Конституційне регулювання права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет “Запорізька політехніка

Конституційне регулювання права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Юрій Кириченко

доктор юридичних наук, доцент

Ганна Давлєтова

асистент кафедри

Досліджено конституційну практику нормативного регулювання права на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, закріпленого в ст. 40 Конституції України та в аналогічних нормах конституцій європейських держав. Обґрунтовано необхідність викладення зазначеної норми в новій редакції, як от: «Кожен має право направляти індивідуальні чи колективні звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, які зобов'язані вжити необхідних заходів та надати обґрунтовану письмову відповідь у встановлений законом строк».

Ключові слова: конституція, звернення, право на звернення, органи державної влади, органи місцевого самоврядування.

самоврядування конституція звернення

Summary

Yuriy V. Kyrychenko, Hanna V. Davletova. Constitutional regulation of the right to appeal to state authorities and local government bodies. The article examines the constitutional practice of normative regulation of the right to appeal to public authorities and local governments, enshrined in Art. 40 of the Constitution of Ukraine and in similar norms of the constitutions of European states. The necessity of stating the specified norm in the new edition is substantiated.

The right to appeal to public authorities and local governments, their officials and officials occupies a special place in the human rights system and is one of the most important organizational and legal forms of public participation in the socio-political life of the country and providing citizens of Ukraine with opportunities to defend their rights. legitimate interests, restoring them in case of violation. The study of the essence of this right gives grounds to state that the appeal by its nature has a dual meaning: first, it is one of the means of protecting human rights and legitimate interests violated by the actions or inaction of public authorities and local governments; secondly, the appeal is a signal of shortcomings in the work of public authorities and local governments.

From the content of Art. 40 of the Constitution of Ukraine, it follows that both citizens of Ukraine and persons who are not citizens of Ukraine, but are legally on the territory of Ukraine, and who are marked in the text by the term "all" have constitutional legal personality. By the way, the term "all" is used only in Art. 40 of the Constitution of Ukraine, and therefore it is not clear whether it belongs to the category of subjects of "all people", as enshrined in Art. 21, or to the category of subjects of "all citizens". At the same time, in similar norms of the constitutions of European states, various impersonal terms are used to denote the subject of this right - "everyone", "citizens", "every citizen", "all citizens" and "every person".

In connection with the above and in order to unify legal terminology, we believe that in Art. 40 of the Constitution of Ukraine, it would be more appropriate to use, instead of the term «all», the term «everyone», which, in our opinion, covers all categories of subjects of the right to appeal regardless of their legal status and is more in line with European experience in constitutional regulation of the studied law.

It should be emphasized that the necessary guarantee of realization of the investigated right is the duty of obligated subjects, ie public authorities, local governments and their officials and officials, to timely and objectively consider the appeal and provide a reasoned response to the merits of the appeal. the term established by the law. A similar provision is enshrined in the constitutions of Azerbaijan, Albania, Belarus, Armenia, Greece, Liechtenstein, Macedonia, Poland, Serbia, Turkey, Croatia, and Montenegro.

In this regard, we propose a phrase that is enshrined in Art. 40 of the Constitution of Ukraine: "are obliged to consider the appeal and give a reasoned response within the period prescribed by law" to state in an updated version. In addition, we believe that this article should specify the obligation of these bodies and their officials and officials to take the necessary measures to exercise this right, which will give the subjects of appeal grounds to appeal, including in court , actions or inaction of officials and officials of state bodies and local governments.

Therefore, in view of the above and taking into account the European experience in regulating the constitutional right to appeal, we propose Art. 40 of the Constitution of Ukraine to state in new edition: "Everyone has the right to submit individual or collective appeals or to personally address state authorities, local governments and their officials and officials, who are obliged to take the necessary measures and provide a reasoned written response within the period prescribed by law."

Keywords: constitution, appeal, right to appeal, state authorities, local self-government bodies.

Постановка проблеми

Право на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб є важливою формою участі населення в суспільному та політичному житті країни, що надає громадянам України змогу відстоювати свої права та законні інтереси. Однак незважаючи на відсутність цього права в міжнародно-правових документах з прав людини, переважна більшість європейських держав, зокрема й Україна, закріпили на конституційному рівні право на звернення.

Аналіз публікацій, в яких започатковано вирішення цієї проблеми. Науково- теоретичним підґрунтям для дослідження зазначеної теми стали конституційне законодавство України та європейських держав, а також наукові праці вчених з обраної проблематики.

