Проблемы функционирования института Омбудсмана в Российской Федерации и за рубежом и пути их решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Н.С. Грудинин, канд. юрид. наук

Московский государственный лингвистический университет

В статье рассматриваются отдельные проблемы, препятствующие эффективному функционированию института омбудсмана. Отмечается, что к числу таких проблем относятся отсутствие у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права законодательной инициативы, отсутствие законодательной основы для приема жалоб граждан на действия (бездействие) негосударственных структур, оказывающих гражданам социальные услуги, а также отсутствие у Уполномоченного права на проведение юридической экспертизы законопроектов, поступающих на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации. Подчеркивается, что общей проблемой института омбудсмана в России и зарубежных странах является неспособность омбудсманов оказать реальное влияние на должностных лиц, уклоняющихся от предоставления информации по их запросам. Указывается, что достаточно важной проблемой, препятствующей эффективному функционированию института омбудсмана в Российской Федерации, является отсутствие специального федерального закона об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: права человека, омбудсман, правозащитная деятельность, защита прав осужденных, жалобы граждан, злоупотребления должностных лиц, законодательная инициатива, экспертиза законопроектов.

PROBLEMS OF FUNCTIONING OF THE OMBUDSMAN INSTITUTION INTHE RUSSIAN FEDERATION AND ABROAD AND WAYS THEIR SOLUTION

N.S. Grudinin, PhD. (Candidate of Juridical Sciences)

Moscow State Linguistic University

The article examines some problems that impede the effective functioning of the Ombudsman institution.

It is noted that such problems include the facts that the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation has no right of the legislative initiative, there is no legislative basis for receiving complaints from citizens about the actions (inaction) of non-state structures that provide social services to citizens, as well as the fact that the Commissioner for Human Rights lacks the right to conduct legal examination of draft laws submitted for consideration by the State Duma of the Russian Federation. The paper emphasizes that the general problem of the Ombudsman institution in Russia and foreign countries is the inability of ombudsmen to exert real influence on officials who avoid providing information upon their request. It is pointed out that the absence of a special federal law on the basis of the Commissioner for Human Rights in the constituent entities of the Russian Federation is a rather important problem obstructing the effective functioning of the Ombudsman institution in the Russian Federation.

Key words: human rights, Ombudsman, human rights activities, protection of convicts ' rights, civilians ' complaints, abuse by officials, legislative initiative, expert examination of draft laws.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - крайне эффективный механизм защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Он пользуется определенным уважением у россиян, которые в целом с одобрением относятся к его деятельности. Сказанное нами подтверждают результаты опросов общественного мнения. Так, по результатам опроса Левада-Центра, проведенного в январе 2014 г., порядка 75% опрошенных россиян заявили, что должность Уполномоченного по правам человека в России нужна, а вот 25% высказались против или были не осведомлены о деятельности ом-будсмана в нашей стране. Однако показательно, что при имеющемся одобрительном отношении россиян к деятельности омбудсмана порядка 70% граждан страны отметили, что факты нарушения прав человека в России остаются злободневным вопросом для общества и государства. При этом, как отметили 41% граждан России, за последние годы ситуация с правами человека в стране существенно не изменилась, а порядка 30% заявили о том, что фактов нарушения прав человека стало даже больше. Важно также подчеркнуть, что 53% опрошенных россиян отметили, что федеральный омбудсман прежде всего должен заниматься защитой лиц, чьи права были нарушены в результате решений и действий (бездействия) органов государственной власти [10].

Однако, несмотря на активную деятельность российского омбудсмана по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, состояние дел в указанной сфере в России сегодня никак нельзя признать отвечающим всем стандартам современного демократического государства. К сожалению, фактов нарушения прав и свобод человека насчитывается достаточное количество, а нарушают права человека в России как должностные лица органов государственной власти, так и сотрудники негосударственных структур. Складывающаяся ситуация свидетельствует об отклонении от конституционных параметров современной российской государственности и идеи демократического правового государства, заложенной в ее основу [8, с. 20-22]. В этой связи следует подробнее остановиться на проблемах, препятствующих наиболее полной реализации федеральным Уполномоченным по правам человека возложенных на него функций и полномочий.

