Гражданско-правовые меры противодействия коррупции в системе публично-правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданско-правовые меры противодействия коррупции в системе публично-правового регулирования

С.А. Бондаренко, канд. пед. наук, доцент

Алтайский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация

В статье рассматриваются актуальные и значимые для правоприменительной практики вопросы использования гражданско-правовых мер противодействия коррупции в системе публично-правового и частноправового регулирования административно-правовых и социально-экономических отношений в государстве.

Автором определены основные направления применения гражданско-правовых мер, противодействующих коррупции, рассмотрены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; выявлена недостаточная правовая определенность форм неосновательного обогащения, предложены изменения в отдельные нормы гражданского законодательства, имеющие коррупционную составляющую.

Ключевые слова: противодействие коррупции, запрет дарения, недействительные сделки, государственные закупки, неприкосновенность собственности, обращение в доход Российской Федерации имущества, деловые связи, неосновательное обогащение.

Abstract

Civil law measures to counter corruption in the system of public management

конституционный суд правовой

S.A. Bondarenko, PhD. (Candidate of Pedagogic Sciences), assistant professor

Altai branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation

This article discusses the topical and relevant to the practice of the civillaw measures use to counter corruption in the system of public and private law regulation of administrative law and socioeconomic relations in the state. The author defines the main directions of civillaw measures application, fighting corruption, considers the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the Supreme Court of the Russian Federation; identifies insufficient legal certainty forms of unjust enrichment, proposes changes in several rules of civil law with corrupt component.

Key words: fighting corruption, gift ban, invalid transactions, public procurement, inviolability of property, forfeiture to the the Russian Federation, business relations, unjust enrichment.

Дефиниция понятия «коррупция», данная в федеральном законе о противодействии коррупции [12], позволяет рассматривать коррупцию как антисоциальное явление в широком и узком значениях. Широкое понимание предполагает любое нарушение должностным лицом вопреки публичным интересам своего служебного положения в целях получения выгоды как для себя, так и для третьих лиц, второе значение непосредственно связано с коррупционной преступностью. В основном акты коррупции относятся к категории преступлений, включая злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, незаконное участие в предпринимательской деятельности.

Реалии современной жизни показывают, что коррупцией пронизаны такие области экономики, как финансирование, кредитование, лицензирование; государственная или муниципальная собственность; внешнеэкономическая деятельность; распределение бюджетных средств, государственные закупки, осуществление земельной реформы и т.п. Регулирование отношений в указанных областях осуществляется нормами как гражданского, так и публичных отраслей права, поэтому в системе организационно-правовых средств борьбы с коррупцией особое место занимают гражданско-правовые меры, но им недостаточно уделяется внимания в правоприменительной практике. Следует заметить, что Россия пока не примкнула к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.)[5].

С точки зрения международного права А.Н. Морозов выделяет два пути приведения российского законодательства в соответствие с требованиями данной Конвенции [6]. В первом случае Российская Федерация вносит коррективы в законодательство в соответствие с требованиями Конвенции после присоединения к ней. Во втором государство вносит необходимые изменения в национальное законодательство до присоединения к Конвенции.

Но при всем при этом в настоящее время есть возможность использовать гражданско-правовые меры, противодействующие коррупции, как минимум в двух основных направлениях. Остановимся на аргументации предложенной позиции.

В рамках первого направления можно применять имеющиеся гражданско-правовые меры, в частности ст. 169 ГК РФ и подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ; институты неосновательного обогащения и возмещения вреда, причиненного коррупционными действиями.

Анализ института недействительных сделок показывает, что в ГК РФ отсутствуют нормы, прямо признающие недействительность сделок, совершенных под влиянием коррупции. Вместе с тем, как отмечается в п. 9 Пленума Верховного Суда РФ по делам о коррупционных преступлениях [9], предметом коммерческого подкупа или взятки могут быть деньги, ценные бумаги, иное имущество, незаконное предоставление имущественных прав. Для уточнения следует заметить, что с учетом изменений в ст. 128 ГК РФ в данном случае это могут быть наличные деньги и документарные ценные бумаги. Безналичные денежные средства и бездокументарные ценные бумаги относятся к имущественным правам. К незаконному оказанию услуг имущественного характера Верховный Суд в расширительном толковании относит предоставление должностному лицу в качестве взятки любых имущественных выгод, например предоставление кредита с заниженной процентной ставкой за пользование капиталом, безвозмездно либо по заниженной стоимости предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи, передача имущества, в частности автотранспорта, для его временного использования, прощение долга или исполнение обязательств перед другими лицами [9]. С позиции гражданского права совершение любого из указанных волевых действий является сделками.

