Противодействие терроризму в воздушном пространстве в России и Германии: сравнительно-правовой аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Противодействие терроризму в воздушном пространстве в России и Германии: сравнительно-правовой аспект

Романовский Владислав Георгиевич

Романовский Владислав Георгиевич, Пензенский государственный университет

В статье представлена правовая оценка возможного уничтожения воздушного судна, захваченного террористами и используемого в качестве орудия нападения на мирные объекты. Анализируется зарубежный опыт правового регулирования подобных ситуаций. В частности, выделены правовые позиции, изложенные в постановлении Федерального Конституционного Суда Германии, согласно которым нормы Закона об авиационной безопасности, предоставившие право военным сбивать мирные самолеты, захваченные террористами, были признаны не соответствующими основному закону Федеративной Республики Германия.

Ключевые слова: терроризм; противодействие; самолет; права человека; воздушная среда.

Counterterrorism in the airspace in Russia and Germany: comparative legal aspect. Romanovsky Vladislav Georgievich, Penza State University

The article provides a legal assessment of the possible destruction of an aircraft captured by terrorists and used as an instrument of attack on peaceful objects. The foreign experience of legal regulation of such situations is analyzed. In particular, the legal positions set forth in the Decree of the Federal Constitutional Court of Germany, according to which the norms of the Aviation Security Law, which provided the military with the right to shoot down peaceful aircraft captured by terrorists, were recognized as not conforming to the basic law of Germany, were highlighted.

Key words: terrorism; countermeasures; aircraft; human rights; air.

Террористические организации все чаще для совершения своих преступных действий прибегают к использованию различных технических средств. Подобная тактика позволяет достигнуть целого ряда негативных для жизни общества и государства целей. Во-первых, происходит дискредитация технических средств, используемых в мирных целях. Во-вторых, у граждан при их использовании появляется неконтролируемый страх. В-третьих, это позволяет нанести максимальный урон (в том числе, если цель человеческие жертвы). Напомним, самый масштабный теракт в мире, совершенный 11 сентября 2001 г., унес человеческих жизней гораздо больше, чем налет более 300 самолетов на авиабазу в Перл-Харборе.

Атака на Всемирный торговый центр с использованием самолетов показала, что актуальность усиления мер безопасности с каждым годом повышается. Контролирующие мероприятия должны охватывать не только территории аэропортов, которые и так находятся в зоне повышенного внимания. Угон и подрыв самолета в небе, к сожалению, распространенная тактика террористических организаций. Но правоохранительные органы всех стран мира осознают, что даже максимальный контроль может дать определенные сбои, когда захват авиатранспортного средства трагическая реальность. В этом случае возникает ряд вопросов по поводу возможных действий, направленных на предотвращение атаки.

В статье 7 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 18 марта 2020 г.) «О противодействии терроризму» устанавливаются специальные правила пресечения терактов в воздушной среде. В их развитие принято Положение о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 352 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 декабря 2011 г. № 1013) СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2921.. Приведенные нормативные акты допускают уничтожение воздушного судна, используемого в качестве средства совершения террористической атаки, даже если на его борту находятся пассажиры.

Аналогичные нормы появились в законах о противодействии терроризму, принятых в странах СНГ, но гораздо позже российского правила и только в рамках внесения дополнений в существующие законы. Так, Закон Республики Беларусь от 3 января 2002 г. № 77-З «О борьбе с терроризмом» Закон Республики Беларусь от 3 января 2002 г. № 77-З «О борьбе с терроризмом». URL: http://kgb.by/ru/zakon77-3. был дополнен Законом Республики Беларусь от 26 октября 2012 г. № 435-З (ст. 8-1). Статьи 14-2 и 14-3 были включены в текст Закона Республики Казахстан от 13 июля 1999 г. № 416-I «О противодействии терроризму» Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. № 19. благодаря Закону Республики Казахстан от 8 января 2013 г. № 63V. В их развитие указом Президента Республики Казахстан от 6 февраля 2015 г. № 998 утверждена Инструкция о порядке применения Вооруженными Силами Республики Казахстан оружия, боевой техники и специальных средств для пресечения актов терроризма в воздушном пространстве, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Республики Казахстан, при обеспечении безопасности мореплавания. Кстати, следует поддержать опыт Республики Казахстан, согласно которому упомянутая Инструкция утверждена указом Президента. В нашей стране тоже логичнее было, если упомянутое Положение от 6 июня 2007 г. утверждалось также указом Президента России, который в соответствии с Конституцией РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил страны. В соответствии с иными актами, распределяющими кураторство профильных министерств, Министерство обороны подчиняется Президенту России.

