Вопросы совершенствования административного законодательства в контексте принятия нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Размещено на http://allbest.ru

¹Орловского юридического института МВД России

имени В.В. Лукьянова

²Ростовского юридического института МВД России

¹Давыдов Максим Вячеславович, кандидат юридических наук.

и административной деятельности органов внутренних дел

²Лубский Роман Анатольевич, доктор философских наук, доцент.

Аннотация

Ключевые слова: административное законодательство, проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административное правонарушение, административное наказание, реформа.

Abstract

Issues of improving administrative legislation in the context of the adoption of the new code of administrative offences of the Russian Federation

Davydov Maxim Vyacheslavovich - Senior Lecturer, the Department of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Bodies, the Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov, PhD in Law.

Lubsky Roman Anatolyevich - Professor, the Department of Administrative Law, of the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Philosophy, Associate Professor.

The paper analyzes the main trends in the development of the administrative legislation that had a direct impact on the adoption of the new Code of Administrative Offences of the Russian Federation.

Keywords: administrative legislation, the project Code project of the Russian Federation on Administrative Offenses, administrative offense, administrative punishment, reform.

Административное законодательство является одним из самых динамичных среди всех отраслей права, что, в свою очередь, требует от законодателя оперативного реагирования на происходящие изменения. Ныне действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) был принят Государственной Думой 20.12.2001 г., а вступил в законную силу 01.07.2002 г. При этом данный нормативный акт заменил собой ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, регулировавший рассматриваемую сферу с 1984 г. Принятие КоАП РФ в 2001 г. явилось необходимым условием на пути изменения и упорядочивания сфер общественной жизнедеятельности и оправдывалось требованиями того времени.

Аналогично обстоят дела и с принятием нового КоАП РФ, вступление которого продиктовано современными реалиями. Подобная ситуация объясняется тем, что по прошествии почти двадцати лет после вступления в силу КоАП РФ 2001 года назрела объективная необходимость научного переосмысления и анализа практики его применения. За указанный период в КоАП РФ было внесено свыше пяти тысяч изменений, что не могло не сказаться на эффективности его применения. Определенные сложности связаны и с тем, что за прошедшие годы значительно накопились вопросы у правоприменителей на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Введение нового КоАП РФ планировалось в нашем государстве уже с 1 января 2021 года. Однако общественность оказалась не готова к его принятию. Определенное влияние на процесс его вступления оказала пандемия новой коронавирусной инфекции, в результате распространения которой властям пришлось решать другие вопросы.

В этой связи особый интерес, на наш взгляд, представляют вопросы совершенствования организации производства по делам об административных правонарушениях исходя из потребностей правоприменительной практики. Принципиальное отличие нового законодательства наблюдается в том, что на смену действующему КоАП РФ должны прийти новый КоАП РФ и процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - ПКоАП РФ). Подобное решение продиктовано тенденцией разделения норм материального и процессуального права в рамках одного производства. Это позволит в значительной мере отделить указанные сферы друг от друга и расширить правовую регламентацию отдельных институтов, которая признается недостаточной.

Указанные изменения обусловлены объективной необходимостью научного осмысления и анализа сложившейся за годы действия КоАП РФ практики его применения и критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных в него многочисленных изменений. Первый акт оставит в себе институты, которые закрепляются в двух первых разделах действующего КоАП РФ, второй - остальные, касающиеся непосредственно процессуальной деятельности.

Сразу следует отметить, что принципиально новых структурных элементов новые кодексы не предусматривают. Ряд разделов действительно ранее не выделялся в КоАП РФ, но лишь потому, что законодатель не придавал им раздельного значения и не акцентировал на них внимания, включая в отдельные главы.

Так, например, в КоАП РФ 2001 года первые три раздела, открывающие новый КоАП РФ, были объединены в один, а сами разделы представляли собой просто разные главы. Спустя почти двадцать лет мы видим, что акценты законодателя слегка поменялись, из-за чего и произошло указанное выделение.

