Гарантии интересов участника публичной закупки: понятие и значение

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Гарантии интересов участника публичной закупки: понятие и значение

Голованова Ольга Юрьевна, аспирант кафедры гражданского и корпоративного права Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

В статье анализируются понятия «публичная закупка» и «правовая гарантия», дается оценка значимости института гарантий интересов участников публичных закупок в РФ.

Ключевые слова: публичные закупки, защита прав, правовые гарантии, юридические лица, государственный заказ, интерес предпринимателя.

INTERESTS` GUARANTEES OF THE PARTICIPANT OF THE PUBLIC PROCUREMENT: CONCEPT AND SIGNIFICANCE

Golovanova Olga Yuryevna- PostgraduateStudent, theDepartmentofCivilandCorporateLaw, St. Petersburg StateUniversityofEconomics.

The article analyzes the concepts of «public procurement» and «legal guarantee», assesses the institution importance of the interests `guaranteesofparticipants in public procurement in the Russian Federation.

Keywords: public procurement, protection of rights, legal guarantees, legal entities, government order, entrpreneur 's interest.

Согласно данным Росстата объем ВВП в России за 2019 г. составил в текущих ценах 110 046,1 млрд рублей [1]. Объем договоров в сфере публичных закупок за период 2019 г. составил 8 251,3 (для контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ) и 21 183,68 млрд руб. (для договоров, заключенных отдельными видами юридических лиц по Федеральному закону № 233-ФЗ) [2]. По грубым подсчетам, организации, действующие в публичных интересах, в 2019 г., фактически, являлись потребителем четверти от общего объема произведенных на территории страны товаров и услуг.

В тоже время, очевидно, что эффективному освоению денежных средств, расходуемых публичными образованиями, способствует четкое регулирование прав и обязанностей участников данного процесса на всех этапах закупочной деятельности. Достичь указанной цели, на наш взгляд, невозможно, не учитывая законные интересы участника (потенциального участника) закупочных процедур. Таким образом, объектом настоящего исследования выступают общественные отношения в сфере публичных закупок, а предметом являются непосредственно интересы участника публичной закупки, и их правовые гарантии.

Выбранная тема обуславливает постановку следующих задач исследования: выбор терминологического инструментария, определение основного интереса участника публичной закупки и обособление его от публичного интереса, определение практических функций гарантий интересов участника публичной закупки, а также оценка значимости института правовых гарантий интересов участника публичной закупки.

В целях изучения указанных общественных отношений следует определить терминологический аппарат, используемый в статье. Так, для удобства восприятия, в исследовании принят термин «закупка» в том смысле, который вкладывает в него законодатель в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ) и Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - 223-ФЗ). Для целей исследования определим, что закупка начинается с установления потребности заказчика, продолжается определением поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (договора).

В работе постараемся охватить все закупки, подпадающие под сферу урегулирования вышеуказанных нормативных актов, в связи с чем использовать такие термины, которые ограничили бы субъектный состав, источник финансирования, или способ определения поставщика, представляется нецелесообразным. Несмотря на дискуссии относительно целесообразности определения экономико-юридического института «государственная (муниципальная) закупка», «государственный (муниципальный) заказ» [3, с. 65] и сложности в определении данной дефиниции, полагаем, что все же необходимо ввести термин, позволяющий обособить область исследования, максимально емко отразить природу исследуемых правоотношений. Ряд современных авторов достаточно активно используют термин «публичная закупка» (С.С. Смотрицкая, С.И. Черных, В.В. Кикавец, К.И. Фамиева, М.С. Соловьев, К.А. Писенко). Л.М. Пахомова определила публичные закупки как «проведение конкурентных и определенных законодательством неконкурентных процедур закупок государственными и муниципальными заказчиками в интересах общества и государства» [4]. Учитывая, что в рамках настоящего исследования мы не можем ограничиться лишь закупками государственных и муниципальных заказчиков, следует упомянуть также отдельные виды юридических лиц, определенные 223-ФЗ. Таким образом, определим термин «публичные закупки» как проведение конкурентных и определенных законодательством неконкурентных процедур закупок государственными, муниципальными заказчиками и отдельными видами юридических лиц в интересах общества и государства.