Варто наголосити, що в Україні не проведено вагомих наукових досліджень щодо порівняльно-правого аналізу положень норм Конституції України з відповідними положеннями норм конституцій європейських держав, в яких закріплено право на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Викладене свідчить про актуальність досліджуваної проблематики та потребує подальших наукових досліджень.

Метою статті є виконання порівняльного аналізу положень норм конституцій України та європейських держав, в яких закріплено право на звернення, а також формулювання конкретних пропозицій щодо вдосконалення положень ст. 40 Конституції України.

Виклад основного матеріалу

Право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб посідає особливе місце у системі прав людини та є однією з найважливіших організаційно-правових форм участі населення в суспільно-політичному житті країни та забезпечення громадянам України змоги відстоювання своїх прав і законних інтересів, відновлення їх у разі порушення. Також це право є однією з найбільш часто застосовуваних громадянами форм здійснення безпосереднього народовладдя, що виконують насамперед такі важливі функції, а саме: 1) є формою громадського контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 2) покликані забезпечити постійний зворотний зв'язок між громадянами й органами державної влади та органами місцевого самоврядування у вирішенні життєво важливих проблем окремої людини і суспільства загалом, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Варто відзначити, що Конституція України не передбачає жодної можливості обмеження досліджуваного права. Зокрема, необмеженим є коло осіб, які мають право на звернення; коло установ та посадових і службових осіб - адресатів звернень; а також не регламентовано коло питань, що можуть бути предметом звернень.

Дослідження сутності зазначеного права дає підстави констатувати, що звернення за своєю природою має двоєдине значення: по-перше, це один із засобів захисту прав і законних інтересів людини, порушених діями або бездіяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування; по-друге, звернення є сигналом про недоліки в роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Слід наголосити, що серед науковців немає єдиного розуміння щодо віднесення права на звернення до тієї чи іншої групи прав людини. Наприклад, А. М. Колодій, В. В. Кравченко, Ю. М. Тодика, П. М. Рабінович, М. І. Хавронюк. В. В. Букач, А. Ю. Олійник, О. О. Чуб, Л. А. Лазаренко досліджуване право відносять до політичних прав, О. Ф. Фрицький - до громадянських прав, а Т. В. Шаповал зауважує, що залежно від цілей його реалізації, від змісту правовідносин, що виникають у зв'язку з цим, це право може виглядати як особисте або як політичне право. Але за будь-яких умов, відповідне право не можна однозначно оцінювати як політичне [1, с. 15]. Водночас Г. М. Котляревська стверджує, що це право не можна віднести до групи політичних прав або вважати його особистим правом людини чи її економічним, соціальним, культурним, екологічним правом. І далі науковець робить висновок, що це право є загальним правом людини, його треба віднести до групи «прав людини на участь у правовому процесі» [2, с. 7-8]. При цьому треба звернути увагу на те, що переважна більшість європейських держав право на звернення (петицію) закріпили в розділах своїх конституцій, в яких розташовані політичні права і свободи, і тільки окремі з них - в інших розділах. Наприклад, у Конституції Андорри це право розміщено в главі III «Основні права особистості та публічні свободи», а не в главі IV «Політичні права андоррців» [3, с. 229, 231-232]. Тобто теоретична невизначеність місця конституційного права на звернення в системі прав людини негативно позначається на ефективності його конституційно-правового регулювання та реалізації цього права.

Незважаючи на відсутність у міжнародно-правових документах з прав людини прямої вказівки на існування права на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, Україна закріпила це право на конституційному рівні [4]. Таким самим правовим шляхом пішли й законодавці переважної більшості європейських держав, які закріпили у своїх конституціях аналізоване «право петицій» в різних формулюваннях і обсязі. Наприклад, у п. 1 ст. 27 Конституції Словаччини і п. 1 ст. 18 Конституції Чехії зазначено, що «право петиції гарантується» [5, с. 119]. При цьому треба наголосити, що, на відміну від європейських держав, у Конституції України термін «петиція» не вживається.

