Профилактика правонарушений в сфере трудовой миграции: содержание и проблемы совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Профилактика правонарушении в сфере трудовой миграции: содержание и проблемы совершенствования

Капранова Юлия Витальевна, доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук, доцент; Тузов Александр Иванович, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России кандидат биологических наук

Авторы исследуют и анализируют содержание и организационные основы системы профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции, роль МВД России в ее осуществлении. Обосновывается вывод о необходимости внесения ряда изменений в законодательство.

Prevention of offenses in the field of labor migration: contentand problems of improvement

Kapranova Julia Vitalievna, Associate Professor, Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor; Tuzov Alexander Ivanovich, Associate Professor, Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Biology

The authors study and analyze the content and organizational basis of the crime prevention system in the field of labor migration, the role of the Russian Ministry of Internal Affairs in its implementation. The conclusion about the need for a number of amendments to the legislation is justified.

Keywords: foreign citizens, business entities, labor migration, migration policy, the Ministry of Internal Affairs of Russia, control and supervision, administrative regulations, preventive measures, offenses in the field of labor migration, the effectiveness of the prevention of offenses.

правонарушение трудовой миграция

В рамках миграционной политики многих стран осознана и воплощается в соответствующих стратегиях борьбы с незаконной трудовой миграцией практика, в соответствии с которой необходимо в первую очередь профилактировать миграционные правонарушения, воздействовать на их источник - складывающиеся причины и условия в сферах экономики и государственного управления. Очень популярна в этой связи позиция принимающих стран, ужесточающих свой миграционный режим, ответственность за нарушение миграционных правонарушений, считающих, что таким образом осуществляется и профилактика различных видов миграционных правонарушений. Изучение результатов подобной практики ряда зарубежных стран, России, а также обзор научных публикаций в данном вопросе позволяет прийти к выводу, что односторонний подход, основанный исключительно на ужесточении миграционного режима в профилактике миграционных деликтов, не достаточно эффективен [1]. Безусловно, сам факт установления иммиграциционных правил вносит определенный вклад в создание охранительного режима, устанавливающего рамки правомерного ожидаемого поведения от мигрантов, тем самым вносит определенный вклад в профилактику правонарушений в трудовой сфере с их стороны. Однако профилактика как важнейший регулятор общественных отношений не исчерпывается лишь правилами и жесткими ограничениями, а также карательными мерами воздействия государства на соответствующую область правоотношений.

Эффективность миграционной политики взаимосвязана с качеством, целесообразностью, определенностью правового регулирования в данной сфере, прозрачностью и доступностью миграционных правил и процедур, а также с результативностью мер ее реализации в деятельности различных субъектов и участников миграционных правоотношений [2].

Общей характерной чертой российского миграционного законодательства являются высокие темпы его развития. Следует отметить, что, начиная с 2014 года, миграционная политика в сфере привлечения иностранной трудовой рабочей силы в России стала существенно преображаться. Так, с 2014 года в Трудовой кодекс РФ [3] была введена глава 50.1 «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранным гражданами или лицами без гражданства», положения которой с одной стороны заложили гарантии трудовой деятельности иностранных работников по вопросам приема на работу, заключения с ними трудового договора, увольнения, отстранения от работы, перевода, а с другой - повлекли изменения в ответственности работодателей, привлекающих иностранных работников с целью извлечения собственной прибыли. На работодателей была наложена обязанность об уведомлении уполномоченного органа по контролю в сфере миграции, тогда еще действующего ФМС России, о заключении и расторжении трудовых договоров с иностранными гражданами. Таким образом, ужесточились требования к работодателям, привлекающим иностранную рабочую силу, кроме того, были введены положения, в соответствии с которыми по некоторым видам трудовой деятельности, в соответствии с международным и национальным законодательством, трудовой договор между иностранным работником и работодателем не мог быть заключен.

Требования по допуску самих мигрантов на российский рынок труда также ужесточились в связи с внесенными изменениями в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [4] (далее - ФЗ 2002 г. № 115), согласно которым для лиц, въезжающим в страну в безвизовом порядке, обязательным стало оформление патента, который выдавался при условии знания русского языка, истории и законодательства. Требование по подтверждению владения русским языком до 2015 года касалось только лишь временно пребывающих, безвизовых иностранцев и тех, кто работал в жилищно-коммунальном хозяйстве, торговле и бытовом обслуживании. После 1 января 2015 года требование по знанию русского языка, истории и законодательства распространились на иностранных граждан, являющихся претендентами на получение не только патента, но и разрешения на работу, вида на жительство и разрешения на временное проживание.