Для четкого понимания выше обозначенного термина, необходимо определить такую дефиницию как публичный интерес. Однако, учитывая, что фокус настоящего исследования сосредоточен на интересах участника закупки, а не заказчика, уйдем от дискуссий относительно определения интересов общества и государства и согласимся с точкой зрения Л.В. Андреевой, по мнению которой «государство участвует в имущественном обороте, выражая интересы общества ... государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов» [5, с. 8, 134].

Определив содержание термина «публичная закупка», публичные интересы как общегосударственные, как интересы общества, мы можем заключить, что интересы участника публичной закупки им не тождественны. Потенциальный участник закупки, участник хозяйственного оборота - это, прежде всего, предприниматель. При этом согласно гражданскому законодательству, предпринимательская деятельность, в первую очередь, направлена на систематическое извлечение прибыли. Прежде всего, прибыль является прямой мотивацией для участника публичной закупки.

Таким образом, определены два полюса рассматриваемого правоотношения - общественный интерес и интерес предпринимателя, сосредоточенный на извлечении прибыли. Именно соблюдение баланса указанных интересов в рамках правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является залогом успеха.

В тоже время, достижение указанной задачи представляется весьма трудоемким. Небезосновательно, одна только правовая природа договорных отношений в сфере публичных закупок вызывает так много дискуссий в научном сообществе. По мнению различных авторов, договор, заключенный в сфере публичных закупок - это:

гражданско-правовой договор (О.А. Беляева, М.В. Шмелева, Т.М. Гандилов);

особый вид договора (отмечается его комплексный характер) (А.П. Сергеев, В.А. Щербаков, В.В. Ванин);

явление административно-правовой природы (А.В. Винницкий, А.С. Тихомиров, В.В. Кикавец), бюджетного права (Г.Р. Гафарова).

По нашему мнению, комплексный подход является предпочтительным, так как именно такой подход способен обеспечить баланс общественных интересов и интересов участника публичной закупки.

Рассуждая о приоритетности той или иной из указанных составляющих, мы не можем отрицать, что извлечение прибыли отдельным субъектом правоотношений, а также интересы отдельно взятого лица, в данном случае, не могут являться приоритетными. Тем не менее не только в сфере публичных закупок публичный интерес является первостепенным. Гражданско-правовые отношения без участия субъекта, обладающего властно-распорядительными полномочиями, также не лишены ориентированности на защиту интересов неопределенного круга лиц (социальных, публичных интересов). Как отмечают исследователи, «в понимании Конституционного Суда РФ осуществление предпринимательской деятельности предполагает согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и обществом в целом, для достижения надлежащего баланса между правами и свободами всех участников рыночных отношений» [6]. При этом, в случае возникновения конфликта между интересами отдельно взятого субъекта и «социальными притязаниями», приоритет будет отдан в пользу последних.

Правоприменитель также констатирует большую значимость общественных интересов в сравнении с интересами отдельного участника хозяйственного оборота. Так для целей применения положений ст. 168 ГК РФ о ничтожности сделок, Верховный суд РФ, определил публичные интересы, в частности, как интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды [7] и указал, что их соблюдение является приоритетным.

Таким образом, не только в рамках публичных закупок в первую очередь обеспечивается защита публичного интереса как взаимообусловленного, не подлежащего ограничению, неперсонифицированного интереса общества и государства, признанного государством и охраняемого правом, представляющего собой конституционно значимую ценность, без которого немыслимо существование общества и государства [8].

При этом участие публичного образования (бюджетных средств) в закупочной деятельности обуславливает повышенную концентрацию общественных интересов в рассматриваемой области правоотношений. В связи с чем, законодателем наиболее активно здесь используются методы координации и субординации. Именно этот факт свидетельствует о том, что договорные отношения в сфере публичных закупок не могут быть рассмотрены в отрыве от комплексных межотраслевых подходов.

