Обґрунтування втручання у право власності згідно з першим протоколом до конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року

Размещено на http://allbest.ru

Обґрунтування втручання у право власності згідно з першим протоколом до конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року

Стаття присвячена дослідженню питання правомірності втручання у право власності у світлі ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Оскільки як норми вказаної Конвенції, так і Першого протоколу є дещо абстрактними та містять значну кількість оціночних понять, з'ясування їх змісту, а також їх практична реалізація відбуваються через тлумачення, яке дає у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини, і являються своєрідною формулою для національного суду.

У практиці Європейського суду з прав людини напрацьовані три головні критерії допустимості та правомірності втручання у право власності, сумісного з гарантіями ст. 1 Першого протоколу, а саме: наявність правових підстав (законність втручання); наявність «суспільного інтересу» для застосування обмежень (легітимна мета втручання); забезпечення справедливої рівноваги (балансу) між суспільними інтересами та необхідністю дотримання основних прав особи (пропорційність втручання).

Законність як критерій втручання у право власності особи вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя в національному законодавстві, але щоб таке законодавство відповідало вимогам якості, необхідними елементами якої є, зокрема, доступність і передбачуваність.

Втручання у право власності є допустимим лише в тому випадку, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного інтересу. Європейський суд з прав людини, не даючи визначення суспільного інтересу чи вичерпного переліку інтересів суспільства, задля досягнення яких держава може обмежувати право власності, формулює лише загальний підхід, зазначаючи, що поняття «суспільний інтерес» в обов'язковому порядку має тлумачитися широко, тим самим надаючи державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду».

Незважаючи на те, що національні органи наділяються широкими рамками розсуду під час прийняття рішень щодо втручання у право власності фізичних та юридичних осіб за наявності правомірної мети в суспільних інтересах, буде вважатися порушенням ст. 1 Першого Протоколу, якщо не було забезпечено справедливої рівноваги (балансу) між вимогами суспільних інтересів та необхідністю дотримання основних прав відповідної особи - принципу пропорційності, одним із важливих елементів якого є надання справедливої та обґрунтованої компенсації в разі втручання у право на мирне володіння майном.

Ключові слова: Європейський суд з прав людини, втручання у право власності, межі допустимого втручання, законність втручання, легітимна мета втручання, пропорційність втручання.

GROUNDS FOR INTERFERING WITH THE OWNERSHIP RIGHT UNDER PROTOCOL NO. 1 TO THE 1950 CONVENTION FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS

This Article studies the lawfulness of interfering with the ownership right in light of Article 1 of Protocol No. 1 to the 1950 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. As both the provisions of this Convention and Protocol No. 1 are abstract to some extent and include a lot of estimates, their content is clarified and they are practically implemented through interpretation provided by the European Court of Human Rights in its resolutions, which are a certain formula for a national court.

The European Court of Human Rights practices outline three main criteria for the acceptability and lawfulness of interference with the ownership right conformant to the guarantees of Article 1 of Protocol No. 1, namely: existence of legal grounds (lawfulness of interference); existence of a «public interest» for imposing limitations (legitimate purpose of interference); fair balance between public interests and the necessity to comply with the fundamental human rights (proportionality of interference).

Lawfulness as a criterion for interfering with the ownership right requires that the challenged measure have a certain basis in the national legislation and also that this legislation meet the requirements for the quality, the compulsory elements of which include, among other things, accessibility and predictability.

Interference with the ownership right is allowed only in cases where it pursues the goal of protecting a public interest. Without defining what a public interest is or providing a full list of public interests, for which a state may limit the ownership right, the European Court of Human Rights just shapes a general approach, stating that the term «public interest» must be broadly interpreted, permitting, therefore, the states to have «a considerable freedom (latitude) in judgments».

Although the national authorities are entitled to use broad judgment frameworks in deciding to interfere with the ownership right of individuals and legal entities in cases where there is a lawful purpose in the public interests, a failure to ensure the fair balance between the requirements of the public interests and the necessity to comply with the fundamental rights of the person or entity will be deemed a violation of Article 1 of Protocol No. 1, i.e. a principle of proportionality, one of the important elements of which includes a fair and well-grounded compensation in case of interfering with a right to peacefully own a property.

Key words: European Court of Human Rights, interference with the ownership right, lawfulness of interference, legitimate purpose of interference, proportionality of interference.

Розвиток правової, демократичної держави нерозривно пов'язаний із встановленням у державі належної системи правового захисту основних прав людини, в тому числі і права власності. Власність являється фундаментом життєздатності економіки держави, а також забезпечує існування та розвиток суспільства загалом.