Статья 7 Федерального закона «О противодействии терроризму» описывает две возможные ситуации, при которых допускается уничтожение воздушного судна: а) отсутствие реагирования на команды о прекращении бесконтрольного полета; б) наличие достоверной информации об использовании самолета в террористических целях. В обоих случаях условиями применения оружия на поражение выступает наличие реальной опасности гибели людей либо наступления экологической катастрофы. Реальность наступления указанных последствий является обязательным условием, в противном случае (даже если самолет захвачен террористами) оружие и боевая техника на поражение не применяется. Порядок принятия окончательного решения разрабатывается Министерством обороны России. По-видимому, данный документ носит секретный характер, поскольку официально он опубликован не был. Следует понимать, что уничтожение любого самолета несет в себе определенные политические риски. Уничтожение боевого иностранного воздушного судна (даже при осуществлении им крайних провокационных действий) выступает «casus belli» «поводом к войне». Уничтожение мирного судна (к тому же если оно с пассажирами на борту) приведет к серьезным последствиям мирового масштаба. Эти обстоятельства вводят дополнительные негласные правила, согласно которым принятие окончательного решения принимается высшими должностными лицами государства. Косвенным подтверждением может служить сюжет в документальном фильме об организации Олимпиады в 2014 г., в котором Президент России В. В. Путин обрисовал похожую ситуацию, когда ему доложили о захвате самолета, летевшего в Стамбул, и его возможном подлете к городу Сочи. Информирование Главы государства происходило незамедлительноСт. 649..

11 сентября 2001 г. после совершенных терактов Президент США Дж. Буш-младший информировался о подлете «подозрительного» самолета. Тогда глава государства подписал специальный приказ об уничтожении самолета в случае необходимости, но экипаж, узнав о трагических событиях, развернул самолет для возвращения в собственную страну6. Кстати, если упоминать США, ни ранее, ни в настоящее время в этой стране не принимался нормативный акт, определяющий возможность уничтожения самолета в случае его опасности для граждан или государственных объектов. В 2001 г. был принят Закон об авиационной и транспортной безопасности (The Aviation and Transportation Security Act, 20017), но он установил лишь ряд профилактических мер, направленных на недопущение захвата самолета террористами (жесткий досмотр пассажиров в зоне контроля аэропорта (вплоть до использования мобильных полиграфов для проведения экспресс-опроса), передача списка пассажиров в правоохранительные органы для предварительного изучения, внедрение службы авиационных маршалов, уполномоченных на ношение оружие)1.