Одной из главных проблем, которая препятствует полноценному функционированию института Уполномоченного по правам человека, является отсутствие у омбудсмана права законодательной инициативы. В настоящее время российский омбудсман может лишь выступать с докладами и заявлениями, в которых может ставиться вопрос о необходимости принятия поправок к законодательству с целью недопущения нарушений прав и свобод человека и гражданина [3, с. 132]. Представляется, что делегирование Уполномоченному по правам человека права законодательной инициативы должно быть осуществлено на конституционном уровне, для чего требуется принятие поправки к ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации. Представляется, что ч. 1 ст. 104 Конституции 1993 г. должна быть изложена в следующем виде: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы по вопросам, которые затрагивают реализацию прав и свобод человека и гражданина, указанных непосредственно в Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах».

Видится, что наделение федерального Уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы в перспективе позволит:

- максимально оперативно вносить законопроекты и поправки к действующим законам на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ в целях защиты прав и свобод человека;

- повысить статус Уполномоченного среди тех органов государственной власти, которые в настоящее время уже наделены Конституцией России правом законодательной инициативы;

- укрепить авторитет института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в глазах граждан России.

Важной проблемой, которая препятствует полноценной работе федерального Уполномоченного по правам человека, является ограничение перечня субъектов, на действия и решения которых он полномочен принимать жалобы. В настоящее время Уполномоченный по правам человека имеет возможность принимать к рассмотрению жалобы на нарушения прав человека вследствие решений и действий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления [7, с. 164-165]. На наш взгляд, ст. 16 ФКЗ от 26.02.1997 N° 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» целесообразно дополнить положением следующего содержания: «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право рассматривать жалобы на решения и действия негосударственных организаций, предприятий, учреждений, чья деятельность связана с оказанием услуг в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунальных услуг, долевого строительства, предоставления банковских и кредитных услуг».

Представляется, что в современной России данные сферы общественной жизни и оказания социально значимых услуг населению в определенном объеме контролируются негосударственными организациями: получить медицинскую помощь сегодня можно не только в государственных поликлиниках, но и в частных, высшее образование можно получить в негосударственных вузах, уровень образования в которых, к слову, многим ниже уровня образования в государственных вузах, а сфера ЖКХ, банковских и кредитных услуг, долевого строительства практически полностью исключает контроль государства за «правилами игры» в данной сфере. При этом законодательное регулирование указанных сфер, затрагивающих крайне важные социально-экономические права и свободы граждан России, осуществляется в недостаточном объеме, налицо пробельность законодательного регулирования в данных сферах, что предполагает саму возможность нарушения прав граждан, защитить которые достаточно часто не позволяют ни возможности прокурорского реагирования, ни механизмы судебной защиты. С учетом этого делегирование Уполномоченному по правам человека права принятия жалоб на решения и действия негосударственных организаций, предприятий, учреждений, чья деятельность связана с оказанием услуг в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунальных услуг, долевого строительства, предоставления банковских и кредитных услуг, могла бы послужить эффективным рычагом воздействия на те организации и учреждения, которые своими действиями нарушают права граждан.

Важной проблемой, препятствующей полноценному функционированию института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в процессе защиты нарушенных прав граждан, является крайне фрагментарная правовая регламентация некоторых направлений правозащитной деятельности федерального омбудсмана. Так, например, сегодня Уполномоченный по правам человека не имеет возможности проводить беседы наедине с лицами, содержащимися под стражей, в условиях, которые бы давали представителям администрации мест принудительного содержания возможность видеть беседующих, но не слышать содержание их разговора [4, с. 42].

По нашему убеждению, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен получить такое право, что позволит ему обсуждать самые различные вопросы с лицами, содержащимися под стражей. При этом такие лица получат необходимые гарантии того, что содержание их разговора с омбудсманом останется тайной и они не будут подвергнуты различного рода воздействиям со стороны администрации мест принудительного содержания по прошествии такой встречи. Представляется, что необходимость обеспечения прав и свобод человека при его содержании под стражей является крайне серьезной проблемой для современной России, поскольку правозащитной практике известно немало случаев серьезного нарушения прав человека при его содержании под стражей. По этим причинам данные лица опасаются какого-либо общения с правозащитниками. Введение такой гарантии для них и одновременно предоставление Уполномоченному по правам человека права беседовать наедине с лицами, заключенными под стражу, в условиях, исключающих возможность прослушивать содержание разговора администрацией таких учреждений, послужит необходимой гарантией соблюдения и защиты прав таких лиц.