Право власності захищається на найвищому рівні згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі - Перший протокол, Конвенція). Виходячи з особливостей правової природи права власності, воно вимагає регулювання з боку держави та може підлягати обмеженню.

Враховуючи важливість власності як для належного розвитку суспільства загалом, так і для кожної особи зокрема, питання регламентації, сутності права власності, а також обмеження та гарантії захисту зазначеного права у світлі ст. 1 Першого протоколу були і залишаються в тій чи іншій мірі предметом підвищеної уваги як практиків, так і науковців-правників, зокрема: С.С. Шевчука, С.І. Шимон, Д.В. Новікова, А.М. Іваницького, Н.Г. Горобець та ін.

Варто зауважити, що Перший протокол, як і згадана Конвенція, має певні особливості застосування. Їхні норми є дещо абстрактними та містять значну кількість оціночних понять. З'ясування змісту норм Конвенції, Першого протоколу, а також їх практична реалізація відбуваються через тлумачення, яке дає у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд). Загалом, рішення ЄСПЛ - це своєрідна формула для суду: вказівка на критерії та обставини, які мають оцінюватися, та визначення способу їх оцінки. Проте кінцевий результат вирішення спору (задовольнити позов чи відмовити в його задоволенні) повинен належати до сфери розсуду національного суду. Тому залишається актуальним питання про те, які саме критерії повинні оцінюватися національними судами для висновку про допустимість і правомірність втручання держави у право власності з точки зору його відповідності ст. 1 Першого протоколу [1, с. 8].

З метою кращого розуміння прецедентної практики ЄСПЛ виникає потреба звернутися до тексту Першого протоколу, згідно зі ст. 1 якого «кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів» [2].

Отож, слід звернути увагу, що стаття 1 Першого протоколу містить три окремі норми. Перша норма, яка має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма стосується випадків позбавлення майна і підпорядковує його певним умовам. Третя норма визнає, що держави мають право, зокрема, контролювати використання майна, відповідно до загальних інтересів, шляхом запровадження законів, які вони вважають необхідними для забезпечення такої мети [3, с. 127]. Таким чином, дві останні норми передбачають конкретні випадки втручання у право на мирне володіння майном і стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави, а саме: права вилучати власність у громадських інтересах (eminent domain powers); права регулювати використання власності (police powers); права встановлювати систему оподаткування [4, с. 307].

У своїх рішеннях ЄСПЛ звертає увагу на те, що зазначені три норми пов'язані між собою, а друга та третя норми завжди розглядаються в контексті першої норми з урахуванням принципів верховенства права та юридичної визначеності (див. рішення у справі «Совтрансавто-Холдинг» проти України») [5]. У такий спосіб Суд надає умови розуміння права на мирне володіння майном, базуючись на захисті від свавільного втручання у власність із боку держави та на існуванні сукупності вимог, за яких це втручання de jure є можливим та правомірним [6, с. 79].

З тексту ст. 1 Першого протоколу зрозуміло, що ця норма, по-перше, захищає права «кожного», тобто будь-якої фізичної особи, незалежно від того, чи має така особа громадянство держави, дії якої вона оскаржує. Крім того, фізична особа може розраховувати на захист своїх майнових прав незалежно від того, отримала вона їх як приватна особа чи у зв'язку з виконанням публічних повноважень. Так, у справі «Колишній король Греції та інші проти Греції» (рішення від 23.11.2000 р., заява № 25701/94) заявником був колишній король Греції, який звернувся по захист майна, отриманого ним від держави за часів його правління [7, с. 74].

По-друге, ст. 1 Першого протоколу є єдиною статтею Конвенції, що безпосередньо передбачає захист прав юридичних осіб. Важливо звернути увагу на те, що не будь-яка юридична особа може звертатись зі скаргами до ЄСПЛ. Так, юридична особа, яка вважає, що її права, передбачені Конвенцією та протоколами до неї, було порушено, може звернутись із заявою, якщо вона є недержавною організацією в розумінні ст. 34 Конвенції. Саме на цій підставі ЄСПЛ відмовився розглядати заяву, подану Державною холдинговою компанією «Луганськвугілля», дійшовши висновку, що «компанія-заявник <...> була зареєстрована як корпорація, що перебувала у власності та під управлінням держави і була залучена до здійснення урядових повноважень у сфері управління вугільною промисловістю, відіграючи роль державної інституції в цій сфері державного управління» (рішення у справі «державна холдингова компанія «Луганськвугілля» проти України» від 27.01.2009 р., заява № 23938/05) [8, с. 67-68].