Принятая в 2018 году Концепция государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы [5], поддерживая ужесточение данных векторов миграционной политики, особо подчеркнула, что современная российская миграционная политика цели увеличения численности населения, удовлетворения потребностей экономики в рабочей силе за счет привлечения мигрантов не ставит, а также объявила, что основным источником восполнения и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами в России выступает собственное население.

В настоящее время противодействие миграционным правонарушениям в трудовой сфере в России осуществляется преимущественно посредством установления миграционных правил в сфере труда и контрольно-надзорной деятельностью за их соблюдением. Правила в сфере трудовой деятельности, обращенные как к трудящимся иностранными гражданами, так и хозяйствующим субъектам (юридическим лицами, индивидуальным предпринимателям), привлекающим иностранную рабочую силу с целью получения дохода в трудовой деятельности, либо оказании услуг населению, содержат требования и запреты, установленные ФЗ 2002 г. № 115. Это, прежде всего, требования по получению разрешения на работу, либо патента, соблюдению правил осуществления трудовой деятельности на их основе (соответствие осуществляемой трудовой деятельности мигранта профессии, территории в них указанных), если они требуются для трудящегося мигранта.

Для хозяйствующего субъекта - требования по оформлению разрешения на привлечение и использование иностранных работников, оформлению трудовых договоров с ними на выполнение работ (оказание услуг), по направлению уведомлений в территориальный орган МВД России по вопросам заключения (расторжения) трудовых договоров, исполнении обязательств по выплате заработной платы высококвалифицированным специалистам и др., а также соблюдение запретов на привлечение иностранных работников к осуществлению определенных видов трудовой деятельности (ст. 13.2, 13,4, 13.6 ФЗ 2002 г. № 115). Противодействие миграционным правонарушениям осуществляется подразделениями по вопросам миграции МВД России в рамках деятельности по контролю и надзору в сфере исполнения указанных требований и привлечению к административной ответственности за их нарушение (ст. 18.10, 18.15, 18.16, 18.7, 18.20 КоАП РФ).

Установление административной ответственности в трудовой сфере происходило в несколько этапов [6], первые изменения произошли в 2006 году, когда впервые были введены нормы, устанавливающие ответственность работодателя за незаконное привлечение к работе мигрантов (ст. 18.15, 18.16 и 18.17 КоАП РФ). В 2010 году была введена ответственность мигрантов за трудовую деятельность без патента (ст. 18.10 КоАП РФ), дополнена ответственность работодателя за прием иностранного работника без патента (18.15 КоАП РФ), в 2014 году была введена ответственность иностранного гражданина за нарушение срока обращения за выдачей патента (18.20 КоАП РФ).

Вместе с тем очевидно было, что снижение доли совершаемых правонарушений в сфере трудовой миграции в общей доле миграционных правонарушений не стоило бы ожидать без предпринимаемых усилий в сфере профилактики. Усиление контрольно-надзорного вектора миграционной политики указанного периода совпало по времени с принятием в 2016 году Федерального закона «Об основах профилактики правонарушений в РФ» [7] (далее - Фз 2016 г. № 182), который возложил на органы государственной власти обязанности по разработке программ по профилактике правонарушений согласно основным направлениям своей деятельности.

Анализ законодательства позволил прийти к выводу, что система профилактики миграционных правонарушений в трудовой сфере начала закладываться еще раньше, в рамках реформ государственного контроля (надзора). 21 декабря 2016 года по итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам была утверждена Приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [8].

В рамках реализации программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» протоколом заседания Проектного комитета по основному направлению стратегического развития РФ 12 сентября 2017 № 61 (11) был принят Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований [9].

В соответствии с требованиями Приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» были внесены изменения в Федеральный закон 2008 года № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10] (далее - ФЗ 2008 г. № 294), в соответствии с которыми в деятельности соответствующих субъектов с 1 января 2018 года при осуществлении отдельных видов государственного надзора (контроля), в том числе и в сфере миграции [11], начал применяться риск-ориентированный подход. Затем в декабре 2018 года было принято Постановление Правительства РФ «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами» [12].