В европейских странах правовая основа крайней формы противодействия терроризму в воздушном пространстве также строится на принципе «умолчания». В законодательных актах отсутствуют нормы, аналогичные статье 7 российского Федерального закона «О противодействии терроризму». Исключением выступает только Федеративная Республика Германия (далее ФРГ), где в 2005 г. был принят Закон об авиационной безопасности Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) См.: Dempsey P. S. Aviation Security: The Role of Law in the War Against Terrorism // Columbia Journal of Transnational Law. 2003. Vol. 41. № 3. Р. 649. URL: https://papers.ssrn.com/ sol3/papers.cfm?abstract_id=1799387. См.: Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG). URL: http://www.gesetzeim-internet.de/luftsig/LuftSiG.pdf.. § 13-15 указанного Закона определяют возможность нейтрализации воздушных инцидентов. § 13 посвящен оказанию дополнительной помощи полицейским службам со стороны Вооруженных Сил Германии в целях обеспечения авиационной безопасности. Здесь следует учитывать федеративные отношения между центральным правительством и органами власти земель, являющихся частью ФРГ. Представлена специальная ссылка на ст. 35 Основного закона Германии, допускающего централизацию управления. § 14 определял порядок применения оружия в отношении авиатранспорта допускалось уничтожение самолета при соблюдении двух условий: 1) воздушное судно будет использовано против человеческих жизней; 2) единственное средство предотвращения опасности. Дать санкцию (п. 4 § 14) на уничтожение самолета мог только министр обороны, либо министр, уполномоченный федеральным правительством.

Принятию закона предшествовало общественное обсуждение в Бундестаге, на котором присутствовали ведущие ученые-юристы Германии, заинтересованные министры и должностные лица (включая представителя Военно-воздушных Сил Германии). Полный отчет-протокол находится в открытом доступе См.: Protokoll № 15/35. Sitzung. Offentliche Anhorung, что позволяет проследить логику принятия правил, а также уровень поднимаемой проблематики. Обращает внимание, что большая часть дискуссии была посвящена не самой возможности уничтожения захваченного самолета, а соблюдению конституционных требований к участию Вооруженных Сил в операциях внутри страны (носящих полицейский, а не военный характер). Единственным, кто задал вопрос о возможном нарушении принципа нерушимости достоинства, закрепленного Основным законом Германии, был политик левых убеждений Ганс-Кристиан Штребеле (член Партии зеленых), известный тем, что в 70-х гг. прошлого столетия защищал членов RAF, за что отсидел 10 месяцев в тюрьме. Но даже в своем вопросевыступлении Г.-К. Штребеле не стал развивать тему, лишь обозначив проблему. Ответ был дан профессором Университета Оснабрюка Й. Ипсеном, который, в большей мере, напоминал реплику. Вкратце: вопрос уже решен, а задача парламента принять нужный закон. Профессор Университета Триера Г. Робберс вывел свою формулу: государство уполномочивает военных не потому, что оно этого хочет, а потому, что вынуждено пойти на этот шаг. Показательно, что юридическая общественность в целом восприняла Закон об авиационной безопасности положительно. В ходе обсуждения не озвучивались отрицательные отзывы, полагавшие неконституционность вводимых правил.

Несмотря на полученный результат и прохождение в парламенте, практически сразу после принятия, Закон Германии об авиационной безопасности был оспорен в Федеральном Конституционном Суде Германии. Авторами жалобы были шесть граждан, среди которых были политики (в том числе Буркхард Хирш бывший вице-президент Федерального бундестага), адвокат и капитан воздушного судна. Правительства земель Бавария и Гессен представили заключение, поддержавшее доводы заявителей. 15 февраля 2006 г. Федеральным Конституционным Судом было вынесено Постановлениеam 26. April, 2004. URL: http://webarchiv.bundestag.de/, в котором § 14.3 Закона об авиационной безопасности был признан не соответствующим Основному закону ФРГ, а именно ст. 1 (ч. 1), закрепляющей неприкосновенность достоинства человека и ст. 2 (ч. 2), закрепляющей право на жизнь. Суд поддержал ключевые доводы заявителей, посчитав, что предоставленное право Военно-воздушным Силам не может быть основано лишь на полномочиях парламента регулировать наиболее значимые сферы общественных отношенийarchive/2007/0206/ausschuesse/archiv15/a04/0effentliche_ Anhoerungen/Anhoerungen_2/Protokoll.pdf.. Необходимо также соблюдение иных конституционных требований. Базовые тезисы, изложенные в Постановлении от 15 февраля 2006 г., заключаются в следующем:

Конституционная обязанность государства защищать жизнь каждого человека вытекает из принципа неприкосновенности человеческого достоинства, закрепленного в ст. 1 Основного закона Германии. Не допускается любое обращение к человеку, ставящее под сомнение его статус как субъекта права.

