Парламентаризм как способ обеспечения оптимального соотношения воли большинства и меньшинства в условиях демократического правления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Алтайский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Парламентаризм как способ обеспечения оптимального соотношения воли большинства и меньшинства в условиях демократического правления

Л.Г. Коновалова, канд. юрид. наук, доцент

В статье рассматриваются представления о демократии как о соотношении воли большинства и меньшинства населения страны при принятии государственно-властных решений. Отмечается смещение акцентов с восприятия демократии как правления большинства на понимание демократии как волеизъявления большинства с учетом мнения меньшинства и в условиях гарантированности прав меньшинства. Обращается внимание на значимость юридической конструкции парламентаризма для обеспечения баланса соотношения воли большинства и меньшинства населения в том или ином государстве, поскольку парламентаризм предлагает правовые средства обеспечения эффективной дискуссионности в процессе выявления общей воли народа как внутри парламента, так и во взаимодействии парламента с иными органами государственной власти, с учетом форм прямого волеизъявления граждан. При этом подчеркивается, что оптимальность соотношения воли большинства и меньшинства населения существенно отличается в разных странах с учетом национальной, исторической, культурной и иной самобытности народов. В работе анализируется опыт различных государств (США, Германии, Дании, Нидерландов, России) и складывающаяся международная практика по проблемам контрмажоритаризма.

Ключевые слова: демократия, парламентаризм, мажоритаризм, контрмажоритаризм, права меньшинства.

Parliamentarism as a way to ensure the optimal ratio of wills of majority and minority in the conditions of democratic government

L.G. Konovalova, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Altai branch

The article examines the idea of democracy as a correlation between the will of the majority and the minority of the country's population when making government decisions. There is a shift in emphasis from the perception of democracy as the rule of the majority to the understanding of democracy as an expression of the will of the majority, taking into account the opinion of the minority and in conditions of guaranteed minority rights. Attention is drawn to the importance of the legal structure ofparliamentarism for ensuring the balance of the ratio of the will of the majority and minority of the population in a particular state, since parliamentarism offers legal means of ensuring effective debate in the process of identifying the «common will» of the people, both within parliament and in the interaction ofparliament with others state authorities, taking into account the forms of direct expression of the will of citizens. At the same time, it is emphasized that the optimal ratio of the will of the majority and minority of the population differs significantly in different countries, taking into account the national, historical, cultural and other identity of peoples. The paper analyzes the experience of various states (USA, Germany, Denmark, the Netherlands and Russia) and the emerging international practice on the problems of counter-majoritarianism.

Key words: democracy, parliamentarism, majoritarianism, counter-majoritarianism, minority rights.

В современном государстве остается открытым вопрос о соотношении воли большинства и меньшинства в условиях демократического правления. В конституционно-правовом дискурсе этот вопрос ставится через специальную терминологию: соотношение мажоритаризма (отражения воли большинства при принятии государственно-властных решений) и контрмажоритаризма (обеспечения прав меньшинств в политике государства). В рамках данной проблематики проведено достаточно много исследований. Конституционалисты убедительно доказывают, что на начальных этапах становления теории демократии перед государствами ставилась задача обеспечения мажоритаризма, а к настоящему времени более актуальными становятся тенденции контрмажоритаризма при осуществлении государственной политики [2, с. 16-35; 4, с. 26-30; 15, с. 103-125].

Дело в том, что концепция демократии зарождалась в то время, когда большинство населения - низшие сословия и классы - угнеталось привилегированным меньшинством, обладавшим значительными ресурсами, и выражала стремление к преодолению такой несправедливой ситуации. Самым верным способом обеспечить интересы большинства признавалось вовлечение его в управление с тем, чтобы носители соответствующих социальных интересов имели возможность добиваться их реализации в рамках демократических политических процедур. Такие задачи мажоритаризма нашли свое конституционно-правовое оформление через учреждение парламентов, призванных выявить и отразить волю большинства населения при принятии законов и осуществить контроль за правительством; через расширение избирательного права, через формирование практики использования форм непосредственного волеизъявления населения, включая референдумы [2, с. 1619]. Эти способы позволили снизить конфронтационность в обществе, введя вместо силового способа обеспечения подчинения меньшинства большинству способ договоренности о согласии с результатами выборов [22, с. 26]. Благодаря непрерывному процессу политической инклюзии в развитых странах большинство перестало быть явно угнетаемым, произошло освобождение большинства от эксплуатации меньшинства. Однако возникла другая проблема - угроза диктатуры большинства [2, с. 19-20], связанная с тем, что стали использоваться технологии манипулирования волей большинства, пришедшее к власти большинство стало фактически меньшинством и продолжило принимать государственно-властные решения, появились массовые случаи дискриминации уязвимых меньшинств [14, с. 26].