Содержательно соответствующие изменения законодательства поспособствовали законодательному укреплению гарантий статуса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, усилили защиту от несанкционированных проверок путем введения периодичности проведения плановых проверок в зависимости от категории риска, а также закрепленного перечня требований к хозяйствующим субъектам, проверяемым в ходе проверок. В целом, указанные изменения были призваны в первую очередь снизить избыточное вмешательство государственных органов в хозяйственную деятельность граждан и организаций.

Вместе с тем на их основе, во исполнение требований ст. 7 ФЗ 2016 г. № 182, ст. 8.2 ФЗ 2008 г. № 294 по поручению Правительства в 2019 году в МВД России была разработана государственная программа по профилактике нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается МВД России при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на 2020 год [13] (далее - Программа МВД России), фактически - программа профилактики миграционных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов в сфере миграции. На основе Программы МВД России в соответствии со Стандартом комплексной профилактики нарушений обязательных требований в каждом субъекте РФ территориальными подразделениями МВД России на региональном уровне разработаны подпрограммы в целях организации и реализации профилактических мероприятий Программы МВД России в субъектах на 2020 год.

Согласно Программе МВД России, в соответствии с положениями ФЗ 2016 г. № 182, профилактические мероприятия представляют собой совокупность мер правового, организационного, информационного и иного характера, проводимых МВД России и его территориальными органами в целях предупреждения возможного нарушения обязательных требований работодателем или заказчиком работ (услуг) при привлечении (использовании) иностранных работников, прибывших на территорию России, направленных на снижение рисков причинения ущерба охраняемым законом ценностям.

Анализ Программы МВД России на 2020 год позволил выявить в ее содержании следующие компоненты системы профилактики миграционных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов:

- совокупность уполномоченных подразделений по вопросам миграции МВД России и их сотрудников, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и трудовой деятельностью иностранных работников (всего примерно 2 707 человек, что составляет около 9,3 % от общей численности подразделений по вопросам миграции; в должностные регламенты данных сотрудников внесены положения об обязанности осуществлять профилактические мероприятия);

- перечень обязательных требований в сфере миграции, предъявляемых к хозяйствующим субъектам - предмет профилактики;

- совокупность профилактических мер (правовые: размещение перечней с обязательными требованиями, содержащимися в правовых актах в открытый доступ; информационные: проведение публичных мероприятий; разъяснительная и консультативная работа; организационные: проведение выездных практических профилактических мероприятий, проведение профилактических осмотров (обследований), организация и проведение заседаний комиссий по миграционной политике; иного характера: обобщение правоприменительной практики, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований);

- стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований, а также разработанные на его основе план-график, показатели программы профилактики (механизм оценки эффективности и результативности осуществляемых профилактических мер), примерный образец предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

В программе особо подчеркивается, что профилактические меры являются рекомендательными, не принуждают субъектов контроля к каким-либо действиям, не влекут за собой неблагоприятные последствия. Вместе с тем указывается, что профилактика проводится для повышения прозрачности деятельности МВД России при осуществлении государственного контроля, а также снижения издержек государства при осуществлении контрольно-надзорной деятельности исключительно путем проведения контрольно-надзорных мероприятий, а затем уже только указывается: для предупреждения нарушения хозяйствующими субъектами обязательных требований, включая устранение причин, факторов и условий к ним проводящим, мотивация к добросовестному поведению, снижение уровня причиняемого вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства и минимизацию неоправданного вмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность хозяйствующих субъектов.

В целом сложившаяся система профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции является достаточно разработанной, но в силу того, что находится на стадии своего становления и первичной апробации, не лишена отдельных недостатков, обратим внимание на некоторые из них. Так, например, анализ нормативных правовых актов приводит к выводу, что отдельные профилактические меры, имеющие процедурный характер (проведение выездных практических профилактических мероприятий, проведение профилактических осмотров (обследований), осуществление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований) не обеспечены ведомственным регулированием. Детальная регламентация соответствующих процедур позволила бы сотрудникам территориальных подразделений по миграции МВД России осуществлять их единообразно.