По мнению И.Е. Кабановой, суды признают, что получение взятки является преступлением, а не сделкой в смысле ст. 153 ГК РФ. «Позиции судов, как далее отмечает она, основываются на том, что если сделка сама по себе образует состав преступления (проступка) либо правонарушение, связанное с совершением такой сделки, то в рамках рассмотрения дела подлежат применению санкции, установленные уголовным или административным законодательством, а не последствия недействительности сделки, предусмотренные ст. 169 ГК РФ» [4].

На наш взгляд, в действующем гражданском законодательстве суду предоставлена свобода усмотрения по своей инициативе применять последствия ничтожной сделки, если это необходимо для защиты публичных интересов (п. 4 ст. 166 ГК), в т.ч. нарушенных в результате коррупционного поведения должностных лиц. Это актуально прежде всего в том случае, когда коррупционное поведение не образует состава уголовного преступления или когда уголовный закон не предусматривает возможности конфискации имущества за совершенное преступление в качестве меры уголовно-правового характера. Применение статей 166 и 169 ГК РФ представляется возможным с учетом конкретных условий совершения сделки и ее правовых и экономических последствий.

Но сам акт коррупционного поведения (в т.ч. совершаемая сделка) не только должен непосредственно нарушать закон или иной правовой акт, но и иметь антисоциальную цель, которая заведомо противна основам правопорядка или нравственности. Эта позиция Верховного Суда РФ нашла отражение в п. 85 известного постановления Пленума от 23.06.2015 № 25 [11]. Для применения статьи 169 ГК РФ важное значение имеет как определение в суде цели сделки, так и желаемое установление, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон, которые заведомо противоречили бы основам правопорядка или нравственности, а также хотя бы одна из сторон сделки должна действовать умышленно. В рамках рассматриваемой темы к этому можно отнести незаконные действия физических лиц, направленные на использование своего должностного положения вопреки задачам государственной службы, законным интересам общества в целях получения выгоды для себя или третьих лиц.

Другой гражданско-правовой мерой преодоления коррупции можно назвать возмещение вреда, причиненного коррупционным правонарушением [5]. Например, причинение вреда коррупционным поведением становится возможным в сфере заключения государственных контрактов на поставку товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Заказчиком в данных правоотношениях выступает публичное образование, реализующее свои функции через должностных лиц. При организации и проведении конкурса с коррупционными нарушениями участниками государственного контракта становятся другие субъекты предпринимательской деятельности. А потенциальная сторона государственного контракта лишается права на его заключение и не получает определенную прибыль. Она может требовать возмещения убытков, в т.ч. понесенных расходов, связанных с участием в торгах. В данной ситуации применяется ст. 15 ГК РФ в системе с нормами главы 59 ГК РФ. Однако на компенсацию морального вреда участники конкурса не могут рассчитывать, поскольку нарушены их имущественные права, а применение такого способа защиты их деловой репутации ст. 152 ГК РФ исключает. В этом усматривается несоответствие норм национального законодательства ст. 3 международной Конвенции.

Действенной гражданско-правовой мерой противодействия коррупции должно стать признание полученного по коррупционной сделке неосновательным обогащением, что необходимо закрепить в главе 60 ГК РФ. Можно предположить, что в части второй ГК РФ не установлены специальные последствия неосновательного обогащения в связи с коррупционным поведением, поскольку она была введена в действие до принятия специального закона о противодействии коррупции [12].

По мнению В.А. Белова, налицо недостаточная нормативная определенность в вопросах о том, что такое обогащение и его формы (приобретение и сбережение) дают основание к заключению, что это понятие охватывает весьма широкий круг фактических ситуаций [1]. Можно предположить, что законодатель, допуская это, в ст. 1103 ГК РФ указал на соотношение требований о возврате неосновательного обогащения с другими требованиями о защите гражданских прав. Следовательно, применение норм главы 60 ГК РФ возможно к иным внешне сходным ситуациям, которые регулируются специальными законами, в нашем случае законом о противодействии коррупции, а именно о возмещении вреда.

