Рассмотрение обращений граждан и предоставление квалифицированной юридической помощи сотрудниками Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральский государственный экономический университет, кандидат юридических наук

Рассмотрение обращений граждан и предоставление квалифицированной юридической помощи сотрудниками Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики

Мещерягина Вероника Александровна

Крысанов Антон Вячеславович

Аннотация

Данная научная публикация посвящена вопросам реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь и определения его отличий от реализации конституционного права на обращение. Проанализированы особенности реализации права на квалифицированную юридическую помощь в системе МВД России, а также предложены рекомендации по установлению методического сопровождения необходимой юридической квалификации обучающихся в образовательных организациях системы МВД России, правомочных предоставлять квалифицированную юридическую помощь.

Ключевые слова: обращение; право на обращение; квалифицированная юридическая помощь; бесплатная юридическая помощь; обращения в МВД России.

Abstract

Consideration of citizens' appeals and provision of qualified legal assistance by the Ministry of internal Affairs of Russia: theory and practice

Meshcheryagina Veronika Alexandrovna,

Ural state University of Economics, Candidate of Law

Krysanov Anton Vyacheslavovich,

Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law

This scientific publication is devoted to the implementation of the constitutional right to qualified legal assistance and determining its differences from the implementation of the constitutional right to appeal. The features of realization of the right to qualified legal assistance in the system of the Ministry of internal Affairs of Russia are analyzed, as well as recommendations on the establishment of methodological support of the necessary legal qualification of students in education al institutions of the Ministry of internal Affairs of Russia, eligible to provide qualified legal assistance.

Key words: appeal; right to appeal; qualified legal assistance; free legal assistance; appeals to the Ministry of internal Affairs of Russia.

Основная часть

Конституция Российской Федерации 1993 г. (далее - Конституция РФ) не просто содержит перечень основополагающих прав и свобод человека и гражданина, но и формирует правовые конструкции их должной реализации и защиты.

В тексте Конституции РФ имеется два ключевых права, обеспечивающих возможность граждан как реализовать, так и защитить свои конституционные права: это право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48 Конституции РФ) и право граждан обращаться лично в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

На современном этапе демократического развития России конституционное право граждан на обращение претерпело существенные изменения: расширился перечень адресатов обращений (организации, реализующие публично значимые функции); появились новые разновидности обращений (запрос информации о деятельности органов власти и органов местного самоуправления; отзывы граждан; интернет-петиции и т.д.); возникли новые формы обращений (электронная очередь, обращения через портал государственных и муниципальных услуг и т.д.).

Стоит сказать о том, что обращение (как субъективное право) - это гарантированная законом сфера проявления юридической свободы волеизъявления личности, выраженная в законодательно определенной форме, способствующая юридическому обеспечению и защите интересов индивидуальных и коллективных субъектов, распределению социальных благ, удовлетворению материальных и культурных потребностей личности посредством вступления в правоотношения с органами власти.

Поэтому законодательство об обращениях граждан не ограничивается нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К нему в полной мере применим Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и другие.

Что касается права на предоставление квалифицированной юридической помощи, оно является еще недостаточно изученным и осмысленным для науки конституционного права. Возможно, это связано с тем, что реализация нормы ст. 48 Конституции РФ находит свое воплощение преимущественно в отрасли уголовно-процессуального права, что обусловлено и содержательной составляющей статьи в тексте Конституции РФ и особой важностью квалифицированной юридической помощи в условиях уголовно-процессуальных ограничений прав граждан (свободы передвижения, тайны телефонных переговоров и иных сообщений и т.п.). Отчасти именно по этой причине в качестве основного субъекта, предоставляющего квалифицированную юридическую помощь, рассматривается адвокат.

Соответственно, и Федеральный закон, закрепляющий стержневые положения реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь, имеет «привязку» именно к этому субъекту правоотношений. Именно Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в п. 1 ст. 1 закрепляет: «Адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката…».

В этой связи возникает закономерный вопрос: а как осуществлять регулирование порядка предоставления квалифицированной юридической помощи иными субъектами права и в иных отраслях права?

Логично применить метод аналогии, но и его использовать затруднительно, поскольку в п. 3 ст. 1 вышеуказанного Федерального закона отмечается: не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая работниками юридических служб юридических лиц, а также работниками органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Фактически законодатель разграничивает две правовые категории: «квалифицированная юридическая помощь» (адвоката) и «юридическая помощь» (иные субъекты права).