И если проведение профилактических проверок еще возможно по аналогии с проверками, проводимыми на основании устаревшего совместного приказа ФМС и МВД России [14] (далее - Приказ 2015 г. № 807), утвердившего административный регламент по контролю (надзору) за пребыванием, проживанием иностранных граждан и осуществлением ими трудовой деятельности, то применение такой профилактической меры как «предостережение», которая упоминается в ст. 17 ФЗ 2016 г. № 182, не представляется возможным, так как ни основания, ни порядок ее проведения в законодательстве не раскрываются.

Считаем, что указанные проблемы возможно решить путем переработки вышеуказанного совместного приказа, принятия нового регламента. Как показывает практика, приказ устарел и назрела насущная потребность в его переработке как по формальным (ФМС России упразднена), так и содержательным параметрам. Так, например, в нем, помимо прочего, отсутствуют актуализированные образцы типовых распоряжений и типовых актов внеплановых проверок. Подведомственность изменилась, вместе с тем порядок документального оформления внеплановых проверок изменениям не подвергался. Прокуратура, осуществляя надзор за данным участком надзорной деятельности подразделений миграции, настаивает, чтобы сотрудники полиции пользовались типовыми образцами Минэкономразвития России, однако их форма не подходит, так как была рассчитана на иное структурное построение ныне не действующего органа (ФМС России). Соответственно, в МВД России в новом регламенте должен быть разработан собственный типовой образец проведения внеплановых проверок, а также образец акта внеплановой проверки, решение по которому должен выносить начальник структурного подразделения по вопросам миграции.

Более того, практика свидетельствует, что в настоящее время профилактическая работа в сфере миграционных правонарушений осуществляется по «остаточному принципу», большее внимание уделяется контрольно-надзорной деятельности, так как осуществляются соответствующие полномочия одними и теми же должностными лицами. Безусловно, профилактика и контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции являются составными частями единой системы противодействия миграционным правонарушениям. Вместе с тем представляется, что профилактика должна осуществляться как самостоятельное направление в деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Если предположить, что данное направление деятельности останется в компетенции МВД России, то тогда данный вопрос следует урегулировать путем принятия нового, взамен ныне действующего устаревшего Приказа 2015 г. № 807, административного регламента по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и трудовой деятельностью иностранных работников, предусмотрев в нем соответствующий раздел, посвященный вопросам профилактики. Либо путем принятия двух регламентов, одного, посвященного контролю за пребыванием, проживанием, другого - контролю за трудовой деятельностью иностранных работников, с соответствующим разделом о профилактике. Разделение полномочий позволит осуществлять профилактику более эффективно.

Если вопросы профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции вывести из компетенции МВД России, представляется в этой связи актуальным вопрос об инициировании принятия Федерального закона «О миграции», в котором, помимо урегулирования иных важных вопросов, следовало бы предусмотреть главу, закладывающую основы целостной системы профилактики миграционных правонарушений, ее целей, принципов, субъектов, видов и форм профилактического воздействия и др., в том числе, возложив полномочия по профилактике в сфере трудовой миграции на специально созданные подразделения федерального органа исполнительной власти.

Нельзя обойти вниманием и такой актуальный вопрос как оценку эффективности профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции. Изучение подпрограмм профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на 2020 год, разработанные территориальными органами МВД России на региональном уровне различных субъектов РФ (Ростовская, Рязанская, Тульская области и др.) позволило отметить их типовой характер, и в разделе, посвященном механизму оценки эффективности и результативности профилактических мероприятий, выявить, что ведомство в качестве механизма оценки предлагает использовать критерий удовлетворенности подконтрольных субъектов качеством проведенных мероприятий посредством методов социологических исследований по следующим ключевым направлениям: оценка информированности об обязательных требованиях, о порядке проведения проверок, понятности обязательных требований, вовлечение подконтрольных во взаимодействие с контрольно-надзорным органом.

Представляется, что подпрограммы в данной части необходимо доработать в связи с тем, что в качестве оценки предлагается неверный критерий. Как отмечалось в научной литературе, критерий эффективности «... есть средство для суждения, эталон, мерило, выраженное количественными и качественными показателями, с помощью которых производится оценка эффективности деятельности отдельных работников, коллективов или в целом системы для достижения заданных целей» [15].

