Співвідношення лобізму та адвокації в контексті законодавчого регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Співвідношення лобізму та адвокації в контексті законодавчого регулювання

Дюжник Д.О., студент ІІ курсу факультету адвокатури

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Таранов М.А., студент ІІ курсу факультету адвокатури

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Анотація

Статтю присвячено висвітленню питання впливу громадськості на рішення державної влади за допомогою механізмів лобіювання. Увагу приділено досвіду законодавчого регулювання лобістської діяльності інших країн. Розглянуто історію лобізму та його розвиток як інституту прямої взаємодії суспільства з органами державної влади. Досліджено правову природу лобіювання, надано визначення предмету дослідження, визначено суб'єкти та об'єкти лобістського впливу, вивчено механізми та інструменти такого впливу. Здійснено комплексний аналіз існуючих у світі моделей регулювання відносин лобізму та встановлено, якій моделі відповідає наша країна на сучасному етапі. Проаналізовано досвід законодавчого регулювання лобістської діяльності у Великій Британії та США і встановлено, що континентальна модель регулювання характеризується регламентацією насамперед діяльності посадових осіб, тоді як як у США врегульована діяльність лобістів із чітким визначенням їх правового статусу.

Ґрунтовну увагу приділено вивченню адвокаційної діяльності. Визначено суб'єкти, об'єкти адвокаційного впливу, виділено основні етапи проведення адвокаційної кампанії та її структуру. Проаналізовано механізми адвокації та визначено роль медіапростору як одного з основних механізмів формування суспільної думки з питань законотворення. Окремо розглянуто значення електронних звернень до органів влади в умовах поширення інформаційно-телекомунікаційних технологій. Досліджено співвідношення лобістської та адвокаційної діяльності, виокремлено головні відмінності між ними. лобіювання законодавчий влада

Автори акцентують увагу на вагомому значенні відмінностей понять лобізму та адвокації для законодавчого регулювання такої діяльності, обґрунтовано необхідність такого регулювання з наданням відносної "свободи" для адвокаційної діяльності та вказано на ефективність стратегії саморегуляції таких відносин. Встановлено значення євроінтеграційного курсу України у розбудові інституту лобістської діяльності. Вивчено найвизначніші законодавчі ініціативи останніх років з регулювання суспільних відносин, пов'язаних із лобіюванням та адвокацією, виокремлено головні недоліки та способи їх усунення. Вказано на необхідність розмежування явища лобізму та адвокації на законодавчому рівні. Зазначено про важливість проведення просвітницьких кампаній для формування позитивного ставлення суспільства до лобізму.

Ключові слова: лобізм, парламент, адвокація, представництво інтересів, лобіювання, лобістська діяльність, адвокаційна діяльність.

CORRELATION OF LOBBYING AND ADVOCACY IN THE CONTEXT OF LEGISLATIVE REGULATION

The article is devoted to the issue of public influence on the decisions of public authorities through lobbying mechanisms. Attention is paid to the experience of legislative regulation of lobbying activities of foreign countries. The history of lobbying and its development as an institution of direct interaction of society with public authorities is considered. The legal nature of lobbying is studied, the subject of research is defined, the subjects and objects of lobbying influence are determined, the mechanisms and tools of such influence are studied. A comprehensive analysis of the existing models of lobbying in the world has been carried out, and it has been established which model our country corresponds to at the present stage. Analysed the experience of legislative regulation of lobbying in the UK and the USA. Established that the continental model of regulation is characterized by regulation, primarily, of officials, while the in the USA regulates lobbying is characterized with a clear definition of their legal status.

Thorough attention is paid to the study of advocacy. The subjects, objects of advocacy influence are defined, the main stages of conducting the advocacy campaign and its structure are singled out. The mechanisms of advocacy are analysed. The role of the media space as one of the main mechanisms of forming public opinion on legislation is determined. The importance of electronic appeals to the authorities in the context of the development of information and telecommunications technologies is considered separately. The ratio of lobbying and advocacy activities is studied, the main differences between them are highlighted.