Подчеркнем, что согласно Основному закону РФ круг субъектов оказания квалифицированной юридической помощи - открытый. В определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. №364-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина С. на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» отмечается, что Конституция РФ не содержит указания на критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь; определение таких критериев относится к компетенции законодателя.

При обращении к нормам иных законов и подзаконных актов ситуация становится еще более запутанной.

Например, в ч. 4 Федерального закона от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» указано, что при регулировании внесудебных процедур, связанных с участием детей и (или) защитой их прав и законных интересов, а также при принятии решений о наказаниях, которые могут применяться к несовершеннолетним, совершившим правонарушения, должностные лица органов государственной власти действуют в соответствии нормами, предусмотренными международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, в том числе в части гуманного обращения с несовершеннолетними, оказания им квалифицированной юридической помощи.

Другой пример: ст. 11 Федерального закона от 26 апреля 2013 г. №67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» определяет субъекта предоставления юридической помощи (а не квалифицированной юридической помощи) лицам, подвергнутым административному аресту, - адвокаты или иные лица, имеющие право на оказание юридической помощи.

Также в законодательстве используется и третья схожая дефиниция - «бесплатная юридическая помощь». Субъектами ее оказания, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. №324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», могут выступать лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

При этом в ч. 2 ст. 1 указано, что одной из целей Федерального закона является создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно.

Таким образом, право на обращение выступает необходимым юридическим фактом для реализации права на квалифицированную юридическую помощь, юридическую помощь и бесплатную юридическую помощь. При этом соответствующие правовые конструкции в законодательстве используются бессистемно.

Бессистемность их использования вызывает не только теоретические, но и практические проблемы, в особенности для правоприменителей системы органов исполнительной власти.

Следует помнить, что первым законом России в постперестроечный период, в который был включен термин «юридическая помощь», был Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции». Часть 5 ст. 5 данного Закона предписывала милиции предоставлять возможность задержанным лицам реализовать установленное законом право на юридическую помощь.

Именно поэтому логичным и обоснованным видится возможность рассмотрения указанной сферы публичных отношений на примере деятельности МВД России и его структурных подразделений, что, в свою очередь, еще и подтверждается количеством обращений в МВД России, которое является одним из самых востребованных органов исполнительной власти, куда поступает подавляющее большинство обращений граждан, в том числе и с целью предоставления квалифицированной юридической помощи.

Сложность отраслевого построения российского законодательства и обширность правоотношений, в которых субъектами выступают сотрудники МВД России, приводит к тому, что органы МВД России сталкиваются с обращениями не только конституционно-отраслевого порядка, но и многих других отраслей российского права, что неизбежно привносит изменения в процессуальные аспекты их рассмотрения.

Так, в положениях Приказа МВД России №707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об ут-верждении Инструкции об организации рассмотрения об-ращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим до-ступа: URL: http://www.garant.ru. функция анализа поступающих обращений возлагается на дежурные части территориальных органов МВД России. В зависимости от того, имеются ли в обращении гражданина признаки преступления либо административного правонарушения, оперативный дежурный либо регистрирует обращение в книге учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях, либо, если в обращении не содержится заявления о преступлении или административном правонарушении, о нем докладывается руководителю территориального органа. С поручением последнего данное обращение передается в подразделение делопроизводства для регистрации, учета и рассмотрения в соответствии с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В Книге учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях оперативным дежурным делается только отметка о дате и номере регистрации обращения в подразделении делопроизводства (п. 42, 43 Приказа МВД России №707).

Устное заявление о преступлении также заносится в протокол и должно содержать личные данные о заявителе, а также о документах, удостоверяющих личность заявителя. В соответствии с ч. 2 ст. 141 УПК РФ к письменному заявлению представляется лишь одно требование - оно должно быть подписано заявителем.

Если при рассмотрении обращения, осуществляемом в порядке Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», непосредственный исполнитель выявляет признаки преступления или административного правонарушения, относящиеся к сути всего обращения, он обязан составить об этом мотивированный рапорт на имя руководителя, принявшего организационное решение о порядке рассмотрения обращения. С поручением руководителя данное обращение передается в дежурную часть для незамедлительной регистрации в книге учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях и рассмотрения в соответствии с требованиями УПК РФ или КоАП РФ. В этом случае уже непосредственный исполнитель сообщает гражданину о дате и номере регистрации его обращения в книге учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях (п. 104 Приказа МВД России №707).

Таким образом, при работе с обращениями граждан в МВД России на первое место выходит анализ их содержания на наличие либо отсутствие признаков составов преступления или административного правонарушения.

Приоритетность анализа обращений граждан на предмет составов преступлений и административных правонарушений негативным образом сказывается на полноте их рассмотрения.