Согласно формулировкам данного раздела, осуществляемые профилактические мероприятия оцениваются исключительно из того посыла, что они являются желаемыми благами, получить которые хозяйствующие субъекты и трудящиеся мигранты стремятся, однако они такой цели не имеют. В профилактике правонарушений усматривается публичный интерес государства. Поэтому предложение оценить эффективность профилактики в данной сфере через измерение удовлетворенности субъектов профилактики качеством проведенных профилактических мероприятий представляется, по меньшей мере, неприемлемыми. Если бы в подпрограмме шла речь об оценке качества предоставления государственных услуг [16], тогда бы оценка эффективности соответствующей деятельности действительно могла бы измеряться частным интересом - степенью удовлетворенности качеством работы соответствующего подразделения, работала бы модель: требуемое благо - обращение в компетентный орган - предоставление услуги - оценка удовлетворенности качеством предоставленной услуги. Но в данном случае оценке подлежит деятельность сотрудников органов внутренних дел, которые имеют цель воздействовать на подконтрольных субъектов профилактики с целью минимизации (нейтрализации) причин и условий, приводящих к совершению правонарушений, чтобы впоследствии снизилось их количество.

Представляется, что оценивать эффективность деятельности подразделений по вопросам миграции по направлению профилактики правонарушений в сфере трудовой миграции следует, прежде всего, исходя из научно обоснованных объективных критериев оценки. С нашей точки зрения, в целях оценки эффективности профилактической работы подразделений миграции, предположительно, следует учитывать: количество причин и условий, способствующих правонарушениям в сфере трудовой миграции; количественные показатели по профилактическим мерам, направленным на минимизацию конкретных причин и условий; количественные показатели, характеризующие динамику и структуру правонарушений, снижение показателей по отдельным видам правонарушений во взаимосвязи с проведенными профилактическими мерами; количественные показатели уровня правовых знаний трудовых мигрантов и хозяйствующих субъектов, применяющих их труд, по сравнению с другим периодом оценки; количественные показатели взаимодействия подразделений по вопросам миграции с субъектами профилактики в вопросах информирования по вопросам контрольно-надзорной и профилактической деятельности по сравнению с другим периодом оценки и др. Оценивать количественные и качественные параметры возможно посредством ведомственных мониторингов, отчетов, социологических методов опроса, методики проведения фокус-групп и др.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что в настоящее время сформированы правовые и организационные основы системы профилактики миграционных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов в системе МВД России. Вместе с тем ее отдельные компоненты нуждаются в дальнейшей разработке и совершенствовании.

Литература

1. Никитенко И.В. Современная миграционная политика и ее влияние на миграционную безопасность России // Миграционное право. 2015. № 4.

2. Капранова Ю.В., Понежина Л.Ю. Правовое регулирование миграционных процессов: учебное пособие. Ростов н/Д, 2019.

3. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197 № 197-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4. ФЗ от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

5. Указ Президента РФ от 31 октября 2018 № 622 «О Концепции гос. миграц. политики РФ на 2019-2025 годы» // СПС «КонсультантПлюс».

6. Стребков В.Н. Совершенствование админ. ответств. за наруш. законодательства в сфере труд. миграции // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2018. № 4.

7. ФЗ от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

8. «Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований» от 12.09.2017 № 61 (11) // СПС «КонсультантПлюс».

9. ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».

10. Постановление Правительства РФ от 02.03.2017 № 245 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806» // СПС «КонсультантПлюс».

11. Постановления Правительства РФ от 26.12.2018 № 1680 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами» // СПС «КонсультантПлюс».

12. «Программа профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается МВД России при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на 2020 год» // СПС «КонсультантПлюс».

13. Приказ ФМС России № 367, МВД России № 807 от 31.07.2015 «Об утверждении административного регламента по исполнению федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и трудовой деятельностью иностранных работников» // СПС «КонсультантПлюс».

14. Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М., 1981.

15. Нагоша В.А., Осяк А.Н., Капранова Ю.В. Организационные основы предоставления государственных услуг в сфере обеспечения безопасности дорожного движения МВД РФ // Юристъ-Правоведъ. 2019. № 1.

Размещено на Allbest.ru