The authors emphasize the importance of differences between the concepts of lobbying and advocacy for the legislative regulation of such activities, substantiate the need for such regulation with the provision of relative "freedom" for advocacy and point to the effectiveness of selfregulation strategy. The significance of European Integration of Ukraine course in the development of the institute of lobbying has been established. The most significant legislative initiatives of recent years to regulate lobbying and advocacy have been studied, the main shortcomings and ways to eliminate them have been identified. The need to distinguish between the lobbying and advocacy at the legislative level is pointed out. The importance of conducting educational campaigns for the formation of a positive attitude of society to lobbying is noted.

Key words: lobbyism, parliament, advocacy, representation of interests, lobbying, lobbying activities, advocacy activities

Політико-правова дійсність сучасної України характеризується інституційними змінами: виокремлюється громадянське суспільство як вагомий елемент впливу на державну владу, відбувається становлення якісно нових демократичних інститутів, імплементація європейського досвіду регулювання суспільних відносин. За таких умов важливим видається питання впливу громадськості на рішення державної влади. Нерозробленість цієї тематики приводить до неоднозначного ставлення суспільства до лобізму, а також недооцінення значення адвокаційної сфери для ефективної діяльності органів публічної влади.

Вивченню теоретичних та практичних аспектів явища лобізму та адвокації присвятили роботи багато вітчизняних учених, таких як: О.В. Дягілєв, О.Г. Кушніренко, О.О. Одінцова, В.Ф. Нестерович, О.В. Прокопенко та інші.

Водночас питанням співвідношення лобізму та адво- кації, а також практичному значенню цих відмінностей присвячено недостатню кількість робіт.

Метою статті є визначення понять "лобізм" та "адвокація", аналіз, співвідношення цих понять, вивчення практичного значення їх співвідношення для регуляції суспільних відносин у визначених сферах.

Очевидно, що суб'єкти, наділені державною владою, впливають на життя громадян, встановлюючи законодавчі обмеження або ухвалюючи будь-які управлінські рішення. Зі свого боку громадяни та їх об'єднання прагнуть вплинути на процес ухвалення управлінських рішень, відстоюючи свої інтереси. Класичні форми народовладдя, як-от вибори, не передбачають такого механізму, тому виникає нове політико-правове явище - лобізм. Сьогодні лобізм - це невід'ємна частина сучасної плюралістичної демократії. Розвиток лобізму трансформує всю демократичну систему у бік представництва інтересів, а сам лобізм стає важливим механізмом розроблення та ухвалення державно-владних рішень [1, с. 42].

Вперше слово "lobby" виникло у XVI столітті, а його лексичне значення полягало у назві місць для прогулянок у монастирях, що мали колосальне політично-економічне значення для тогочасного суспільства, адже саме церква була центром торгівлі, освіти, політики, культури тогочасної Європи та міцно поєдналася з феодальною системою. Саме церква дала Європі систему університетів, сприяла розвитку культури та мистецтв, створила систему канонічного права [2, с. 10-13]. Політичне забарвлення це поняття отримало у ХІХ столітті та позначало купівлю голосів конгресменів за гроші у конгресі США [3, с. 95].

Особливого розвитку лобізм набув з початком активного економічного зростання у США у другій половині ХІХ століття. Прискорення економічних процесів та фактична відсутність унормованих правил здійснення діяльності призвели до протистояння приватних та державних інтересів [4, с. 55].

Зміни структури суспільства та виокремлення нових груп суспільних інтересів призвели до виникнення нових соціально-економічних умов, за яких класична електорально-партійна система не могла репрезентувати інтереси суспільства у повному обсязі, тому значення лобізму як інституту прямої взаємодії суспільства з органами державної влади, необхідного для існування сучасних демократичних суспільств, суттєво зростає [5, с. 147].

У сучасному вимірі лобізм не є суто правовим явищем, тому визначення поняття різниться залежно від науки, що займається його вивченням. Правове визначення лобізму сформульовано О.О. Одінцовою, на її думку, лобізм - це, по-перше, сукупність норм, що регулюють процес впливу суб'єктів лобістських правовідносин на органи державної влади з метою задоволення своїх інтересів, а по-друге, невід'ємний інститут сучасного правового життя держави, що допускає активну діяльність учасників правовідносин щодо відстоювання своїх інтересів на різних рівнях влади з використанням не заборонених законом форм і методів [6, с. 7].