Ретельний порівняльно-правовий аналіз норм конституцій європейських держав засвідчив, що в них використовуються різні правові категорії для позначення видів звернення. Зокрема, в конституціях Австрії, Андорри, Бельгії, Італії, Латвії, Люксембургу, Молдови, Монако, Нідерландів, Румунії, Словенії і Швейцарії вживається термін «петиція»; в

Конституції Ліхтенштейну - «петиції та скарги»; в конституціях Болгарії і Польщі - «петиція, пропозиція, скарга»; в Конституції Португалії - «петиція, заява, вимога, прохання»; в Конституції Албанії - «заява, скарга, критичні зауваження»; в конституціях Словаччини і Чехії - «прохання, пропозиція, скарга»; в Конституції Вірменії - «заява, пропозиція»; в конституціях Азербайджану, Білорусі, Іспанії, Македонії, Росії й Чорногорії - «звернення»; в Основному законі Німеччини й Конституції Угорщини - «прохання, скарга»; в Конституції Хорватії - «звернення, скарга»; в Конституції Естонії - «меморандум, заява»; в Конституції Туреччини - «запит, скарга»; а в Конституції Сербії - «петиція та інші звернення». Водночас у п. 4 ст. 47 Конституції Румунії - «публічна влада зобов'язана відповідати на петиції в строки і на умовах, які встановлені законом» [5, с. 72].

Отже, форма звернення (петиції) у зазначених європейських державах закріплена у вигляді пропозиції, заяви, запиту, клопотання, прохання, меморандуму, скарги, тобто визначена різна класифікація звернень, яка має неоднаковий логічний обсяг. На думку Н. А. Рудакової, термін «звернення» має збиральний характер, а петиція є різновидом колективного звернення [6, с. 29, 32], а Л. М. Липачова поняття звернення розглядає як колективну та індивідуальну петицію [7, с. 7], хоча сам термін «петиція» в словниковій літературі тлумачиться як офіційне колективне прохання. У зв'язку з цим Л. А. Лазаренко пропонує доповнити ст. 40 Конституції України, закріпивши право кожного на петицію, оскільки зазначена норма гарантує всім право направляти як індивідуальні, так і колективні письмові звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб [8, с. 74]. Крім того, європейська практика демонструє різні підходи щодо конституційно-правового регулювання зазначеного права, в одних випадках встановивши порядок звернень лише до державних органів, а в інших - разом з недержавними органами влади і до громадських організацій. Наприклад, у ст. 63 Конституції Польщі встановлено, що «кожен має право звертатися з петиціями, пропозиціями і скаргами, переслідуючи публічний, власний чи інтерес іншої особи з її згоди, до органів публічної влади, а також до громадських організацій і установ у зв'язку з виконанням ними завдань ...» [9, с. 696]; а в ст. 17 Основного закону Німеччини записано, що «кожен має право як окремо, так і разом з іншими особами звертатися письмово з проханнями або скаргами до компетентних інстанцій і до органів народного представництва». Це право знайшло своє продовження в ст. 45 цього Основного закону, в п. 1 якого записано, що «Бундестаг формує Комітет з петицій, який зобов'язаний розбирати прохання та скарги, направлені до Бундестагу, згідно зі статтею 17 Основного закону» [10, с. 186, 195].

Також цей аналіз засвідчив і той факт, що в європейських державах, за винятком Азербайджану й України, не знайшло свого закріплення конституційне право на особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, тобто усне звернення шляхом особистого прийому. Наприклад, у п. I ст. 57 Конституції Азербайджану закріплено, що «громадяни Азербайджанської Республіки володіють правом особисто звертатися ...» [11, с. 39].

Зі змісту ст. 40 Конституції України випливає, що конституційну право- суб'єктність мають як громадяни України, так і особи, які не є громадянами України, але на законних підставах перебувають на території України, і які в тексті позначені терміном «усі». До речі, термін «усі» застосований лише в ст. 40 Конституції України, і тому не зрозуміло, чи він належить до категорії суб'єктів «усіх людей», як це закріплено в ст. 21, чи до категорії суб'єктів «усіх громадян». При цьому в аналогічних нормах конституцій європейських держав для позначення суб'єкта цього права застосовуються різні безособові терміни - «кожен», «громадяни», «кожний громадянин», «усі громадяни» та «кожна особа». Наприклад, у ст. 45 Конституції Болгарії встановлено, що «громадяни мають право подавати скарги, петиції державним органам і виступати з пропозиціями» [3, с. 401]; у ст. 50 Конституції Італії зафіксовано, що «всі громадяни можуть направляти до палат петиції з вимогою законодавчих заходів або з викладенням суспільних потреб» [10, с. 431]; а в п. 1 ст. 33 Конституції Швейцарії записано, що «кожна особа має право звертатися до влади з петиціями» [5, с. 541].