Системное и буквальное толкование понятия «коррупция», данного в федеральном законе, и понятия «неосновательное обогащение» по ГК РФ позволяет сделать вывод, что не все имущественные выгоды, полученные в результате коррупционного поведения, признаются неосновательным обогащением. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Россия как правовое демократическое государство призвана принимать «все необходимые правовые меры для противодействия коррупционного поведения, включая направленные на предупреждение незаконного обогащения лиц, осуществляющих публичные функции» [13]. Надо полагать, что Конституционный Суд в данном случае допускает и предполагает применение и гражданско-правовых мер в борьбе с коррупцией.

Следующая гражданско-правовая мера борьбы с коррупцией закреплена в подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ. Принудительное прекращение по решению суда права собственности на имущество государственного (муниципального) служащего путем обращения в доход государства, если нет доказательств приобретения его на законные источники, является исключением из принципа неприкосновенности собственности. Эта гражданско-правовая мера является достаточно эффективной и имеет реальное применение по заявлениям органов прокуратуры [7].

Приобретение государственным (муниципальным) служащим и членами его семьи имущества, превышающего по стоимости его доходы за предшествующие три года, с позиции законодателя является коррупционным признаком его деятельности, и изъятие этого имущества выступает справедливым действием [10, 13].

Конституционный Суд РФ достаточно определенно указал на то, что «при таких обстоятельствах законная возможность изъятия имущества, приобретенного на незаконные доходы, выступает предупредительной мерой, поскольку государственный (муниципальный) служащий должен осознавать бессмысленность приобретения имущества на незаконные доходы и, соответственно, бесперспективность коррупционного поведения» [14].

Европейский Суд по правам человека также признает изъятие имущества, имеющего незаконное происхождение, «правомерным вмешательством государства в осуществление прав, поскольку в этом случае преследуется законная цель борьба с коррупцией в системе государственной службы» [14, 15]. Эти меры признаются Европейским Судом по правам человека «оправданными даже при отсутствии обвинительного приговора и могут быть применены не только против государственных служащих, но и против их близких родственников, которые предположительно владеют и управляют приобретенным нечестным путем имуществом неофициально или иным образом без необходимой добросовестности» [15].

Для реализации второго направления по применению гражданско-правовых мер противодействия коррупции необходимо внести изменения в отдельные нормы гражданского законодательства, имеющие коррупционную составляющую.

Во-первых, в ст. 575 ГК РФ, которая не запрещает дарение государственным и муниципальным должностным лицам так называемых обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Данная норма может провоцировать коррупционное поведение. Предлагаем в ст. 575 ГК РФ установить полный запрет на совершение дарения лицу, исполняющему публичные функции в связи с официальными мероприятиями, и оставление подарка в собственности независимо от его цены. Новая редакция пункта 2 ст. 575 ГК внесла определенную ясность относительно правовых последствий «протокольных» подарков на сумму, превышающую три тысячи рублей, которые переходят в собственность публичного образования.

Во-вторых, ст. 1042 ГК РФ, закрепляющая диспозитивный подход к выбору объекта вклада участника простого товарищества, допускает внесение в качестве вклада в общее дело для осуществления предпринимательской деятельности деловых связей, что вызывает определенные сомнения относительно отсутствия или наличия в ней коррупциогенного фактора. Таким образом, законодатель признал деловые связи в качестве нематериального объекта гражданского права, который имеет стоимостную оценку с позиции пользы для товарищества. Понятие «деловые связи» легально не закреплено в ГК РФ. Общепринято считать, что деловые связи это межличностные отношения, которые складываются в различных сферах жизнедеятельности граждан, включая не только предпринимательскую деятельность, но и связи с государственными органами или органами местного самоуправления, от имени которых вступают в отношения должностные лица.