Однако здесь следует исходить из того, что указанные структурные изменения обусловлены исключительно практической надобностью. В действующем КоАП РФ сосредоточены материальные и процессуальные нормы, поэтому дробить их на большое количество разделов не рационально. Разделение процессуального и материального аспектов дали возможность расширения количества разделов, что, в свою очередь, позволяет разграничить между собой административный и судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях. Изменениям подверглись не только вопросы структурного построения кодексов, но и нормативного наполнения отдельных статей и даже полноценных институтов административного права. Проект нового КоАП РФ предусматривает в ст. 1.6 возможность издания различными органами государственной власти и иными субъектами специальных нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных КоАП РФ.

Суть представленных нововведений определяется невозможностью в рамках одного нормативного акта предусмотреть правовую регламентацию отдельных сфер деятельности (банковская, страховая, предпринимательская и т. д.), поэтому законодатель таким образом расширяет полномочия отдельных субъектов (Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации).

Изменились в новом КоАП РФ и вопросы исчисления сроков. Вернее следует сказать, что законодателем была выработана более точная формулировка, которая не будет создавать каких-либо вопросов в толковании. Дело в том, что в ст. 4.8 действующего КоАП РФ закрепляется, что сроки в данной сфере исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами. Однако уже в следующем предложении говорится, что течение срока, выраженного в виде периода, исчисляется со следующего календарного дня.

При этом где-либо в акте не дается объяснение того, что подразумевается под понятием «период». В новом КоАП РФ законодатель подошел к решению проблемы более практично, указав, что сроки, исчисляемые днями, месяцами и годами, длятся со следующего календарного дня, а исчисляемые сутками и часами - со следующего часа (ст. 1.9), тем самым избавив правоприменителя от двусмысленного толкования.

Принципиально новым институтом административного права в проекте КоАП РФ станет появление категории грубого административного правонарушения. В действующем КоАП РФ подобная категория не предусмотрена, хотя на практике в деятельности подразделений ГИБДД в качестве приоритетной задачи является пресечение грубых административных правонарушений, при этом ни в одном из ведомственных документов не указаны конкретные составы. Новый КоАП РФ отчасти этот вопрос раскрывает, формулируя в п. 7 ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ состояние опьянения в качестве основного признака, отнесения правонарушения к категории грубого.

Полный список таких правонарушений закрепляется ст. 2.2 КоАП РФ. К ним относят правонарушения, которые носят достаточно тяжкий характер и несут существенный вред охраняемым интересам, находясь на грани с уголовно наказуемыми деяниями. Помимо правонарушений в области дорожного движения, совершенных в состоянии опьянения, законодатель относит к категории грубых - правонарушения в сфере оборота наркотиков, коррупционные правонарушения, правонарушения экстремисткой направленности, в сфере оборота оружия и ряд других.

Законодателем указывается то, что такая категория выделяется неслучайно и определяется целями самого КоАП РФ. Анализ его норм позволяет сделать вывод, что такая цель связана с ужесточение отдельных составов административных правонарушений, придав в отдельных ситуациях им более справедливый характер.

Статьей 2.4 нового КоАП РФ предполагается официальное закрепление, существовавших ранее в теории видов административных правонарушений. Речь идет о длящихся, продолжаемых, однородных и повторных правонарушениях. Все определения каждого вида содержатся в новом КоАП РФ. Это является положительным примером того, как теоретические положения материализовались в официальный нормативный правовой акт. Закрепление таких понятий позволяет точно и без каких-либо проблем определять момент окончания правонарушения и начала течения сроков давности, а также позволит решить отдельные проблемы дифференциации наказаний. В ныне действующем КоАП РФ большая часть этих видов административных правонарушений не была нормативно закреплена, хотя при внимательном рассмотрении ряд составов требовало этих обоснований. Между тем было бы не лишним наряду длящимися, продолжаемыми, однородными, неоднократными, повторными и малозначительными административными правонарушениями предусмотреть определение таких категорий, как покушение на административное правонарушение и неоконченное административное правонарушение.