Практика показывает, что законодательное урегулирование, в том числе методами координации и субординации, не обеспечивают в полном объеме законность в сфере публичных закупок. Счетная палата в 2019 г. выявила 839 нарушений на общую сумму 236,6 млрд руб. в сфере закупок по 44-ФЗ, отметив, что более половины нарушений связано с коррупционными проявлениями [9].

Таким образом, следует заключить, что коррупционные проявления имеют место в системе публичных закупок, и наносят очевидный ущерб общественным интересам.

Наряду с указанным, Управление контроля размещения госзаказа ФАС России в одном из интервью отмечало, что по итогам 2019 г. ФАС России рассмотрела свыше 66,1 тыс. жалоб на закупки в рамках 44-ФЗ, из которых 29,1 тыс. жалоб признаны обоснованными. В рамках 223-ФЗ в 2019 г. поступило почти 13,7 тыс. жалоб, порядка 4,4 тыс. таких обращений признаны обоснованными [10].

В связи с чем, следует заключить, что участник (потенциальный участник) закупки имеет реальное влияние на состояние законности в сфере публичных закупок. Будучи заинтересованным в участии в конкретной закупке, предприниматель выполняет функции по выявлению нарушений в закупочной деятельности, что в конечном итоге должно привести к поддержанию надлежащего уровня конкуренции и обеспечить заказчика наилучшим предложением, в отсутствии коррупционных и иных противоправных проявлений.

Для того, чтобы участник был заинтересован в предоставлении конкурентного предложения, следует помнить, что основная его цель - это систематическое извлечение прибыли. Система публичных закупок должна гарантировать прозрачные и равные условия доступа к участию в закупках, предоставить возможности долгосрочного сотрудничества с добросовестным поставщиком. Именно с этой точки зрения следует подходить к изучению правовых гарантий интересов участника публичных закупок.

На наш взгляд такая дефиниция как правовая гарантия интересов субъекта предоставляет обширные возможности для исследования конкретного общественного отношения, для выявления взаимосвязей между поведением субъекта и существом правоотношения, между его действиями и результатом, в виде достижения или недостижения определенных целей участниками правоотношения. Единого мнения, относительно сущности такого явления как правовая гарантия и его места в системе права не существует. Большое внимание уделено изучению содержания конституционно-правовых гарантий на предпринимательскую деятельность [11; 12]. Некоторые авторы рассматривают вопрос правовых гарантий сквозь призму частноправовых отношений [13]. Другие исследуют правовую природу гарантий в целом, с точки зрения публично-правовых отношений. Важное место, на наш взгляд, занимают теоретические выводы, сделанные А.В. Лошкаревым, который в своем исследовании полагает, что «правовые гарантии являются правовыми средствами, выраженными в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых может обеспечить или обеспечивает возможность реализации иных нормативно-правовых предписаний» [14, с. 12].

Так, правовыми гарантиями обеспечения доступа лица к информации о публичных закупочных процедурах следует считать, в частности, нормативно-правовые предписания о размещении информации в ЕИС - Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС, zakupki.gov.ru), установленные Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также соответствующими подзаконными актами.

Правовыми гарантиями обеспечения конкуренции в сфере публичных закупок следует считать, например, нормативно-правовые предписания, запрещающие создание участнику процедуры преимущественных условий, зафиксированные Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», действующие в структурном единстве с комплексом правовых средств, позволяющих выявить нарушение запретов, а также добиться устранения нарушений.

Правовые гарантии интересов участников публичных закупок обеспечивают защищенность предпринимателя, его уверенность в соблюдении принципов, установленных международным и конституционным правом, его защиту от необоснованных действий со стороны заказчика, публичных образований, иных субъектов, и способность восстановить нарушенные права, а также получить компенсацию, его возможность повлиять на состояние законности и внести предложения о совершенствовании правовых норм и порядка их реализации, все вышеупомянутое обеспечивает должный уровень конкуренции, и, как следствие, эффективность закупочной деятельности.