Поэтому на сегодняшний день принцип большинства перестал отождествляться с демократией. Пришло понимание того, что большинство не имеет права делать то, что ему заблагорассудится. Не может быть морального оправдания большинству, которое одаривает своих сторонников привилегиями и устанавливает для них особые правила. Демократия не есть неограниченное право правительства большинства. Она должна предполагать гарантии индивидуальной свободы. У меньшинства должны быть равные с большинством права, гарантированные одинаковыми законами. Власть большинства приемлема лишь тогда, когда меньшинство на основе принципа мажоритарности имеет шансы стать большинством, а также когда деятельность меньшинства не ведет к подавлению последнего [14, с. 28].

Контрмажоритарная демократия формируется через такие юридические рычаги, как: усиление судебной ветви власти в государственном механизме, конституционализм, уважение к правам человека, разделение властей с использованием системы сдержек и противовесов, приоритет международного права [2, с. 19]. Некоторые авторы к способам поддержания контрмажоритаризма относят также пропорциональную избирательную систему, дальнейшее расширение избирательного права, введение совещательных органов и квот для отдельных социальных групп в парламенте и других органах власти, федерализм, политический плюрализм и др. [26, с. 15-31; 16, с. 5-16; 1, с. 80-91; 9, с. 78]. В отдельных исследованиях особо превозносится роль парламентаризма как фактора, одновременно выявляющего волю большинства, и как фактора ограничения власти большинства, поскольку его механизмы должны обеспечить адекватность деятельности парламентского большинства мнению общества. Однако подчеркивается деликатность и сложность подобного проявления конституционализма [4, с. 28].

В то же время дискуссия о пределах контрмажоритарной политики и конкретных способах ее обеспечения применительно к отдельно взятой стране и к отдельно взятой проблеме остается актуальной. Можно заметить многовариантность решения этих вопросов в разных странах и в складывающейся международно-правовой практике.

Например, по мнению ученых из США, американская демократия не является мажоритарной ни по замыслу, ни по функционированию благодаря следующим юридическим рычагам: коллегии выборщиков, равному представительству штатов в Сенате, прямому избранию только членов Палаты представителей, избирательному принципу «победитель получает все», срокам пребывания в должности, предусматривающим ротацию. «Эти черты способствуют тому, что одержимое политическими страстями большинство оказывается лишенным возможности избирать все государственное руководство, особенно посредством одних выборов. Дополнительные искажения в мажоритарную модель вносят обструктивизм Сената, мощь лоббистских групп и комитетов Конгресса». Авторы подчеркивают, что «приравнивать результат избирательного и законодательного процессов в США к воле большинства - абсурд, равно как и абсурдно считать суд исключительно антимажоритарным» [15, с. 107].

В Германии основным препятствием диктатуре большинства считается создание равных шансов для других. Как писал К. Хессе, «конституция рассматривает меньшинство не как группу, заблуждающуюся в своем поиске истинного и правильного и потому должную быть исключенной из политического процесса или подавленную от имени фиктивной общей воли». Она, напротив, создает гарантии обеспечения «равных шансов, позволяющих меньшинству стать в определенный момент времени большинством» [29, с. 29]. Поэтому в ФРГ особое внимание уделяется регулированию правового статуса оппозиции, равноправия, свободе слова и свободе образования партий и союзов. Считается, что формирование политической воли возможно лишь при наличии публичной дискуссии, при столкновении различных мнений и устремлений [13, с. 82-84].

В Дании, Нидерландах, Австрии и Швейцарии против мажоритаризма призвана выступать практика коалиционных правительств или правительств меньшинства, которые должны обеспечивать ситуативное большинство голосов в парламенте с участием партий, не входящих в правительство. Подобная конструкция получила название консенсусной демократии и была учреждена в том числе из стремления ограничить желания отдельных партий инициировать референдумы и другие формы непосредственного волеизъявления населения [22, с. 33].