О необходимости нормативного закрепления понятия неоконченного административного правонарушения активно дискутируют в юридической науке [2, с. 7-11; 6, с. 445-448], отмечая, что проблема действительно существует, особенно по административным правонарушениям с материальными составами.

Правоприменительная практика, связанная с пресечением мелкого хищения, не предусматривает возможность рассматривать указанный состав в качестве неоконченного в том случае, если лицо не смогло распорядиться полученным имуществом, как это предписывает п. 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2002 № 29 «О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое» в случае, если хищение совершается в форме кражи.

В ст. 29 УК РФ раскрывается понятие неоконченного преступления, и в случае покушения на него квалификация идет по соответствующей статье особенной части со ссылкой на ст. 30 УК РФ. В то же время ни действующий КоАП РФ, ни новый закон подобной формулировки не предусматривают. В результате на практике не всегда однозначно можно говорить о привлечении лица к административной ответственности по ст. 7.27 действующего КоАП РФ в случае, если лицо было задержано на кассе при выходе из магазина [4]. Указанное положение не согласовывается с позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2002 № 29 в части регулирования окончания такой формы хищения как кража. Проект КоАП РФ также предполагает расширение перечня обстоятельств, исключающих наказуемость деяния, формально содержащего признаки административного правонарушения. Ранее к данному списку относились невменяемость и крайняя необходимость. Теперь же планируется добавление еще одного обстоятельства статьей 2.16 - физическое или психическое принуждение.

Теперь не будет являться правонарушением совершение наказуемого деяния лицом в силу принуждения, из-за которого последнее не могло руководить своими действиями. Указанное обстоятельство напоминает обстоятельство, исключающее вину лица в совершении административного правонарушения. Правда, по каким критериям должностные лица и государственные органы принимают решения о признании в одном случае смягчающим обстоятельством, а в другом - обстоятельством, исключающим вину лица, не понятно.

Кроме того, изменилось и понятие самого административного правонарушения. В ст. 2.1 нового КоАП РФ сделан акцент на новый признак правонарушения - вред охраняемым законом интересам. Новый подход законодателя кажется разумным, и, как отмечают А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев, подобная формулировка позволит разрешить длившиеся несколько десятилетий споры относительно наличия или отсутствия признака общественной вредности административного правонарушения [5, с. 101].

Одновременно с этим введение законодателем общественной вредности позволит четко формулировать критерии освобождения от административной ответственности при малозначительности деяния [1, с. 19]. Подобное решение продиктовано необходимостью отграничения административного правонарушения от преступления, где в числе признаков законодатель обозначил вред как основополагающий критерий административного правонарушения. В новом КоАП РФ также были переработаны административные наказания. Ряд из них подвергся серьезным изменениям, другие были лишь немного переформулированы. Одним из самых незначительных административных наказаний в действующем законодательстве является предупреждение, которое из всех наказаний обладает наименьшим правоограничительным потенциалом. Статьей 3.7 проекта КоАП РФ предполагается измененное понятие административного наказания в виде предупреждения. Теперь оно будет предусматривать не только порицание правонарушения, но и указание лицу на недопустимость его совершения в будущем. Необходимо обратить внимание, что данная мера в практической деятельности давно предполагает совершение таких действий, однако только сейчас удалось привести практические наработки в согласование с требованиями законодательства. Также изменились и правила назначения наказания: оно не может более назначаться в случаях, если не предусмотрено Особенной частью КоАП РФ, за исключением тех моментов, когда законодатель прямо указывает на возможность замены административного штрафа предупреждением.