Таким образом, значимость правовых гарантий интересов участников публичных закупок очевидна. Вместе с тем, для лучшего уяснения значения института гарантий интересов участника публичной закупки, целесообразно выделить практические функции эффективного комплекса правовых гарантий в данной области.

Как упомянуто в самом начале исследования, публичные закупки в общей массе рынка товаров и услуг в стране занимают значительное место. В этой связи расходование бюджетных средств имеет целью не только получить качественную услугу (товар), но и обеспечить поддержку субъектам предпринимательской деятельности, нуждающимся в таковой. В данном случае проявляется социально-ориентированный характер публичных закупок.

Следовательно, гарантии интересов участников публичных закупок выполняют социально-ориентированные функции, которые, исходя из содержания действующего законодательства в сфере публичных закупок (ст. 14, 28, 29, 30 44-ФЗ), состоят в следующем: создание благоприятной среды для отечественного производителя товаров и услуг; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства; поддержка социально-ориентированных некоммерческих организаций.

Помимо указанной функции, эффективная система гарантий интересов участников публичных закупок, позволяет достичь надлежащего уровня конкуренции. Принципы добросовестной ценовой и неценовой конкуренции, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки зафиксированы законодателем и обеспечены полномочиями контролирующих органов (ч. 2 ст. 8 44-ФЗ; п. 2 ч. 1 ст. 3 223-ФЗ). Законодателем конкуренция определена как «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» (Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (п. 7 ст. 4). Комплекс гарантий интересов участников публичных закупок, реализует все вышеупомянутые функции, поддерживая надлежащий уровень конкуренции.

Учитывая, что, по мнению некоторых ученых, «состояние конкуренции в российской экономике - наиболее точный индикатор успешности рыночных преобразований, свободы экономической деятельности и равенства предприятий всех форм собственности в рыночном обороте» [15, с. 12], следует заключить, что гарантии интересов участников публичных закупок выполняют экономико-стимулирующие функции.

Помимо изложенного, безусловно, степень защищенности и уверенности участников публичных закупок в соблюдении их интересов имеет прямое влияние на эффективность закупочных процедур и качество предоставляемых материальных благ. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса РФ «...участники бюджетного процесса... должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)».

На наш взгляд, в научной литературе данное положение отражено как воспроизводственно-потребительская функция [16], которая характеризует поставленные перед участниками бюджетного процесса задачи экономности и достижения наилучшего результата.

Эффективный и реально функционирующий комплекс гарантий интересов добросовестного участника государственных закупок позволяет достичь вышеуказанных задач и играет огромную роль в обеспечении эффективности всей системы государственных закупок. Никакие жесткие ограничения и строжайшие критерии отбора, в отсутствии реального конкурентного рынка поставщиков, не обеспечат эффективность публичных закупок.

Участники рынка заинтересованы в предоставлении конкурентного продукта только в том случае, если они видят перспективы извлечения прибыли. Для этого система публичных закупок должна быть максимально прозрачна, не должна ограничивать его интересы и возможность свободно распоряжаться активами, свободу договора, а также каким-либо образом ограничивать конкуренцию.

В ходе изучения существующих подходов к определению понятий «публичная закупка» и «правовая гарантия», исследованием определено, что гарантии интересов участников публичных закупок представляют собой правовые средства, выраженные в нормативно-правовых предписаниях. А также реально предоставляемые условия, которые могут обеспечить или обеспечивают соблюдение прав и свобод участника конкурентных и определенных законодательством неконкурентных процедур закупок государственными, муниципальными заказчиками и отдельными видами юридических лиц в интересах общества и государства как субъекта предпринимательской деятельности.

Таким образом, основной интерес участника публичной закупки обособлен от публичного интереса, связан напрямую с осуществлением предпринимательской деятельности и определен как извлечение прибыли.

Исследованием определены практические функций гарантий интересов участника публичной закупки: воспроизводственно-потребительская, экономико-стимулирующая и социально-ориентированная.