Пассажиры и экипаж самолета, будучи захваченными в качестве заложников, не могут влиять на свою судьбу. Такая же беззащитность возникает и по отношению к действиям государства, принявшего решение сбить самолет. Будучи принесенными в жертву ради спасения других, граждане лишаются ценности жизни для самих себя.

Существует серьезный риск принятия ошибочного решения. Принятия решение будет происходить в экстремально сжатые сроки, при которых вряд ли можно будет соблюсти принципы пропорциональности и соразмерности принимаемых крайних мер степени опасности появившейся угрозе.

Недопустимо использовать аргумент, согласно которому каждый пассажир, приобретая билет и садясь в самолет, дает гипотетическое согласие на распоряжение собственной жизнью. Недопустим и аргумент о предрешенности судьбы заложников в случае использования террористами самолета в качества орудия нападения. Конституционная защита распространяется на каждого человека вне зависимости от продолжительности его жизни. Тем более государство не может отказаться от обязанности защищать жизнь своих граждан.

Основной закон Германии не предусматривает обязанностей солидарности пожертвовать собой ради спасения других граждан.

Федеральный Конституционный Суд данное решение утвердил единогласно. В зарубежной юридической литературе было дано множество комментариев. Аргументация касалась как поддержки решения органа конституционного контроля, так и обвинений в спекулятивности многих аргументов. Согласие с доводами строилось на общем посыле, что жизнь человека не должна приравниваться к статистической единице и подсчете числа спасенных и числа погибших: «Риск будущих преступлений риск общества, но не конкретных лиц».

Р. Познер (судья в США, активно публикующийся по проблемам современной демократии) выдвинул целую концепцию «строго не соблюдаемых абсолютных формальных запретов», приведя в обоснование ситуацию с захваченным самолетом. Его книга с громким заглавием «Не пакт о самоубийстве» обосновывает, что в критических ситуациях для жизни общества и государства необходимо находить «прагматический баланс между личной свободой и общественной безопасностью». Суть теории заключается в том, что содержание прав человека изменчиво под давлением различных факторов, в которых первостепенное значение придается терроризму. После публикации указанной книги последовали обвинения Р. Познера в утилитаризме, но суть его концепции заключается в другом. Требование баланса между правами человека и безопасностью изменчивая переменная. Как только повышается ставка в обеспечении одного из элементов, это затрагивает отношение к другому. Р. Сегев, критикуя данный подход, при этом указал, что Р. Познер предлагает постоянное уравновешивание интересов, что наиболее четко наблюдается в деятельности судов См.: Segev R. Balancing, Judicial Review, and Disobedience: Comments on Richard Posner's Analysis of Anti-Terror Measures (Not a Suicide Pact) // Israel Law Review. 2009. Vol. 42. № 2. Р 234-247. URL: https://www.cambridge.org/core/ journals/israel-law-review/article/balancing-judicial-reviewand-disobedience-comments-on-richard-posners-analysis-ofantiterror-measures-not-a-suicide-pact/C936D83048000228B 0060CC1D4E515B8.. В рамках подобного подхода возможность уничтожения воздушного судна допустима с учетом необходимости обеспечения баланса безопасности общества, жизни большего числа граждан.