Следует также обратить внимание на тот факт, что в действующем ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ничего не говорится о таком правомочии Уполномоченного, как проведение юридической экспертизы законопроектов, поступающих на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации [6, с. 71]. Представляется, что отсутствие такого полномочия у российского омбудсмана сужает сферу его компетенции и ограничивает возможности по осуществлению защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере законотворчества. Как известно, в настоящее время федеральный омбудсман имеет право высказать свое мнение только уже в отношении принятых Государственной Думой законов, повлиять каким-либо образом на текст законопроекта на стадии его обсуждения и принятия в стенах Государственной Думы в настоящее время возможности он не имеет.

По нашему глубокому убеждению, наделение Уполномоченного по правам человека полномочием осуществлять юридическую экспертизу проектов федеральных законов, которые направляются в Государственную Думу, даст возможность существенно повысить качество законотворчества и сможет усилить возможности омбудсмана в вопросе контроля за соблюдением прав и свобод граждан в ходе принятия законов. Представляется, что по результатам проведения такой экспертизы Уполномоченный должен обладать правомочием представить Государственной Думе мотивированное заключение, в котором он может изложить возможные последствия в виде нарушений прав человека от принятия конкретного законопроекта и представить свои предложения и рекомендации по доработке текста законопроекта, которые Государственная Дума в свою очередь должна будет учесть в ходе его доработки перед принятием в окончательной редакции.

Целесообразно обратить внимание и на проблему многолетней пробельности на федеральном уровне в вопросе правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Принятие федерального закона, который призван регулировать деятельность региональных омбудсманов, будет, на наш взгляд, содействовать конструктивному взаимодействию федерального Уполномоченного по правам человека и 80 уполномоченных регионального уровня со всеми институтами власти и гражданского общества, а также позволит устранить пробелы в законодательстве по вопросам правового регулирования их деятельности [1, с. 22-24].

Представляется, что в рамках данного закона необходимо закрепить обязанность каждого субъекта Российской Федерации создать должность регионального Уполномоченного и обеспечить необходимые условия для его функционирования. Необходимо также разграничить предметную компетенцию региональных уполномоченных и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью недопущения двойного обращения граждан к уполномоченным различных уровней. По нашему мнению, компетенция региональных уполномоченных могла бы быть расширена за счет предоставления им права осуществлять охрану и защиту прав человека как по жалобам граждан, так и по собственной инициативе. Региональные омбудсманы должны получить необходимые гарантии их деятельности (общий порядок и требования для назначения на должность, правомочия по защите прав человека и гражданина), а за действия, связанные с противодействием региональным омбудсманам в восстановлении нарушенных прав граждан, для соответствующих должностных лиц (независимо от их конкретной должности) должна быть предусмотрена соответствующая дисциплинарная и административная ответственность.

Наконец, видится, что в федеральном законе об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации можно было закрепить возможность создания института Уполномоченного на муниципальном уровне. Представляется, что решение данного вопроса следует отнести к полномочиям органов местного самоуправления, которые могут с учетом пожеланий жителей конкретных территорий (районов) принять решение о создании должности Уполномоченного в соответствующем муниципальном образовании. На наш взгляд, муниципальные уполномоченные должны стать первичным звеном в системе сбора информации о фактах нарушений прав человека на местах, проверять их и при наличии необходимых оснований обращаться в органы власти, негосударственные организации и учреждения, оказывающие социально-экономические услуги населению, с предложениями об устранении выявленных нарушений. В случае отсутствия реакции от соответствующих лиц муниципальные уполномоченные должны передавать свои заключения по выявленным фактам для рассмотрения по существу региональным омбудсманам. Важно отметить, что при этом муниципальные уполномоченные, на наш взгляд, не должны организационно подчиняться региональному и федеральному уполномоченным по правам человека, а их деятельность должна финансироваться исключительно из средств муниципальных бюджетов. Муниципальные уполномоченные должны стать фундаментом для укрепления данного института в России, но их деятельность должна поддерживаться местным населением, ибо в противном случае такой омбудсман будет восприниматься как обычный чиновник и его авторитет среди населения будет недостаточным для выполнения его функций.

Наконец, нельзя не отметить и проблему, касающуюся отсутствия необходимых санкций к должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, которые не реагируют на запросы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по фактам нарушения прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что одним из возможных решений данной проблемы может стать дополнение ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации» ответственностью за отказ в предоставлении информации Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и региональным уполномоченным [11, с. 21].

