референдуму, застосовуються ті самі вимоги, які передбачені Законом про вибори, до виборчих карток, призначених для участі громадян у виборах представницьких органів [9].

Отже, на основі дослідження можна зазначити, що початок нового сторіччя не став початком ери занепаду безпосередньої демократії. Референдуми як пріоритетна форма прямого народовладдя продовжують свій генезис на якісно новому рівні: розширюється коло країн, що практикують референдуми з метою прийняття суспільно значущих рішень; збільшується коло питань, що виносяться на всенародне голосування; главами держав та урядами частіше практикуються консультативні референдуми з метою узгодження прийнятих рішень із волею народу; процедура проведення референдумів за народною ініціативою стає більш ліберальною. Але успіх референдумів на початку XXI ст., як і раніше, залежить від готовності суспільства вирішувати важливі справи публічно та доброї волі політичної еліти держави сприяти цим прагненням народу.

Незважаючи на світову тенденцію до активнішого використання такої фор-ми зворотного зв'язку між державою та громадянами, як референдуми, Україна через недосконале законодавство, відсутність політичної волі позбавлена тако-го інструменту вироблення ефективної політики.

Референдум є важливою формою прямої демократії, безпосереднього здійснення громадянами законодавчої влади. За процедурою, схожою на процедуру проведення політичних виборів, громадянам пропонують зробити свій вибір із альтернативних відповідей на поставлені питання. У сучасних демократичних країнах використовуються такі види референдумів: дорадчий, обов'язковий, добровільний. Недоліком цього суспільно-політичного заходу (крім можливості упереджено тлумачити його) є те, що він призводить не до спільної, а до єдиної думки, яка ігнорує інше бачення вирішення проблеми, змушує до однозначного вибору вирішення складних, часто суперечливих питань. В Україні ідея проведення референдумів ще не набула завершеного правового оформлення. У цьому сенсі їй може послугувати досвід таких демократичних країн, як Швеція, Швейцарія, Франція, Польща тощо. Вивчення досвіду демократичних країн у сфері проведення референдумів може бути визначене як перспектива подальшого дослідження.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України від 28.06.1996 зі змінами та доповненнями. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %Ю0%В2%Ю1%80.

2. Нова Федеральна Конституція Швейцарії від 18.04.1999. URL: http://lib.rada.gov.ua/LibRada/static/LIBRARY/catalog/law/swjzar1.htm.

3. Рішення РКСУ від 26.04.2018 № 4-р/2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/v004p710-18?lang=uk.

4. Бондар М.Ю. Конституційний референдум: теорія та практика: дис. ... канд. юрид. наук. Одеса, 2017. URL: http://dspace.onua.edu.ua/bitstream/handle/11300/7214/Aref_Bondar.pdf?sequence=1&isANowed=y.

5. Ключковський Ю. Інститут референдуму: проблеми доктрини та нормативного регулювання. Вибори та демократія. 2009. № 1. С. 121-126.

6. Крапчан О. Референдум: світовий досвід і сьогодення України. Право України. 2003. № 8. С. 30-35.

7. Оніщук М. Щодо питань методології дослідження проблем референдної демократії в Україні. Вісник Академії правових наук України. Харків, 2007. № 3. С. 35-48. С. 73.

8. Палєєва Ю.С. Референдум - загальновизнаний демократичний інститут: історія і сучасність. Вісник Дніпропетровського університету імені Альфреда Нобеля.2013. № 1 (4). С. 43-50.

9. Ракитская И.А. Референдум в Швеции: особенности организации и правила проведения. Московский журнал международного права. 2015. № 3. С. 148-160. URL: https://www.mjil.ru/jour/article/download/99/24.

10. Федоренко В. Інститут всеукраїнського референдуму в умовах конституційної реформи. Вибори та демократія. 2007. № 3 (13). С. 13-22.

11. Шаповал В. Феномен конституції у контексті вітчизняної політико-правової «міфології». Дзеркало тижня. 2008. 9-15 серпня.

12. Рябченко Т.О. Референдум як форма безпосередньої правотворчості українського народу (теоретичні аспекти): дис. ... канд. юрид. наук. URL: http://elar.naiau.kiev.ua/bitstream/123456789/1273/1/ryabchenko_dis.pdf.

13. Швейцарія - стабільна, конкурентоспроможна країна: досвід для України. Інтерв'ю із Надзвичайним і Повноважним Послом Швейцарської Конфедерації в Україні Й.В. паном Георгом Цюблером. Економічний часопис. 2010. № 1-2. С. 21-25.

14. Чернеженко О.М. Інструменти прямої демократії у Швейцарії. Бюлетень Міністерства юстиції України. Київ: Логос, 2011. № 8/9. С. 137-142.

Размещено на Allbest.ru