Помимо непосредственно указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в МВД России активно используется форма устных обращений, направляемых по телефону, в том числе по телефонам доверия и «горячих линий МВД России», утвержденным Приказом МВД России от 22 августа 2012 г. №808 (ред. от 5 декабря 2014 г.) «О создании системы «горячей линии МВД России»»¹. Здесь необходимо учитывать, что данная система предназначена для приема и учета сообщений о преступлениях и иных правонарушениях и исключает возможность обращения по телефонам доверия и «горячих линий» МВД России в целях получения квалифицированной юридической помощи.

На практике это вызывает неудобства как для инициаторов обращений, так и для адресатов. Например, телефоны «горячих линий» воспринимаются гражданами как источник консультирования (получения квалифицированной юридической помощи). Зачастую по телефонам «горячих линий» МВД России гражданами не сообщается о деяниях, содержащих признаки состава преступления или административного правонарушения, однако сотрудникам дежурных частей это обращение приходится регистрировать в общем порядке, составлять рапорт о том, что в сообщении, поданном по «телефону доверия» отсутствуют признаки состава преступления и административного правонарушения. В дальнейшем оно должно рассматриваться в порядке Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По результатам проведения проверочных действий в весьма сжатые сроки должны быть установлены обратившиеся лица, оценены изложенные обстоятельства, дана квалифицированная юридическая оценка, составлены материалы, обосновывающие то или иное принятое процессуальное решение.

Для организации работы по обращениям справочно-консультативного содержания в МВД России пришлось даже определить их как разновидность «разъясненного»² обращения, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового или иного характера, а также порядок обжалования судебных решений.

Для урегулирования этого проблемного вопроса предлагается разграничить в приказе МВД России №707 Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об ут-верждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru. правоотношения, связанные с правом на обращение и консультированием граждан (предоставлением квалифицированной юридической помощи), а также обозначить тематические рамки и продолжительность консультирования.

В настоящее время вопросы консультативной (справочной) помощи гражданам прописаны только для сотрудников Приемной МВД России Пункт 22 приказа МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистра-ции и разрешения в территориальных органах Министер-ства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных право-нарушениях, о происшествиях» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru., Департамента делопроизводства и режима Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»., правовых под - разделений Пункт 4 приказа МВД России от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении наставления по организации правовой работы в системе МВД России» (в ред. от 23 июля 2007 г. № 658, от 26 августа 2015 г. № 838) [Электронный ресурс]. URL: http:// www.garant.ru. и иных подразделений МВД России при реализации государственных услуг Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства вну-тренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» [Элек-тронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru..

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что обширность полномочий сотрудников МВД России ставит высокие требования к уровню их профессиональных знаний, умений, навыков. Сотрудникам МВД России необходимо разбираться в нормах различных отраслей права, чтобы определить не только отраслевую принадлежность обращений (конституционно-правовые, уголовно-процессуальные (заявление о преступлении), административно-правовые (заявление о предоставлении государственной услуги) и т.д.), но и родовую составляющую (например, конституционно-правовые обращения: запрос информации, заявление о предоставлении бесплатной юридической помощи и т.д.).

В своей практической деятельности сотрудники МВД России фактически проводят разъяснительную работу, предоставляют юридическую помощь (квалифицированную юридическую помощь) гражданам. Это не только закреплено на уровне ведомственных актов (например, в приказе МВД России от 10 февраля 2014 г. №83 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка в местах отбывания административного ареста», предусматривающем возможность для сотрудников МВД России оказывать юридическую помощь лицам, подвергнутым административному аресту), но также вытекает из законодательной характеристики разновидностей бесплатной юридической помощи (ст. 6 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»):

1) правовое консультирование в устной и письменной форме;

2) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.

Эти разновидности бесплатной юридической помощи оказываются всеми сотрудниками МВД России, а рядом подразделений (дежурные части, правовые отделения, отделы кадров, отделы делопроизводства и др.) - в ежедневном режиме. Более того, следует помнить, что и без того динамически растущая статистика обращений граждан не учитывает рост обращений, которые в устном, дорегистрационном информационно-справочном порядке при проведении профилактики правонарушений или при несении службы в иных формах оказывают сотрудники полиции.

Оставленный без должной проработки и получивший ряд критических замечаний проект федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации», работа по которому прекращена в 2009 г., мог разрешить ряд спорных моментов и обстоятельств, закрепив порядок, формат, а главное, круг субъектов оказания этой помощи.