Водночас В.Ф. Нестерович розуміє лобізм як процес легітимного впливу на чітко визначені законом органи влади, а також на їх посадових і службових осіб з боку зареєстрованих та акредитованих у встановленому порядку осіб із метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб (замовників) у нормативно-правових актах, що приймаються [7, с. 58].

Смислове наповнення терміна "лобізм" зазнало істотних змін з часу виникнення і зараз вітчизняними науковцями розуміється насамперед як інститут легітимного впливу заінтересованих осіб на органи державної влади з метою відстоювання своїх інтересів у процесі прийняття державно-владних рішень з використанням чітко визначених законом форм та методів.

Такий вплив здійснюється на визначені об'єкти - органи державної влади, у компетенції яких знаходиться відповідна сфера, вищі органи виконавчої та законодавчої влади, органи місцевого самоврядування. Діяльність лобістів у парламенті є достатньо відкритою та конкурентною через змагальність політичних сил, представлених у ньому. Основними об'єктами впливу є парламентські структури, як-от профільні комітети, погоджувальна рада голів депутатських фракцій, парламентські партії та фракції, апарат парламенту. Вищі органи виконавчої влади зазвичай є суб'єктами законодавчої ініціативи, тому їхня діяльність також зазнає лобістського впливу [8, с. 37].

Суб'єктами здійснення лобізму є фізичні та юридичні особи, які, власне, здійснюють вплив. Український лобізм має внутрішньо-корпоративну структуру [3, с. 59]. Тому в Україні фактично не існує прошарку професійних лобістів, чому сприяє і відсутність регулювання цієї галузі, натомість групи інтересів лобіюють вигідні для себе рішення напряму у органах влади, просуваючи на державні посади та до парламенту лояльні кадри.

У науковій літературі поширено розмежування двох моделей лобізму: англосаксонської та європейської. Така дихотомія має досить умовний характер, а в основу поділу закладено принцип законодавчого врегулювання зазначеного явища. Так, континентальна модель регулювання відносин лобізму характеризується переважним регулюванням діяльності не груп інтересів чи лобістів, а об'єктів лобістського впливу - політиків та державних службовців [8, с. 35]. Законодавець часто або обмежується добровільними системами регуляції, як-от Франція та Данія, або взагалі покладається на морально-етичну складову частину роботи лобістів, як-от у Великій Британії, Японії [9, с.15] Варто зазначити, що хоча Велику Британію і відносять до англо-американської правової сім'ї [10, с. 13], та у питанні регулювання лобізму вона наближена саме до континентальної моделі: законодавець врегулював дії державних службовців та політиків, а не лобістів [11, с. 48].

Особливої уваги заслуговує досвід регулювання зазначених відносин у США. Федеральний закон "Про регулювання лобізму" було ухвалено Конгресом 1946 року, яким на осіб, що здійснюють лобіювання, покладається обов'язок реєстрації у парламенті [4, с. 56]. Характерною ознакою регулювання відносин лобізму для США є чітка визначеність правового статусу лобістів, жорстке законодавче регулювання, закріплення триланкової системи впливу "клієнт - професійний лобіст - орган влади". Законодавець регулює насамперед діяльність лобістів, ухвалюючи для цього єдиний акт [8, с. 35]. Сучасний закон "Про розкриття лобістської діяльності" регламентує лобістську діяльність як у законодавчій, так і у виконавчій владі та характеризується розгорнутим понятійним апаратом, покладає на лобістів обов'язок реєстрації та подання щоквартальної звітності, передбачає санкції за порушення вимог закону [4, с. 57]. Система регулювання лобістської діяльності у США є детально регламентованою та носить обов'язковий характер.