Между тем законодателю так и не удалось решить вопрос относительно порядка исполнения данного наказания. Дело в том, что особенностью указанного административного наказания в деятельности субъектов производства по делам об административных правонарушениях выступает то, что одновременно с его назначением осуществляется его исполнение, при этом исполнение данного наказания не влечет для лица каких-либо материальных либо иных стеснений. Хотя правовые последствия для лица аналогичны назначению иных видов административных наказаний, предусмотренных ст. 4.6 КоАП РФ (ст. 3.32 нового КоАП РФ). В частности, лицо даже в случае назначения предупреждения считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления. Парадокс в том, что предупреждение фактически исполняется немедленно путем официального порицания лица за совершения противоправных действий. Хотя срок подачи жалобы на данный вид наказания равняется десяти суткам. Помимо этого переработан и институт назначения административного штрафа. Из Общей части были полностью исключены нормы о верхних и нижних границах штрафа. Теперь он назначается или в пределах границ, указанных в санкции нормы Особенной части, или в размере конкретной суммы, указанной в санкции. При этом в ст. 3.8 нового КоАП РФ сделан акцент, что источником информации о размерах административного штрафа могут быть не только нормы Особенной части самого КоАП РФ, но и нормы законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Нужно отметить, что нормы нового КоАП РФ пронизаны диспозитивностью, относительно приравнивания содержания самого КоАП РФ и норм законодательства субъектов Российской Федерации. Это можно расценивать как шаг к более качественному разделению полномочий по урегулированию вопросов об административных правонарушениях и ответственности за них.

Таким образом, новое законодательство об административных правонарушениях принесет множество изменений в существующие административно-правовые институты. Прежде всего, нормы данной сферы будут разделены на два Кодекса по процессуальному и материальному аспекту. Естественно, изменится и структура новых нормативных правовых актов: КоАП РФ и ПКоАП РФ.

Нами были рассмотрены отдельные изменения в данных сферах, которые окажут свое влияние на все административное право в целом. При анализе новых норм становится понятно, что законодатель избрал для себя ряд важных направлений работы для всей нормотворческой деятельности, делая акцент на ужесточение ответственности за правонарушения в отдельных, наиболее опасных сферах при общем смягчении и гуманизации норм. административный правонарушение преступление

Литература

1. Андриянов В.Н. Новая кодификация законодательства об административных правонарушениях: состояние и перспективы // Сибирский юридический вестник. 2018. № 3 (82).

2. Долгих И.П. Проблемы ответственности за неоконченное административное правонарушение // Законность и правопорядок в современном обществе. 2014. № 21.

3. Лубский Р.А. Нормативно-правовая база организации и деятельности органов государственной власти // Регионоведение: учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.

4. Постановление Дзержинского районного суда г. Ярославля от 21 февраля 2017 г. № 5-228/2017 // URL: http://www.sudrf.ru; Постановление Ленинского районного суда г. Красноярска от 2 октября 2016 г. № 5-151/2016 // URL: http://www.sudrf.ru.

5. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Новеллы и недостатки проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 1 (120).

6. Супонина Е.А. Об административной ответственности за покушение на административное правонарушение // Уголовный закон: современное состояние и перспективы развития: Материалы II Международной научно-практической конференции, приуроченной ко дню принятия УК РФ, 2018.

Bibliography

1. Andriyanov V.N. New codification of the legislation on administrative offenses: state and prospects // Siberian Legal Bulletin, 2018. № 3 (82).

2. Dolgikh I.P. Problems of responsibility for an unfinished administrative offense // Legality and law and Order in modern society. 2014. № 21.

3. Lubsky R.A. Normative-legal base of the organization and activity of state authorities // Regional studies: a textbook. Rostov on/D, 2002.

4. Resolution of the Dzerzhinsk district Court of Yaroslavl of February 21, 2017 № 5-228/2017 // URL: http://www.sudrf.ru; Resolution of the Lenin- sky District Court of Krasnoyarsk of October 2, 2016 № 5-151/2016 // URL: http://www.sudrf.ru.

5. Sokolov A.Y., Lakaev O.A. Novelties and shortcomings of the draft new Code of Administrative Offences of the Russian Federation // Bulletin of the Saratov State Law Academy, 2018. № 1 (120).

6. Suponina E.A. On administrative responsibility for an attempt on an administrative offense // Criminal law: current state and prospects of development: Materials of the II International Scientific and Practical Conference dedicated to the day of adoption of the Criminal Code of the Russian Federation, 2018.

Размещено на Allbest.ru