Постановление Федерального Конституционного Суда не вызвало энтузиазма у военных. Практически сразу после оглашения решения министр внутренних дел В. Шойбле обвинил орган конституционного контроля в создании угрозы внутренней безопасности См.: Leicht J. German Constitutional Court strikes down Aviation Security Act // World Socialist Web Site. URL: https:// www.wsws.org/en/articles/2006/02/germ-f28.html.. Министр обороны Ф.Й. Юнг пошел еще дальше, объявив, что в необходимом случае самолет, угнанный террористами, будет сбит См.: Jung: Entfuhrtes Flugzeug notfalls ohne Gesetz abschieBen // Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2007. Sept., 16. URL: https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/ terrorabwehr-jung-entfuehrtes-flugzeug-notfalls-ohnegesetz-abschiessen-1464394.html.. М. Ледиж посчитал, что таким решением Суд лишь усилил мотивацию террористов, так и не защитив право на жизнь, закрепленное в Основном законе См.: Ladiges М. Comment Oliver Lepsius's Human Dignity and the Downing of Aircraft: The German Federal Constitutional Court Strikes Down a Prominent Anti-terrorism Provision in the New Air-transport Security Act // German Law Journal. 2007. Vol. 8. № 3. Р 307-310. URL: https://static1.squarespace.com/ static/56330ad3e4b0733dcc0c8495/t/56b8636922482eb67e2 2a4b0/1454924650384/GLJ_Vol_08_No_03_Ladiges.pdf..

Решение Конституционного Суда ФРГ привело к корректировке закона, благодаря которой были исключены полномочия министра обороны -вынесение приказа Военно-воздушным силам об уничтожении самолета, используемого как оружие в террористических целях. Пункт 1 § 14 Закона об авиационной безопасности в настоящее время допускает только следующие меры в отношении самолета, захваченного террориста: выход на связь, приказ о принудительном приземлении, открытие предупредительного огня. Решение остается за летчиком, который должен сделать выбор, исходя из соразмерности и пропорциональности меры выявленной угрозе. О ситуации в незамедлительном порядке должен быть проинформирован министр обороны Германии.

Анализируя опыт Германии, можно с уверенностью отметить, что практически любое государство в ситуации с самолетом, захваченным террористами, будет действовать, исходя из складывающейся ситуации. Даже если в законодательстве не определены полномочия Военно-воздушных Сил по уничтожению воздушной цели решение будет принято на основе оценки баланса интересов и принципов соразмерности и пропорциональности. Военный летчик выполнит тот приказ, который будет ему отдан политическим руководством. Именно поэтому законодательство многих стран умалчивает по поводу конкретных действий, их последовательности и процедуры оформления. В случае возникновения конфликта он будет перенесен в политическую плоскость, где ответственность будет наступать для лица, отдавшего приказ, а не для летчика, нажавшего на спусковой крючок. Российское законодательство в заявленной части пошло отчасти на провокационный шаг, упорядочив те вопросы, которые в большинстве случаев регулируются политическими обычаями и общими положениями о соразмерности вреда и пользы. С другой стороны, это определенный посыл террористическим организациями: их преступная цель не будет достигнута любой ценой. Представители правоохранительных органов многих стран мира признают, что подобные нормы могут сохранить многие жизни мирных граждан. В то же время приведенные нормы Федерального закона «О противодействии терроризму» актуализируют общую дискуссию о соотношении конституционных ценностей права человека и безопасность общества и государства применительно к критическим ситуациям, когда стандартные решения могут не срабатывать. Найти «легкое решение» в таких обстоятельствах весьма сложно, поэтому спецслужбы мира нацелены на предотвращение подобных терактов, а не принятие решений, на весах которых будут жизни конкретных людей.

Литература

террористический правовой самолет

1. Dempsey P. S. Aviation Security: The Role of Law in the War Against Terrorism / P. S. Dempsey // Columbia Journal of Transnational Law. 2003. Vol. 41. № 3. R 649. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=1799387.

2. Hornle Т. Hijacked Airplanes: May They Be Shot Down? / Т. Hornle // New Criminal Law Review: An International and Interdisciplinary Journal. 2007. Vol. 10. № 4. Р. 582-612. URL: https://www.jstor.org/ stable/10.1525/nclr.2007.10.4.582?seq=1#page_scan_tab_contents.