В Україні відносини, пов'язані з лобізмом, врегульовані недостатнім чином. Вітчизняний досвід регулювання обмежується загальними вимогами до взаємодії уповноважених осіб із громадськістю, як-от Закон України "Про звернення громадян", Закон України "Про комітети Верховної Ради України", Закон України "Про статус народного депутата України", Закон України "Про Кабінет Міністрів України", Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" тощо. У цьому аспекті наша країна тяжіє до континентальної моделі лобізму [11, с. 56]. Зазначені акти регулюють насамперед питання, пов'язані з публічними проявами лобізму, які мають окреме визначення - "адвокація".

Розвиток адвокації в Україні відбувається здебільшого за участі закордонного бізнесу, що призводить до поєднання в Україні різних світових практик взаємодії з органами влади, за відсутності закріпленої законом системи регулювання. На нашу думку, найбільш повно розкриває термін "адвокація" (з англ. advocacy - адвокасі, адвокатування) О.В. Прокопенко, визначивши адвокацію як діяльність окремих осіб або організованих груп, яка має на меті здійснення впливу на громадську політику та рішення політичних, економічних і соціальних інституцій для представництва і захисту прав та інтересів цих осіб або груп [12, с. 6]. Виходячи з цього визначення, можна зробити висновок, що поняття "адвокація" є ширшим за "лобіювання". Лобіювання є одним із видів представлення інтересів та може виступати як окремий етап адвокаційної кампанії, що має проектний характер, зумовлений конкретною ситуацією.

На відміну від лобіювання, вплив в адвокації відбувається не тільки через органи державної влади, а також й інші механізми: інформаційні компанії, публічні акції, проведення досліджень, петиції тощо. Особливе місце серед механізмів впливу в адвокації посідає вплив за допомогою медіа-простору, який проявляється як у моніторингу, так і в безпосередньому впливі на інформаційний простір. Висвітлення необхідних питань у медіапросторі формує думку суспільства та може сформувати запит на зміни у законодавстві [12, с. 70].

Важливим інструментом такого впливу є петиції до органів влади. Закон України "Про звернення громадян" надає можливість громадянам звертатися до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування [13]. Е-петиції виявилися досить вдалим механізмом, оскільки вони впроваджують механізм зв'язку між громадянами та суб'єктом владних повноважень. Робота з е-петиціями формує позитивний досвід діалогу громадян та влади, який поступово стає звичною практикою та сприяє належним способом підкріпленню адвокаційної кампанії [14, с. 2-3], дозволяє показати владі значущість предмету адвокації для суспільства.

Для розуміння структури адвокаційної діяльності необхідно розглянути її складові елементи. Об'єктом адвокаційного впливу є органи державної влади, в першу чергу вищі органи законодавчої та виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Виходячи з характеристик принципу Верховенства Права, судова влада має бути незалежною у своїй діяльності і повинна не лише формально слідувати законам, а і виходити з природного права [10, с. 28-29], та вона, на наш погляд, не може стати інструментом просування певних інтересів, а отже, і суб'єктом будь-якого, навіть адвокаційного впливу.

Суб'єктами адвокації є фізичні або юридичні особи, які формують, просувають та захищають суспільні інтереси у відносинах із відповідними органами влади з метою впливу на їх рішення [12, с. 15]. Сьогодні під "суб'єктом адвокації" розуміють доброчесного фахівця, який представляє інтереси суспільства. Таке тлумачення забезпечується існуванням адвокаційної етики, головним принципом якої є захист інтересів різних суспільних груп через публічне обговорення.

Для досягнення поставленої мети суб'єкти адвокації мають ретельно планувати кампанію. Адвокаційна кампанія - це комплекс заходів, що сконцентрований довкола певної соціальної проблеми та повинен їх вирішити за допомогою відповідних механізмів впливу. Здійсненням адвокаційної кампанії можуть займатися як фахівці з цієї сфери, так й ініціативні групи громадян, громадські та благодійні організації тощо. Проте для ефективного проведення кампанії необхідна активна взаємодія між вказаними суб'єктами [15, с. 5].