Аналізуючи практику ЄСПЛ, можна дійти висновку, що втручанням у право власності вважаються будь-які дії з боку держави, які спрямовані на позбавлення, обмеження або звуження прав особи щодо володіння, користування та розпорядження майном у межах, закріплених Конвенцією. Відповідно до норм ст. 1 Першого протоколу допускається існування двох форм втручання у власність фізичних та юридичних осіб з боку держави: позбавлення власності та контроль за користуванням майном.

Найчастіше втручання в право власності фізичних та юридичних осіб відбувається з боку державних органів, зокрема органів виконавчої влади, іноді - органів законодавчої та судової влади, шляхом прийняття законодавчих актів чи під час винесення рішення суду, тоді як ст. 1 Першого протоколу забороняє будь-яке невиправдане втручання державних органів [8, с. 74]. Так, у рішенні у справі «Будченко проти України» ЄСПЛ визнав наявність втручання у право заявника за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції у зв'язку з тим, що не існувало механізму реалізації законодавчого положення, яке надавало заявнику право на звільнення його від оплати за спожиту електроенергію та природний газ, що становило майновий інтерес за ст. 1 Першого протоколу [9].

У практиці ЄСПЛ напрацьовані три головні критерії, які необхідно оцінювати з тим, щоб зробити висновок: чи відповідає певний захід втручання в право власності принципу правомірного та допустимого втручання, сумісного з гарантіями ст. 1 Першого протоколу. Йдеться про межі допустимого втручання, а саме: а) наявність правових підстав (законність втручання); б) наявність «суспільного інтересу» для застосування обмежень (легітимна мета втручання); в) забезпечення справедливої рівноваги (балансу) між суспільними інтересами та необхідністю дотримання основних прав особи (пропорційність втручання).

Так, вимоги законності є загальними стандартами, що стосуються всіх статей Конвенції. Законність як критерій втручання у право власності особи означає, що таке втручання повинно здійснюватися в межах та на підставі закону, у відповідності з принципом верховенства права, що включає свободу від свавілля. Так, пунктом 50 рішення у справі «Щокін проти України» визначено, що вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним, а також передбачено, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом» [10]. Вираз «на умовах, передбачених законом» найперше вимагає, щоб відповідний захід мав певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, зможе передбачити його наслідки для себе (див. рішення у справі «Полторацький проти України») [11].

Закон - це нормативно-правовий акт, який має бути сформульованим із достатньою чіткістю, нескладним для розуміння та застосування, бути доступним для зацікавлених осіб, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку, аби бути здатними (за потреби, за відповідної консультації) передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія. Суд завжди розумів термін «закон» у його «сутнісному» значенні, а не у «формальному». Таким чином, він включав до меж цього поняття як акти нижчого, ніж закони, рівня, так і неписане право (див. рішення у справі «Вєренцов проти України») [12].

Отож, принцип законності втручання вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя в національному законодавстві, але щоб таке законодавство відповідало вимогам якості, необхідними елементами якої є: а) доступність; б) передбачуваність; в) достатнє чітке встановлення дискреційних повноважень, наданих органам влади, та спосіб їх здійснення [13, с. 75-76].

Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатись у тому, що спосіб, в який тлумачиться та застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Сєрков проти України») [14].

Якщо ЄСПЛ дійде висновку, що національне законодавство не відповідало вимогам якості закону, тобто що втручання не було «встановлене законом», він констатує порушення, не вдаючись до аналізу інших критеріїв правомірності втручання в право власності.

На підставі аналізу рішень ЄСПЛ заслуговують уваги такі випадки порушення принципу законності втручання у право власності, зокрема: а) позбавлення майна всупереч чіткому закону (рішення у справі «Андрій Руденко проти України» від 21.12.2010 р., заява № 35041/05); б) невмотивованість рішення, яке призвело до позбавлення майна (рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 р., заява № 4909/04); в) стягнення коштів на підставі нечіткого закону (вмотивованість судових рішень) (рішення у справі «Щокін проти України» від 14.10.2010 р., заяви №№ 23759/03, 37943/06); г) стягнення коштів унаслідок необґрунтованої зміни судової практики, яка проясняла нечітке законодавство (рішення у справі «Сєрков проти України» від 07.07.2011 р., заява № 39766/05); д) неприсудження коштів усупереч чіткому положенню про право заявника на ці кошти з посиланням на відсутність коштів у державному бюджеті (рішення у справі «Сук проти України» від 10.03.2011 р., заява № 10972/05); е) неможливість підприємства управляти своїм майном упродовж строку, коли його було визнано банкрутом за рішенням суду, яке було скасовано як незаконне, відсутність можливості отримати належне відшкодування за цей період (рішення у справі «Стебницький і «Комфорт» проти України» від 03.02.2011 р., заява № 10687/02) [8, с. 78].