3. Ladiges М. Comment Oliver Lepsius's Human Dignity and the Downing of Aircraft: The German Federal Constitutional Court Strikes Down a Prominent Antiterrorism Provision in the New Air-transport Security Act / М. Ladiges // German Law Journal. 2007. Vol. 8. № 3. R 307-310. URL: https://static1. squarespace.com/static/56330ad3e4b0733dcc0c8495/t/56b8636922482eb67e22a4b0/1454924650384/GLJ_ Vol_08_No_03_Ladiges.pdf.

4. Leicht J. German Constitutional Court strikes down Aviation Security Act / J. Leicht // World Socialist Web Site. URL: https://www.wsws.org/en/articles/2006/02/ germ-f28.html.

5. Posner Richard A. Nota Suicide Pact:The Constitution in a Time of National Emergency (Inalienable Rights) /

6. Richard A. Posner. Oxford University Press, 2006. 171 р. URL: http://bookre.org/reader?file=744758.

7. Segev R. Balancing, Judicial Review, and Disobedience: Comments on Richard Posner's Analysis of Anti-Terror Measures (Not a Suicide Pact) / R. Segev // Israel Law Review. 2009. Vol. 42. № 2. R 234-247. URL: https://www.cambridge.org/core/journals/israel-law-review/article/balancing-judicial-review-anddisobedience-comments-on-richard-posners-analysisof-antiterror-measures-not-a-suicide-pact/C936D83048 000228B0060CC1D4E515B8.

8. Романовская О. В. Ограничения права на жизнь при пресечении террористических актов в воздушной среде / О. В. Романовская // Экономика, педагогика и право. 2017. № 3.

Bibliograficheskij spisok

1. Dempsey P. S. Aviation Security: The Role of Law in the War Against Terrorism / P. S. Dempsey // Columbia Journal of Transnational Law. 2003. Vol. 41. № 3. R. 649. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1799387.

2. Hornle T. Hijacked Airplanes: May They Be Shot Down? / T. Hornle // New Criminal Law Review: An International and Interdisciplinary Journal. 2007. Vol. 10. № 4. R. 582-612. URL: https://www.jstor.org/stable/10.1525/nclr.2007.10.4.582?seq=1#page_scan_ tab_contents.

3. Ladiges M. Comment Oliver Lepsius's Human Dignity and the Downing of Aircraft: The German Federal Constitutional Court Strikes Down a Prominent Antiterrorism Provision in the New Air-transport Security Act / M. Ladiges // German Law Journal. 2007. Vol. № 3. R. 307-310. URL: https://static1.squarespace. com/static/56330ad3e4b0733dcc0c8495/t/56b8636922482eb67e22a4b0/1454924650384/GLJ_Vol_08_No_03_ Ladiges.pdf.

4. Leicht J. German Constitutional Court strikes down Aviation Security Act / J. Leicht // World Socialist Web Site. URL: https://www.wsws.org/en/articles/2006/02/ germ-f28.html.

5. Posner Richard A. Nota Suicide Pact: The Constitution in a Time of National Emergency (Inalienable Rights) / Richard A. Posner. Oxford University Press, 2006. 171 r. URL: http://bookre.org/reader?file=744758.

6. Segev R. Balancing, Judicial Review, and Disobedience: Comments on Richard Posner's Analysis of Anti-Terror Measures (Not a Suicide Pact) / R. Segev // Israel Law Review. 2009. Vol. 42. № 2. R. 234247. URL: https://www.cambridge.org/core/journals/israel-law-review/article/balancing-judicial-review-anddisobedience-comments-on-richard-posners-analysisof-antiterror-measures-not-a-suicide-pact/C936D83048000228B0060CC1D4E515B8.

7. Romanovskaya O. V. Ogranicheniya prava na zhizn' pri presechenii terroristicheskih aktov v vozdushnoj srede / O. V. Romanovskaya // Ekonomika, pedagogika i pravo. 2017. № 3.

Размещено на Allbest.ru