Успішність результату адвокаційної кампанії залежить від вибору інструменту впливу. Важливе місце серед інструментів адвокації посідає правовий метод, а саме: подання інформаційних запитів, скарг, пропозицій, звернення до суду. Правовий метод захисту суспільних інтересів будується на принципі прозорості та врахування громадської думки, який передбачає обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами [15, с. 27-32].

Досвід правового регулювання відносин лобіювання та адвокації на європейському континенті показує дієвість стратегії саморегуляції. Професійна асоціація лобістів могла би стати дієвим механізмом забезпечення дотримання високих етичних стандартів у процесі здійснення такої діяльності. Сьогодні в Україні функціонує Українська асоціація професіоналів у сфері GR та лобізму, яка об'єднує близько 70 членів. Діяльність асоціації спрямована на захист прав лобістів, комунікацію з органами державної влади, комунікацію зі ЗМІ [16]. Проте за фактичної відсутності законодавчого регулювання можливості асоціації обмежені.

З усього вищезазначеного випливає, що лобізм є однією з форм адвокації. Адвокація - це насамперед вплив на громадську думку з метою захисту загальних, суспільних інтересів. Суб'єкт адвокаційної діяльності прямо не виграє від ухвалення бажаного рішення. Тим часом кінцевою метою лобістської діяльності є конкретне позитивне рішення, що прямо впливає на замовника таких послуг. Вагомими елементами адвокаційних кампаній є різноманітні демонстрації, конференції, публічні заходи, публікації у ЗМІ, медіа-кампанії, судові позови, тим часом як лобістська діяльність включає в себе неформальні контакти з уповноваженими особами, персональні листи, звернення, телефонні розмови [17, с. 5]. Водночас варто зазначити, що, здійснюючи лобістський вплив, часто використовують елементи адвокаційних кампаній, як-от публікації у ЗМІ, публічне обговорення, тощо.

Саме явище лобізму є багатоплановим та охоплює широкий спектр суспільних відносин, а отже, необхідний комплексний підхід під час вироблення законодавчого регулювання зі внесенням змін до всіх супутніх законів, ефективне регулювання лобістської діяльності має будуватися на єдиній концептуальній основі. Необхідність регулювання зазначених відносин випливає з рівня інтеграції лобістів у політичну систему країни, за відсутності визначених правил ведення такої діяльності виникають негативні прояви, корупційні ризики. Отже, відсутність законодавчого регулювання лобістської діяльності не виключає існування таких відносин, а лише зумовлює тіньовий (часто з порушенням існуючих законів) їх характер. Крім того, 2014 року, підписавши Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, Україна взяла на себе зобов'язання сприяти процесу інституційної розбудови, серед іншого, лобістської діяльності [18]. Цей факт, а також загальний євроінтеграційний рух України із визначенням такого курсу в Конституції [19], на наш погляд, зумовлює необхідність регулювання відносин лобізму саме за зразком країн-членів ЄС. Американська ж модель регулювання, хоча і є найбільш збалансованою та прозорою, проте збудована у рамках іншої правової сім'ї, що зумовлює доктри- нальні відмінності правозастосування.

Як вже було зазначено, незважаючи на існування відносин лобізму, про що свідчить навіть існування професійної асоціації, у вітчизняному законодавстві ця сфера врегульована недостатньо. У 2020 році до Верховної Ради України було подано проект Закону "Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні" №3059, а також три альтернативні законопроекти. Жоден із запропонованих законопроектів не було рекомендовано Головним науково-експертним управлінням Апарату ВРУ, до кожного проекту висловлено зауваження [20, 21, 22, 23].

За відсутності законодавчої бази не існує й офіційного визначення понять "лобізм" та "адвокація". Незважаючи на декілька законопроектів щодо регулювання лобізму, жоден так і не було ухвалено, а одним із головних їх недоліків є відсутність поділу лобістської да адвокаційної діяльності. У законопроектах № 3059-2 та № 3059-3 визначено термін "адвокація", проте запропоноване визначення зазнало критики, оскільки в ньому адвокація виступає як діяльність громадських об'єднань, що не впливає на нор- мотворчу діяльність суб'єктів владних повноважень. Тому згадка про адвокацію в запропонованому визначені виглядає недоречно в законопроекті про лобізм [24].