Насколько складывающаяся практика соответствует нормам федерального законодательства - сказать затруднительно, поскольку остается неясным вопрос о содержании квалифицированной юридической помощи и ее соотношении со схожими категориями, однако отнять у сотрудников МВД функции по предоставлению юридической помощи не только недопустимо в силу правоохранительной направленности их деятельности, но и попросту невозможно.

Поэтому еще более проблемным видится определение той квалификации, которой должен обладать сотрудник МВД России, для того чтобы признать эту консультацию квалифицированной. Не стоит игнорировать тот факт, что в МВД России часто проходят службу сотрудники, не имеющие высшего юридического образования или находящиеся в процессе его получения. И несмотря на то обстоятельство, что действующие федеральные государственные стандарты, по которым строятся образовательные программы в сфере правоохранительной деятельности и юриспруденции, устанавливают требования по получению выпускниками способности давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (Юриспруденция) или способности оказания юридической помощи (Правоохранительная деятельность), часто при получении ответов на обращения прослеживается шаблонность и формальность изложения сути результатов их рассмотрения. Все же основным принципом предоставления квалифицированной юридической помощи является установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь (ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»), а также возможность применения ее результатов на практике, т.е. ее эффективность. Авторы вовсе не призывают к установлению сверхтребований к уровню квалификации сотрудников органов внутренних дел, однако надлежит проводить масштабную работу по части «результатов» или даже внешней оценки «удовлетворенности» полученным ответом на обращение граждан.

В ст. 8 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» имеется конкретное требование: все виды бесплатной юридической помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В Приказе МВД России от 5 января 2007 г. №6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России» данное требование изложено менее категорично: консультирование граждан по направлениям оперативно-служебной деятельности осуществляется наиболее подготовленными специалистами органов, организаций, подразделений МВД России.

Исходя из высшей юридической силы законов над подзаконными актами, следует привести в соответствие приказы МВД России и уточнить профессиональные требования к лицам, непосредственно осуществляющим рассмотрение обращений и принятие процессуальных решений по ним, вместе с тем допускается такая конструкция, при которой высшее юридическое образование может быть признано эквивалентом иного высшего образования в сочетании с опытом работы в отдельных подразделениях МВД России или смежных с ними. Предпринятые в настоящее время шаги по реализации повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел (с установленной регулярностью), получения бесплатного высшего юридического образования в ведомственных образовательных организациях на базе уже имеющегося среднего специального или иного высшего неюридического образования во многом уже разрешают ряд проблем и сложностей. Однако нередки и такие примеры, когда лица, имеющие 5-10-летний стаж службы в органах внутренних дел и опыт руководящей деятельности, в рамках получения юридического образования или повышения квалификации впервые знакомятся с рядом принципов и положений отраслевого законодательства Российской Федерации, являющегося предметной областью их профессиональной деятельности.

Интересным видится и такой подход, при котором «квалифицированность» юридической помощи можно оценить только после ее полученияФГУ, 2011.. Он встраивается в концепцию сервисного государства и предоставления государственных услуг гражданам.

В данном контексте следует сказать, что возможность самим гражданам оценивать качество предоставляемых им услуг посредством соответствующих обращений в определенной форме (чаще всего электронной), содержащих оценку деятельности органов государственной власти или местного самоуправления, а также их должностных лиц См.: Савоськин А. В. Отзыв о деятельности органа власти: правовое регулирование и практика // Законодательство. 2016. № 7. С. 24., - это новая разновидность обращений граждан (отзыв гражданина).

Поэтому обращение выступает не только юридическим фактом оказания квалифицированной юридической помощи, но также является способом оценки уровня квалифицированности предоставления юридической помощи, в том числе и сотрудниками МВД России.

Библиографический список

юридический право конституционный

1. Панченков В.Ю. Юридическая помощь (вопросы общей теории): монография / В.Ю. Панченков. - Красноярск: Изд-во Сибирского ФГУ, 2011.

2. Савоськин А.В. Отзыв о деятельности органа власти: правовое регулирование и практика / А.В. Савоськин // Законодательство. - 2016. - №7.

Bibliograficheskij spisok

1. Panchenkov V. YU. YUridicheskaya pomoshch' (voprosy obshchej teorii): monografiya / V. YU. Panchenkov. - Krasnoyarsk: Izd-vo Sibirskogo FGU, 2011.

2. Savos'kin A.V. Otzyv o deyatel'nosti organa vlasti: pravovoe regulirovanie i praktika / A.V. Savos'kin // Zakonodatel'stvo. - 2016. - №7.

Размещено на Allbest.ru