У зв'язку із зазначеним та з метою уніфікації юридичної термінології, ми вважаємо, що в ст. 40 Конституції України більш доречним було б вжити, замість терміна «усі», термін «кожен», що, на нашу думку, охоплює всі категорії суб'єктів права на звернення незалежно від їх правового статусу та більш відповідає європейському досвіду щодо конституційно-правового регулювання досліджуваного права.

Залежно від виду суб'єкта право на звернення поділяється на індивідуальне, це коли особа від власного імені звертається до органів, передбачених конституційною нормою, та колективне, це коли з одним зверненням звертаються дві і більше особи. При цьому варто наголосити, що в конституціях деяких європейських держав встановлено, що з колективними петиціями можуть звертатися тільки законно створені організації або їх установчі органи. Наприклад, у ч. 2 ст. 11 Конституції Австрії встановлено, що «колективні петиції можуть виходити тільки від визнаних законом корпорацій і об'єднань» [10, с. 94]; у ст. 27 Конституції Люксембургу - «петиції від імені колективу можуть подаватися тільки визначеними органами» [10, с. 459]; а в п. 2 ст. 52 Конституції Молдови закріплено, що «законно створені організації мають право звертатися з петиціями виключно від імені колективу, який вони представляють» [11, с. 304]. Конституція України не висуває такої вимоги, для неї притаманне найбільш загальне регулювання цього питання. І тому не можна погодитися з пропозицією О. О. Чуба про те, щоб «у конституційному законодавстві України можна було б закріпити особливі вимоги до колективних звернень, щоб забезпечити їх результативність» [12, с. 78].

Потрібно наголосити, що необхідною гарантією реалізації досліджуваного права є обов'язок зобов'язаних суб'єктів, тобто органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, своєчасно та об'єктивно розглядати звернення й надавати обґрунтовану відповідь по суті звернення у встановлений законом строк. Подібне положення знайшло своє закріплення в конституціях Азербайджану, Албанії, Білорусі, Вірменії, Греції, Ліхтенштейну, Македонії, Польщі, Сербії, Туреччини, Хорватії, Чорногорії. Наприклад, у ст. 46 Конституції Хорватії вказано, що «кожен громадянин має право на звернення і скарги, на внесення пропозицій до державних та інших публічних органів і на отримання відповіді на них» [5, с. 455]; а в ч. 2 ст. 74 Конституції Туреччини встановлено, що «результат звернення з особистого питання повинен бути повідомлений автору прохання в письмовій формі» [5, с. 243].

Дещо інакше викладено положення про розгляд звернення й надання відповіді на них у конституціях Естонії і Швейцарії. Зокрема, у ст. 46 Конституції Естонії зазначено, що «порядок відповіді встановлюється законом» [11, с. 608], а в п. 2 ст. 33 Конституції Швейцарії записано, що «влада повинна приймати петиції до відома» [5, с. 541]. Але найбільш змістовно ці вимоги закріплені в Конституції Білорусі, у ч. 2 ст. 40 якої встановлено, що «державні органи, а також посадові особи зобов'язані розглянути звернення та надати відповідь по суті у визначений законом строк. Відмова від розгляду поданої заяви повинна бути письмово вмотивована» [11, с. 126].

У зв'язку з цим ми пропонуємо словосполучення, яке закріплено в ст. 40 Конституції України: «зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк» викласти в оновленій редакції. Крім того, ми вважаємо, що в цій статті треба закріпити вказівку на обов'язок зазначених органів та їх посадових і службових осіб вжити заходів, необхідних для реалізації цього права, що надасть суб'єктам звернення підстави оскаржувати, у тому числі й в судовому порядку, дії чи бездіяльність посадових і службових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування. Наприклад, можна навести положення п. 1 ст. 10 Конституції Греції, в якому встановлено, що «кожен окремо або разом з іншими має право, дотримуючись законів держави, звертатися в письмовій формі до влади, яка зобов'язана вжити невідкладних заходів на основі чинних положень та надати особі, яка звернулась, обґрунтовану письмову відповідь відповідно до положень закону» [11, с. 248].

Висновки

Отже, з огляду на викладене та європейський досвід щодо регулювання на конституційному рівні права на звернення, пропонуємо ст. 40 Конституції України викласти в новій редакції:

«Кожен має право направляти індивідуальні чи колективні звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, які зобов'язані вжити необхідних заходів та надати обґрунтовану письмову відповідь у встановлений законом строк».

Список використаних джерел

Шаповал Т. В. Конституційний інститут політичних прав і свобод в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Одеса, 2009. 21 с.

Котляревська Г. М. Конституційне право громадян на звернення до органів влади в Україні (питання теорії та практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Київ, 2011.20 с.

Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Москва : Изд-во

НОРМА, 2001. Т. 1 824 с.

Конституція України: станом на 4 трав. 2017 р.: відповідає офіц. тексту. Київ : Алерта, 2017. 80 с.

Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Москва : НОРМА, 2001. Т. 3. 792 с.

Рудакова Н. А. Конституционное право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2002. 176 с.

Липачова Л. М. Реалізація конституційного права людини та громадянина на звернення за захистом своїх прав і свобод до Європейського суду з прав людини : монографія. Дніпропетровськ : Ліра ЛТД, 2005. 202 с.

Лазаренко Л. А. Види конституційного права на звернення. Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. Київ, 2008. №3. С. 70-78.

Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Москва : Изд-во НОРМА, 2001. Т. 2. 840 с.

Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. Москва : ИНФРА-М-НОРМА, 1997. 816 с.

Конституции стран СНГ и Балтии : учеб. пособ. / сост. Г. Н. Андреева. Москва : Юристъ, 1999. 640 с.

Чуб О. Конституційні засади права громадян України на звернення. Вісник Академії правових наук України. Харків, 2006. №1. С. 76-82.

References

Shapoval T. V. Konstytutsiinyi instytut politychnykh prav i svobod v Ukraini [Constitutional Institute of Political Rights and Freedoms in Ukraine]: avtoref. dys. ... kand. yuryd. nauk. Odesa, 2009. 21 s. [in Ukr.].

Kotliarevska H. M. Konstytutsiine pravo hromadian na zvernennia do orhaniv vlady v Ukraini (pytannia teorii ta praktyky) [Constitutional right of citizens to appeal to the authorities in Ukraine (issues of theory and practice)] : avtoref. dys. ... kand. yuryd. nauk. Kyiv, 2011. 20 s. [in Ukr.].

Konstitucii gosudarstv Evropy [Constitutions of European states] : v 3 t. / pod obsh. red. L. A. Okunkova. Moskva : Izd-vo NORMA, 2001. T. 1 824 s. [in Rus.].

Konstytutsiia Ukrainy [Constitution of Ukraine]: stanom na 4 trav. 2017 r.: vidpovidaie ofits. tekstu. Kyiv : Alerta, 2017. 80 s. [in Ukr.].

Konstitucii gosudarstv Evropy [Constitutions of European states] : v 3 t. / pod obsh. red. L. A. Okunkova. Moskva : NORMA, 2001. T. 3. 792 s. [in Rus.].

Rudakova N. A. Konstitucionnoe pravo grazhdan na obrashenie v gosudarstvennye organy i organy mestnogo samoupravleniya [The Constitutional Right of Citizens to Apply to State Bodies and Local Self-Government Bodies]: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2002. 176 s. [in Rus.].

Lypachova L. M. Realizatsiia konstytutsiinoho prava liudyny ta hromadianyna na zvernennia za zakhystom svoikh prav i svobod do Yevropeiskoho sudu z prav liudyny [Realization of the constitutional right of a person and a citizen to apply for protection of their rights and freedoms to the European Court of Human Rights] : monohrafiia. Dnipropetrovsk : Lira LTD, 2005. 202 s. [in Ukr.].

Lazarenko L. A. Vydy konstytutsiinoho prava na zvernennia [Types of constitutional right to appeal]. Naukovyi visnyk Kyivskoho natsionalnoho universytetu vnutrishnikh sprav. Kyiv, 2008. N»3. S. 70-78. [in Ukr.].

Konstitucii gosudarstv Evropy [Constitutions of European states] : v 3 t. / pod obsh. red. L. A. Okunkova. Moskva : Izd-vo NORMA, 2001. T. 2. 840 s. [in Rus.].

Konstitucii gosudarstv Evropejskogo Soyuza [Constitutions of the states of the European Union] / pod obsh. red. L. A. Okunkova. Moskva : INFRA-M-NORMA, 1997. 816 s. [in Rus.].

Konstitucii stran SNG i Baltii [Constitutions of the CIS and Baltic countries] : ucheb. posob. / sost. G. N. Andreeva. Moskva : Yurist, 1999. 640 s. [in Rus.].

Chub O. Konstytutsiini zasady prava hromadian Ukrainy na zvernennia [Constitutional principles of the right of citizens of Ukraine to appeal]. Visnyk Akademii pravovykh nauk Ukrainy. Kharkiv, 2006. №1. S. 76-82. [in Ukr.].

Размещено на Allbest.ru