З огляду на зауваження, виказані науково-експертним управлінням, а також на відмінність явищ "лобізм" та "адвокація", що досліджена у цій роботі, можна сформувати загальні вимоги до законопроекту. Так, під час створення регулювання необхідно розмежувати явища лобізму та адвокації. Лобізм потребує конкретизованого регулювання, з чітким визначенням статусу суб'єктів лобістської діяльності, вироблення вимог до несумісності та обмеження на зайняття такою діяльністю, визначення кола об'єктів впливу, вироблення вимог до посадових осіб та органів влади загалом. Важливим видається вироблення механізму забезпечення відкритості діяльності лобістів, що може реалізуватися через ведення реєстру таких осіб. Водночас суб'єктам лобістської діяльності мають надаватися переважні права (наприклад, доступ до приміщень органів влади у встановленому порядку) щодо тих, що вже мають усі громадяни України та які вже врегульовані існуючими нормативно-правовими актами, що повинно стимулювати реєстрацію та відкритість діяльності лобістів.

Водночас права лобістів та обов'язки посадових осіб органів влади мають кореспондувати між собою, а регулювання відносин лобізму не має обмежувати право на участь в управлінні державою громадського сектору, не повинно створюватися додаткових вимог та обмежень для суб'єктів громадянського суспільства [25], адже їхня діяльність вже достатньо врегульована в рамках існуючих НПА та скоріше є адвокацією, однією з форм якої виступає лобіювання, та адвокація, яка є повністю публічним процесом, спрямована насамперед на захист громадських, суспільних чи професійних груп, її визначення в рамковому законі, що регулює лобістську діяльність, є необхідним для захисту та запобігання обмежень взаємодії суспільства з органами влади. Необхідно окреслити сферу дії норм рамкового закону, зазначивши, що норми цього закону не поширюються на діяльність неурядових громадських організацій, суспільних чи професійних груп, які мають передбачене іншими законами право на участь у формуванні політики держави [22]. Визначити перелік суб'єктів адвокації та відмежувати лобістську діяльність від адвокаційної, у такий спосіб не створюючи загрози для розповсюдження дії закону про регулювання лобістської діяльності на громадський сектор, зберігаючи право на захист суспільних інтересів шляхом адвокаційної кампанії.

Регламентація лобістської діяльності неодмінно буде врегульовувати певні відносини інакше, аніж це вже зроблено в існуючих законах [25], тому необхідно забезпечити узгодження вимог нового та вже існуючих законів задля усунення колізійності норм.

Варто зазначити, що у суспільстві сформовано скоріше негативне ставлення до лобізму, який часто асоціюється з підкупом, порушенням суспільних інтересів, незаконним тиском [26, с. 43], а отже, також вбачаємо необхідним проведення адвокаційної та просвітницьких кампаній, що мають передувати врегулюванню відносин лобізму.

Висновок

Отже, існування відносин лобізму є об'єктивним явищем дійсності, лобісти глибоко інтегрувалися у політичну систему України, а отже, такі відносини потребують законодавчого регулювання. Регулювання адвокації як публічного явища та одного з механізмів участі громадськості у законотворенні має характеризуватися відносною "свободою", в той час як лобізм має врегульовуватися більш детально, що зумовлено особливим конституційно-правовим статусом об'єктів лобістського впливу. Хоча в рамках адвокаційної кампанії можливе використання механізмів лобізму, та доки діяльність громадського сектору не переходить до безпосереднього впливу на органи влади, їхня діяльність є публічною та не потребує подальшого врегулювання, водночас вбачається необхідність регламентації саме лобістської діяльності з чітким її відмежуванням від адвокаційної. Регулювання сфери лобізму має відбуватися в рамках континентальної традиції, з регулюванням насамперед діяльності посадових осіб, із забезпеченням максимальної відкритості спільноти лобістів. А існуючі законопроекти потребують доопрацювання з метою захисту прав громадських формувань, адже нині прийняття будь-якого з них може обмежити їхні права на участь у формуванні державної політики.

Література