Мировой тенденцией последних лет можно считать защиту прав отдельных общностей людей, которых стало принято причислять к меньшинствам или уязвимым социальным группам, - женщин, молодежи, иностранцев, религиозных общин, малочисленных народностей и т.д. Эта тенденция находит отражение в международных актах, практике Европейского Суда по правам человека, в национальном законодательстве многих стран. Так, на международном уровне действуют Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным, языковым меньшинствам 1992 г. [7, с. 170-173], Декларация ООН о правах коренных народов 2007 г. [8], Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г. [20], Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. [11]. Законодательство Китая, Эфиопии, Бельгии устанавливает особые правила представительства национальных меньшинств. Швеция, Дания, Финляндия допускают при определенных условиях участие в выборах иностранцев [2, с. 23-32]. Аргентина, Бельгия, Польша, Франция предусматривают избирательные гендерные квоты [24, с. 108-117]. Европейский Суд по правам человека принял уже целую серию решений, констатирующих нарушения разными странами прав меньшинств, в т.ч. Болгарией прав македонцев [26, с. 15-32], Турцией прав мусульманских общин [27, с. 23] и т.д. Контрмажоритарные цели имеет деятельность Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств [23, с. 99].

Вместе с тем национальные особенности правового отношения к меньшинствам не отличаются унификацией и изменяются с течением времени. Так, на рубеже XX-XXI вв. конституционные суды земель и Федеральный конституционный суд Германии признавали положения законодательства земель о позитивных действиях в отношении женщин противоречащими принципу равноправия. В настоящее время практика поменялась: в Германии, Испании, Европейском Суде по правам человека появляются судебные решения, признающие квоты необходимой мерой обеспечения эффективного равенства мужчин и женщин [1, с. 84].

Совершенно по-разному решается вопрос об обеспечении прав религиозных меньшинств. В одних делах Европейский Суд по правам человека обязывает страны обеспечить некоторые преференции негосударственным или недоминирующим религиям, вплоть до запрета вмешательства в их деятельность и обязывания организовать альтернативную военную службу, в других - суд признает правомерность ограничения свободы религии во имя светскости, государственного нейтралитета или общественной безопасности [27, с. 14-33]. В каких-то странах полностью отсутствует специальное правовое регулирование для религиозных меньшинств, в то время как в других - устанавливаются особые юридические гарантии их деятельности, включая сбор налогов на их содержание (ФРГ, Финляндия, Швеция, Испания, Италия), квоты в парламенте (Иран, Пакистан) и т.п. [3, с. 117-136].

Для многих европейских стран вошло в практику признание гендерного равенства, однополых браков, избирательных прав за лицами, осужденными к тяжким уголовным наказаниям. Хотя Россия не признает особые права ЛГБТ-сообщества, она отказалась исполнять решение Европейского Суда по правам человека о предоставлении избирательных прав заключенным, в карательной и социальной политике предоставляет по сравнению с европейскими странами больше преференций женщинам [17, с. 73-91; 5, с. 140-144; 18; 21, с. 45].

Поэтому вопрос о пределах признания и защиты прав меньшинств остается преимущественно национально решаемым. И особо значимую роль в этом процессе играют национальные парламенты и суды. В свою очередь, оптимальное соотношение народного волеизъявления по проблемам мажоритаризма и контрмажоритаризма через парламентскую и судебную деятельность призвана решать научная теория парламентаризма, которая рассматривает орган народного представительства многоаспектно и с учетом взаимодействия с иными ветвями государственной власти.

Идея парламентаризма стала результатом развития парламентского права как науки. Дело в том, что конституционно-правовая практика показала разные варианты устройства и функционирования парламентов. Оказалось, что при достаточно похожем на первый взгляд правовом регулировании парламенты могут играть различную роль в государственном управлении, начиная от реализации верховенства закона, признания достоинства человека и заканчивая легализацией фашистских режимов. Такая ситуация подтолкнула юристов к формированию теории парламентаризма, характеризующей реальный статус парламента и нюансы правового регулирования его статуса в той или иной стране. То есть в этом плане парламент и парламентаризм разводятся учеными. Концепция парламентаризма связывается не с формальным наличием в стране парламента, а с его позитивной деятельностью. Сам термин «парламентаризм» встречается в трудах и дореволюционных авторов, и в работах советских ученых, и в современной юриспруденции, и в зарубежной литературе. Однако какого-либо универсального определения этого понятия до сих пор не выработано.