Для сравнения следует обратить внимание на то, что ст. 66.1 ГК не предусматривает в качестве вклада в имущество хозяйственного товарищества или общества ни деловую репутацию, ни деловые связи, ни профессиональные знания, умения и навыки, т.е. перечень того, что может быть внесено в качестве вклада в имущество юридического лица значительно уже, чем в простое товарищество. Конечно, предполагается, что каждый участник простого товарищества обязан лично участвовать в его деятельности и деловые связи будут использоваться непосредственно самим товарищем, внесшим их в общее дело, но это не исключает возможности совершения коррупционного акта, поскольку до сих пор не выявлено, чем обусловлено существование коррупции. В настоящее время можно прочитать объявления в СМИ и интернете: «Требуются работники со связями в регионе». Поскольку должностные лица могут распоряжаться не принадлежащими им ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений, то отношения связанности с ними в конечном счете могут проявиться в актах коррупционного поведения.

В-третьих, предлагаем дополнить ст. 23 федерального закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [8] еще одним основанием для отказа регистрирующего органа в государственной регистрации юридического лица, которое может служить мерой противодействия коррупции. Запретить регистрацию юридического лица в случае, если в качестве лица, имеющего право действовать без доверенности от имени юридического лица, является государственный (муниципальный) служащий, освобожденный от занимаемой должности в результате совершенного им акта коррупционного поведения. В законе о государственной гражданской службе необходимо определить срок, в течение которого этот государственный (муниципальный) служащий не может быть единоличным исполнительным органом юридического лица и действовать без доверенности от его имени. В действующей редакции закона о государственной регистрации юридических лиц в ст. 23 предусмотрено подобное основание для отказа в государственной регистрации только относительно лица, привлеченного к административной ответственности в виде дисквалификации на определенный срок, который не истек. В действующем административном и уголовном законодательстве не предусмотрена в качестве меры наказания за коррупционные действия дисквалификация должностного лица.

Следует согласиться с А.Е. Чечетиным, что «к лицам, совершающим коррупционные преступления, недостаточно применяются дополнительные наказания в виде лишения права занимать должности, лишения званий, классных чинов и государственных наград» [16]. На наш взгляд, возможность применения подобных дополнительных неблагоприятных последствий следовало бы распространить на все преступления коррупционной направленности. У государственных и муниципальных служащих, совершивших коррупционные правонарушения, следует не только аннулировать заслуги, которые они имели в прошлом, но и лишать определенных прав на будущее время, например занимать руководящие должности в органах юридического лица по аналогии с дисквалификацией.

Таким образом, особенности публичной службы предопределяют специальный правовой статус государственных (муниципальных) служащих, который имеет междисциплинарный характер правового регулирования как нормами частного, так и публичного права. Гражданско-правовые меры противодействия коррупции включают: определенные ограничения и запреты; возложение на должностных лиц имущественных обязанностей по возмещению вреда; возврат неосновательного обогащения; претерпевание других неблагоприятных последствий.

конституционный суд правовой

Литература

1. Белов В.А. Гражданское право. Т II. Общая часть. Лица, блага, факты: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2016.

2. Гайнов И.Д. Контроль за расходами отдельных должностных лиц: проблемы правоприменения // Алтайский юридический вестник. 2019. № 1 (25). С. 133138.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (четыре части) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Кабанова И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: вопросы теории и практики: монография / отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2018. 158 с.

5. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.). URL: http://www.coe.int/ru/web/conventions/fulllist//conventions/treaty/174 (дата обращения: 31.01.2018).

6. Морозов А.Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Обзор судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.06.2017) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

8. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [Электронный ресурс]: федеральный закон от 03.12.2012 № 230ФЗ. Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс».

9. О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 № 24 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9 (сентябрь).

10. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам [Электронный ресурс]: федеральный закон от 03.12.2012 № 230ФЗ. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

11. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25.

12. О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 25.12.2008 № 273ФЗ. Доступ из справ.правовой системы КонсультантПлюс».

13. По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 16 и ч. 1 ст. 17 федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с жалобой гражданина Г.П. Кристова: постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 2019 г. № 1П // Собрание законодательства РФ. 2019. № 3. Ст. 278.

14. По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.11.2016 № 26П // Собрание законодательства РФ. 2016. № 50. Ст. 7169.

15. Постановление Европейского Суда по правам человека от 12.05.2015 по делу «Гогитидзе и другие (Gogitidze and Others) против Грузии» (жалоба № 36862/05) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

16. Чечетин А.Е. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией // Алтайский юридический вестник. 2016. № 2 (14). С. 114118.

Размещено на Allbest.ru