Втручання у право власності є допустимим лише в тому випадку, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного інтересу. ЄСПЛ не дає визначення суспільного інтересу чи вичерпного переліку інтересів суспільства, задля досягнення яких держава може обмежувати право власності, формулюючи лише загальний підхід, зазначаючи, що поняття «суспільний інтерес» в обов'язковому порядку має тлумачитися широко, тим самим надаючи державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Так, ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово зазначає, що поняття «суспільний інтерес» обов'язково підлягає розширювальному тлумаченню. А отже, широкі межі розсуду, які надаються законодавцям для здійснення соціальної та економічної політики, і ґрунтуються на розумних міркуваннях, Суд вважає природним.

Суд розрізняє суспільний (загальний) інтерес та інтерес держави, вказуючи на можливість їх відмінностей і навіть суперечностей. Держава може приймати непопулярні рішення, але вони мають бути досить обґрунтованими та відображати реальні потреби суспільного розвитку, тобто відповідати критеріям пропорційності та бути належним засобом вирішення конкретної проблеми [15, с. 167].

З огляду на це суспільним інтересом є гармонізований інтерес публічних і приватних партнерів, що може кваліфікуватися як суспільна користь, соціальний ефект від здійснення партнерства в будь-якій сфері права. Наявність соціального ефекту поряд із комерційним (отримання прибутку) є обов'язковою (або визначальною) ознакою взаємовідносин співробітництва (партнерства) [16, с. 108].

Зважаючи на розуміння проблем суспільства, національні органи в питанні оцінки «суспільного інтересу» знаходяться у вигіднішому становищі, ніж наднаціональний орган. Отже, саме на національні органи влади покладається обов'язок первісної оцінки існування проблеми, яка становить суспільний інтерес та виправдовує заходи втручання у право власності. Таким чином, у досліджуваній сфері, на яку поширюються гарантії Конвенції, національні органи наділяються певними дискреційними повноваженнями.

Європейський суд з прав людини визнає природною необхідність надання законодавчому органу широких меж самостійної оцінки в здійсненні ним соціальної та економічної політики, і тому Суд поважатиме рішення такого органу у визначенні того, що відповідає «інтересам суспільства», але за винятком випадків, коли є всі підстави вважати, що воно не має відповідного обґрунтування [17, с. 129]. Нагляд ЄСПЛ у цій частині обмежується лише випадками зловживання владою та явного свавілля.

ЄСПЛ визнає, що саме по собі правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (див. рішення у справі «Трегубенко проти України») [18].

Проблема дослідження правомірності втручання держави у право власності осіб полягає в тому, що форми втручання, передбачені ст. 1 Першого протоколу, мають доволі абстрактне формулювання меж щодо відносин, які відображають певні взаємозв'язки держави та суспільства. даючи правову оцінку належній реалізації конвенційного права на захист права власності, Європейський суд з прав людини, як правило, стикається з проблемою конфлікту інтересів особи-власника з публічними інтересами суспільства, в якому відповідний власник перебуває [6, с. 84].

ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на тому факті, що, незважаючи на те, що держави наділяються широкими межами розсуду під час прийняття рішень щодо втручання у право власності фізичних та юридичних осіб за наявності правомірної мети в суспільних інтересах, буде вважатися порушенням ст. 1 Першого протоколу, якщо не було забезпечено справедливої рівноваги (балансу) між вимогами суспільних інтересів та необхідністю дотримання основних прав відповідної особи, яка так чи інакше страждає від такого втручання. Пошук такого справедливого балансу пролягає через всю конвенцію.

Справедлива рівновага видається важливою та необхідною для забезпечення державою умов здійснення демократичного режиму правління, оскільки лише у випадку існування важелів стримування та противаг до власної державної влади власник майна буде захищений від необґрунтованого впливу самої держави на свої права.

Суд неодноразово наголошував, що ключовим у визначенні дотримання справедливого балансу між інтересами держави та індивіда є питання пропорційності, важливість якого важко переоцінити. Принцип пропорційності становить загальний, універсальний принцип права, який вимагає домірного обмеження прав та свобод людини для досягнення публічних цілей. Принцип пропорційності тісно пов'язаний із принципом верховенства права. Принцип верховенства права є фундаментом, на якому базується принцип пропорційності. Натомість принцип пропорційності є умовою реалізації принципу верховенства права і водночас - його необхідним наслідком [19, с. 177].