Достаточно часто парламентаризм определяется как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка [6, с. 416; 14, с. 5; 25, с. 45].

Уязвимым местом в подобных определениях является указание на ведущую роль парламента, что может вызывать ассоциацию или с парламентарной формой правления, или с неким доминированием парламента над иными ветвями власти. К примеру, Г.Н. Чеботарев поясняет, что принцип разделения властей не допускает верховенства парламента, поскольку верховенство предполагает подчиненность, которая не может иметь места при признании самостоятельности ветвей власти [30, с. 7]. М.Н. Пригон также подчеркивает, что трудно найти государство, где парламент играет главенствующую роль в государственной системе, но о парламентаризме в США, Франции, Англии можно говорить. «Парламентаризм связывается с таким состоянием, к которому общество должно стремиться, но нет четкого представления о парламентаризме как существующей в государствах государственно-правовой реальности» [19, с. 14].

При этом многие авторы связывают парламентаризм с демократизацией государственности, особенно с представительной демократией. Так, А.Д. Керимов рассматривает парламентаризм как принимаемую властью и обществом систему взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающую его адекватное положение в государственном механизме и выступающую в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии [10, с. 79].

Зачастую в конституционно-правовой науке называются признаки парламентаризма, пересекающиеся с признаками демократии. На основе анализа значительного объема научной литературы можно прийти к выводу, что квалифицирующими признаками парламентаризма являются: 1) верховенство закона; 2) разделение властей с четко обозначенными и реальными полномочиями парламента; 3) участие парламента в формировании органов исполнительной, судебной и иных ветвей власти; 4) подотчетность исполнительной власти парламенту; 5) многопартийность, право на политическую оппозицию и обеспечение связи населения с механизмом государства; 6) особый статус депутата со свободным мандатом и ответственностью перед законом; 7) независимость судебной власти и ее взаимодействие с законодательной и исполнительной властью для обеспечения баланса государственно-правового устройства. Именно эти признаки характеризуют эффективное исполнение полномочий парламентом, позволяют ему во взаимодействии с иными ветвями власти обеспечить устойчивый внутренне регулируемый механизм стабильного развития государства, в т.ч. находить баланс в сложнейшем вопросе соотношения воли большинства и меньшинства применительно к отдельно взятому государству.

Таким образом, парламентаризм можно рассматривать как один из юридических способов обеспечения оптимального соотношения воли большинства и меньшинства в условиях демократического правления. Парламентаризм неразрывно связан с концепцией демократии через общие признаки, способствующие поиску баланса в мажоритарной и контрмажоритарной политике государства: политический плюрализм, разделение властей, многопартийность, независимость суда. Парламентаризм в первую очередь ассоциируется с представительной демократией, однако предполагает тесное переплетение и с институтами непосредственной демократии, поскольку через выборы формируются представительные учреждения, а другие формы прямого волеизъявления граждан способны оказывать влияние на качественное осуществление полномочий парламентом и выявление им воли большинства и меньшинства населения. Парламентаризм не мыслим вне условий демократического государства. В то же время юридическая концепция парламентаризма способна обогатить теорию демократизма, обозначив практические рекомендации по совершенствованию правового статуса парламента, по повышению эффективности отношений народного представительства. Это связано с тем, что реально работающий парламент выступает ареной для дискуссий, поиска компромисса и выражения воли народа по отдельным вопросам соотношения мажоритаризма и контрмажоритаризма.

Значимость концепции парламентаризма к настоящему времени возрастает с учетом трансформации представлений о демократии как о способе правления большинства с учетом гарантированного учета мнения и прав меньшинства. В частности, повышается роль парламента в определении комбинации использования форм представительной и непосредственной демократии в конкретном государстве, в установлении правил выявления воли большинства населения и способах защиты прав меньшинства. Актуализируется теория парламентаризма и в связи с усилением судебной власти в современном государстве, с необходимостью комплексного восприятия парламента во взаимодействии с иными органами власти, поскольку народовластие перестало восприниматься как процесс определения общей воли исключительно через выборы и голосование в парламенте. Сегодня признается, что общая воля формируется через дискурс в парламенте, в обществе, между органами власти и что судебная власть имеет возможности скорректировать представления парламентариев об интересах населения, в т.ч. по вопросам соотношения воли большинства и меньшинства.

парламентаризм демократия юридический

Литература