Как известно, возможность привлечения к уголовной ответственности и получения судимости достаточно хорошо действует на лиц, которые могут совершать преступления, и служит фактором, побуждающим к соблюдению законов. В этой связи возможность привлечения к уголовной ответственности за отказ в предоставлении информации Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, несомненно, будет действенным контрольным механизмом для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления и позволит укрепить возможности Уполномоченного в защите нарушенных прав человека и гражданина.

Необходимо особо отметить, что проблемы, стоящие перед Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, которые связаны с осуществлением им своих функций и полномочий, во многом перекликаются с теми проблемами, с которыми сталкиваются зарубежные омбудсманы. Так, Уполномоченные по правам человека, осуществляющие правозащитную деятельность в ряде штатов США, также достаточно часто сталкиваются с проблемой непредоставления им необходимой информации должностными лицами органов публичной власти. Указанное обстоятельство способствует тому, что в США институт омбудсмана приживается достаточно трудно и не пользуется высоким уровнем доверия у граждан США [12, с. 152].

Важно также обратить внимание на проблему отсутствия возможности подать жалобу омбудсману напрямую гражданином, которая существует в некоторых зарубежных странах (например, в Великобритании). Как правило, омбудсманы осуществляют свою деятельность по содействию защите прав и свобод граждан на основе конкретной жалобы гражданина, в связи с чем основным направлением работы Уполномоченного является рассмотрение таких жалоб. В большинстве государств омбудсманы непосредственно осуществляют прием граждан, однако в Великобритании жалобы к омбудсману поступают через членов Парламента, что обусловлено стремлением оградить омбудсмана от жалоб, рассмотрение которых не входит в его компетенцию [9, с. 11].

Современное государство активно трансформируется, предоставляя своим гражданам различные возможности для реализации своих прав [2, с. 285286]. Вместе с этим чрезмерное вторжение омбудсмана в деятельность органов государственной власти, а тем более в деятельность органов прокуратуры, следствия и суда может сослужить плохую службу, поскольку в данной сфере у государства должны быть исключительные полномочия по преследованию преступников, возбуждению уголовных дел и осуществлению правосудия. В этом отношении чрезмерно обширные полномочия омбудсмана могут привести к неоправданному его вторжению в деятельность правительства, органов предварительного следствия и суда [5, с. 69].

Таким образом, резюмируя изложенное выше, следует подчеркнуть, что законодательство Российской Федерации, регламентирующее правовой статус российского омбудсмана, сужает его полномочия, связанные с контролем за соблюдением прав человека в отдельных сферах общественной жизни. По этой причине, на наш взгляд, правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации нуждается в дальнейшем совершенствовании, а сам омбудсман должен быть наделен рядом дополнительных полномочий в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом омбудсман, который оперативно и действенно может вмешаться в ту или иную ситуацию с целью защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, должен рассматриваться как неотъемлемая часть демократического политического режима, в нужный момент помогающая органам власти восстановить нарушенную справедливость и защитить конкретного человека.

юридический экспертиза омбудсман законопроект

Литература

1. Грунистая О.С. Институт Уполномоченного по правам человека в РФ: проблемы и пути решения // Экономика и социум. 2014. № 3-4 (12).

2. Зайцева Л.А. Человек в меняющемся мире // Российский технологический журнал. 2014. № 3 (4).

3. Казюлина А.И. О проблемах правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Фундаментальные и прикладные направления модернизации современного общества: экономические, социальные, философские, политические, правовые, общенаучные аспекты: мат-лы международной научно-практ. конф-ции. Энгельс, 2015.

4. Кулик Ю.Н. Проблемы развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Научное обозрение. Серия 2: Гуманитарные науки. 2015. № 5.

5. Мешкова А.В. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти: политологический анализ: дис.... канд. полит.наук. М., 2014.

6. Остапец О.Г Проблемы и перспективы развития института Уполномоченного по правам человека в России на современном этапе // Сборники конференций НИЦ «Социосфера». Прага, 2012. № 26.

7. Плотникова А.Э. Проблемы нормативно-правового регулирования гарантий деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Диалектика современных инновационных механизмов по разрешению правовых конфликтов: мат-лы международной научно-практ. конф-ции. Оренбург, 2011.

8. Скуратов Ю.И., Чурилов С.Н., Грудинин Н.С. Государственная политика в сфере амнистии и помилования в Российской Федерации: тенденции и противоречия // Всероссийский криминологический журнал. 2015. Т. 9. № 1.

9. Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М., 2006.

10. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Опрос общественного мнения 2427 января 2014 г. (дата обращения: 12.01.2019).

11. Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.

12. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

Размещено на Allbest.ru