Зазначений баланс не варто розуміти як необхідність обов'язкового досягнення «соціальної справедливості» в кожній конкретній справі. Держава повинна забезпечувати розумне пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються для цього, і метою, яку передбачається досягти, в протилежному випадку такий захід повинен скасовуватися.

Під час аналізу відповідності втручання у право власності вимогам пропорційності ЄСПЛ ураховує такі чинники: а) відповідність застосованих державою заходів меті, що має бути досягнута; б) чи не покладається на особу надмірний тягар унаслідок дій держави; в) чи не є засоби, що застосовуються державою, необґрунтованими чи безпідставними [20, с. 159-160].

Варто зауважити, що питання пропорційності обмежень встановленій меті є оціночним і визначається у кожному випадку з урахуванням фактичних обставин. Здійснюючи оцінку пропорційності, слід визначити, чи можливо досягти легітимної мети за допомогою заходів, які були б менш обтяжливими для прав та свобод заінтересованої особи. З цього випливає, що обмеження не повинні бути надмірними або такими, що є більшими, ніж це необхідно для реалізації поставленої мети [16, с. 118]. Вирішуючи, чи було дотримано цієї вимоги, Суд визнає, що держава користується широкою свободою розсуду як щодо вибору способу вжиття заходів, так і щодо встановлення того, чи є виправданими наслідки вжиття таких заходів з огляду на загальний інтерес для досягнення мети закону, про який йдеться. Проте Суд не може не скористатися своїм повноваженням щодо здійснення перевірки та повинен визначити, чи було дотримано необхідного балансу в спосіб, сумісний із правом заявника на «мирне володіння [його] майном» у розумінні першого речення ст. 1 Першого протоколу (див. рішення у справі «Україна-Тюмень проти України») [21].

Отже, принцип пропорційності допускає можливість обтяження органами влади суб'єктивного права особи у вигляді не будь-яких обмежень, а лише тих, які не становлять значного індивідуального тягаря, оскільки такий вплив перетворює титул власника, інше суб'єктивне право на невигідне для його носія благо. Принцип пропорційності дає можливість встановлювати обмеження, які не вносять розлад у здійснення суб'єктивного цивільного права, надає можливість здійснюватись йому в гармонії із суспільними інтересами та правами інших осіб [22, с. 240].

Одним із важливих складників дотримання принципу пропорційності при втручанні у право на мирне володіння майном є надання справедливої і обґрунтованої компенсації, хоча положення ст. 1 Першого протоколу такої чіткої вимоги не містить. Але вимога дотримання справедливого балансу між інтересом відповідних фізичних чи юридичних осіб, які зазнали втручання у право мирного володіння своїм майном, та інтересами суспільства означає, що компенсація повинна виплачуватися. Позбавлення майна без відповідної компенсації можливе лише у виняткових випадках.

У більшості випадків дискусійним залишається питання розміру виплати особі компенсації за вилучення в неї майна. Варто зазначити, що універсальні правила визначення розміру компенсації відсутні, і це питання повинно розглядатися в кожному конкретному випадку з урахуванням усіх фактичних обставин. Очевидним є той факт, що розмір такої компенсації повинен визначатися відповідно до принципу пропорційності. Також компенсація повинна по можливості враховувати становище приватної особи, соціальну ситуацію, моральну шкоду, що заподіяна особі в результаті вилучення майна [23, с. 273].

Суд вважає, що компенсація має бути розумно пов'язаною з вартістю майна і не обов'язково має відповідати ринковій вартості втраченого майна. Так, за певних умов публічний інтерес може виправдати виплату компенсації, меншої за ринкову вартість майна. Показовим у цьому випадку є, зокрема, рішення у справі «Священні монастирі проти Греції», в якому ЄСПЛ зазначив, що ст. 1 Першого протоколу не гарантує права на компенсацію за всіх обставин, оскільки законні цілі в інтересах суспільства можуть зробити необхідними відшкодування в меншому, ніж ринкова вартість, розмірі [24].

Український законодавець, визнавши положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ джерелом права (ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [25]), у випадку виникнення спорів щодо необґрунтованого та неправомірного втручання державних органів у право власності фізичної чи юридичної особи вимагає від вітчизняних судів застосування ст. 1 Першого протоколу до конвенції. З огляду на зазначене надзвичайно важливим видається належне розуміння критеріїв, які потребують оцінки з метою з'ясування питання щодо допустимості та правомірності втручання у право власності фізичних та юридичних осіб, а також виправдане, належне застосування національними судами практики ЄСПЛ.

правомірність втручання право власність захист компенсація

ЛІТЕРАТУРА