Значимость института правовых гарантий интересов участника публичной закупки обусловлена выше упомянутыми практическими функциями. Институт правовых гарантий интересов участников публичных закупок, позволяет поддержать на должном уровне конкуренцию в указанной сфере, что, как следствие, обеспечивает эффективное расходование бюджетных средств и достижение основных целей закупочной деятельности. Помимо этого, обеспечение интересов добросовестного участника (потенциального участника) закупки, в части доступа к информации, наличия механизмов оспаривания неправомерных действий, безусловно, ограничивает коррупционные проявлений, а также позволяет эффективно выявлять случаи недобросовестной конкуренции. Заинтересованный предприниматель, имея реальную возможность добиться справедливости и отстоять свои законные права, фактически способен исполнить функции по выявлению правонарушений в рассматриваемой сфере, тем самым обеспечив, в определенной степени, процесс саморегулирования закупочной деятельности в целях повышения ее эффективности.

Литература

публичный закупка законность гарантия

1. URL: https://rosstat.gov.ru/bgd/free/B04_03/ IssWWW.exe/Stg/d05/61.htm.

2. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/ home.html.

3. Кичик K.B. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М., 2012.

4. Пахомова Л.М. Проблемы дефиниций правового регулирования системы публичных закупок // ArsAdministrandi: журнал. 2019. № 2. Т. 11.

5. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование: монография. М., 2009.

6. Гриценко А.С. Социальные основания и юридические условия ограничения свободы предпринимательства в конституционном праве и практике конституционного правосудия. Владивосток, 2017.

7. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_181602/.

8. URL: http://human.snauka.ru/2017/12/24702.

9. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/ articles/2020/07/28/835532-kolichestvo-narushenii.

10. URL: https://fas.gov.ru/news/29350.

11. Илюхина Ю.Ю. Конституционно-правовые гарантии реализации права на предпринимательскую деятельность в современной России: Саратов, 2011.

12. Зеко Л.Ю. Конституционно-правовое обеспечение права собственности и свободы предпринимательской деятельности (опыт России и Великобритании). Белгород, 2016.

13. Волкова В.В. Государственные гарантии предпринимательской деятельности. М., 2009.

14. Лошкарев А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации. Краснодар 2009.

15. Алешин Д.А. Конкурентное право России: учебник. М., 2014.

16. Попова К.А. Роль и функции государственной системы закупок // Молодой ученый. 2018. № 47 (233).

17. URL: https://rosstat.gov.ru/bgd/free/B04_03/ IssWWW.exe/Stg/d05/61.htm.

18. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/ home.html.

19. Kichik K.V. State (municipal) order of Russia: legal problems of formation, placement and execution: monograph. M., 2012.

20. Pakhomova L.M. Problems of definitions of legal regulation of the public procurement system // ArsAdministrandi (Art of management): magazine. 2019. № 2. V. 11.

21. Andreeva L.V. Purchase of goods for federal state needs: legal regulation: monograph. M., 2009.

22. Gritsenko A.S. Social foundations and legal conditions for restricting freedom of entrepreneurship in constitutional law and practice of constitutional justice. Vladivostok, 2017.

23. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_181602/.

24. URL: http: //human.snauka.ru/2017/12/ 24702.

25. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/ articles/2020/07/28/835532-kolichestvo-narushenii.

26. URL: https://fas.gov.ru/news/29350.

27. IlyukhinaYu.Yu. Constitutional and legal guarantees for the implementation of the right to entrepreneurial activity in modern Russia. Saratov, 2011.

28. ZekoL.Yu. Constitutional and legal support of property rights and freedom of entrepreneurial activity (experience of Russia and Great Britain). Belgorod, 2016.

29. Volkova V.V. State guarantees of entrepreneurial activity: Diss ... cand. jurid. sciences. M., 2009.

30. Loshkarev A.V. Legal guarantees: theoretical problems of definition and classification. Krasnodar, 2009.

31. Aleshin D.A. Competition law of Russia: textbook. M., 2014.

32. Popova K.A. The role and functions of the state procurement system // Young scientist. 2018. № 47 (233).

Размещено на Allbest.ru