Вопросы расширения полномочий органов внутренних дел по профилактике экономических преступлений в банковской сфере

Размещено на http://www.allbest.ru

Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, (г. Москва)

Дальневосточный юридический институт МВД России, (г. Хабаровск)

Вопросы расширения полномочий органов внутренних дел по профилактике экономических преступлений в банковской сфере

А.П. Беликов, ученый секретарь кандидат юридических наук

К.А. Власов, доцент кафедры государственно-правовых

Дисциплин кандидат юридических наук

Аннотация

Авторами проводится исследование возможности реализации органами внутренних дел (полицией) профилактики противоправных посягательств в банковской сфере путем предоставления дополнительных полномочий и опосредованного участия в обеспечении административно-правового режима лицензирования банковской деятельности. На основе анализа международных актов и полномочий правоохранительных органов ряда зарубежных стран выявляются меры и предусмотренные правом, но не используемые в практической деятельности механизмы профилактического воздействия. Формулируются предложения по модернизации действующего национального законодательства.

Ключевые слова и словосочетания: лицензирование, органы внутренних дел, согласование, Центральный банк, кредитная организация, банковская деятельность, профилактика, предупреждение, контроль.

Annotation

ISSUES OF EXPANDING THE POWERS OF INTERNAL AFFAIRS BODIES TO PREVENT ECONOMIC CRIMES IN THE BANKING SECTOR

A. P. BELIKOV, Scientific secretary of the All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law (Moscow)

K. A. VLASOV, Assistant Professor of the Chair of State and Legal Disciplines of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law (Khabarovsk)

The authors study the possibility of implementation of prevention of illegal encroachments in the banking sector by the internal affairs bodies (police), by providing additional powers and indirect participation in ensuring the administrative and legal regime for licensing banking activities. Based on the analysis of international acts and the powers of law enforcement agencies in a number of foreign countries, the measures and mechanisms of preventive action provided for by law, but not used in practice, are identified. Proposals to modernize the current national legislation are formulated.

Keywords and phrases: licensing, internal affairs bodies, concordance, Central Bank, credit organization, banking activities, prevention, notification, control.

Основная часть

Нет сомнений в том, что банковская система имеет колоссальное, системообразующее значение для экономики государства, от состояния которой зависят все остальные сферы жизнедеятельности страны. Важность банковской деятельности для общества и государства приводит к необходимости их регулирования административно-правовыми методами. Одним из наиболее комплексных и эффективных способов правового воздействия является лицензирование, которое представляет собой правовое воздействие специально уполномоченных органов власти путем предоставления разрешения - лицензий (таким образом признавая право за субъектом на осуществление определенного законом вида деятельности) и осуществления последующего административного надзора за разрешенной деятельностью, включающей в себя возможность принудительного приостановления и аннулирования лицензии.

Данного подхода придерживаются множество ученых административно-правовой науки: Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А. П. Коренев, А. И. Сапожников, Н. В. Субанова, Ю. Н. Мильшин и др. Лицензионный механизм состоит в предъявлении некоторых требований к осуществляемой деятельности, соблюдение которых обеспечивает достижение определенных целей, характеристик: устойчивость, безопасность, защищенность, эффективность. Режим лицензирования банковской деятельности также включает надзор, осуществляемый регулятором, за соблюдением банками законодательства о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и коррупции, включая деятельность банков по устранению стратегических рисков, связанных с этим [1, с. 54-55]. Органы внутренних дел выполняют лишь вспомогательную функцию, заключающуюся в предоставлении справок, пресечении или раскрытии совершенных противоправных посягательств. Профилактическая деятельность в банковском секторе органами внутренних дел не реализуется. Задавшись данным вопросом, предпримем попытку определить место органов внутренних дел в механизме лицензирования банковской деятельности и возможностей административной деятельности по профилактике преступлений и правонарушений.

Российская Федерация взяла на себя ряд обязательств, приняв во внимание нормы Базельского комитета по банковскому надзору, рекомендации группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (далее - ФАТФ) и прочих международных актов, направленных на снижение различного рода рисков и достижение экономической безопасности и финансовой устойчивости деятельности банков. Эта позиция нашла отражение в различных федеральных законах и в Указе Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

Отметим, что административная деятельность Центробанка по лицензированию банковской деятельности и обеспечивающие данный административно-правовой режим контроль и надзор являются его функцией, посредством которой достигаются цели его деятельности (ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - ФЗ № 86-ФЗ) [2]). Эта деятельность реализуется в основном методами экономического характера (надзор и пруденциальный контроль), при этом Банк России, осуществляя правообеспечительную функцию, не наделен правоохранительной функцией (в том числе пресекательного характера), которым наделены органы внутренних дел.

Основные правоохранительные функции полиции определены ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений; выявление и раскрытие преступлений.

Вместе с тем, анализируя положения Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» укажем, что среди основных направлений профилактики определены предупреждение правонарушений и обеспечение экономической безопасности. Банк России в банковской сфере монопольно осуществляет государственное управление, но правоохранительными функциями, как у органов внутренних дел, не обладает, хотя реализация таких полномочий практически напрямую предусматривается в ФЗ № 86-ФЗ. Помимо того, что органы внутренних дел - один из основных субъектов, занимающихся профилактикой преступлений экономической и коррупционной направленности, осуществляемая ими административная деятельность способна стать одним из средств реализации режима лицензирования банковской деятельности.

Основным и наиболее содержательным среди прочих видов деятельности органов внутренних дел является административная деятельность, представляющая собой реализацию наличествующими силами и средствами организационно-правовых функций, установленных и обеспечиваемых нормами административного права. В процессе осуществления деятельности сотрудники органов внутренних дел вступают в административно-правовые отношения с гражданами, органами власти, их должностными лицами и различными организациями.

По своему содержанию она имеет преимущественно правоохранительную направленность, так как ее целью является организация и обеспечение установленного правопорядка, профилактика, предупреждение, противодействие противоправным посягательствам против широкого круга объектов. Обеспечение правопорядка (в широком смысле) основывается на осуществлении контроля и надзора за соблюдением правовых предписаний.

Органы внутренних дел, осуществляя контроль и надзор, применяют различные меры, помимо убеждения и административного принуждения, в целях профилактики, предупреждения, пресечения правонарушений (преступлений) и наказания правонарушителей. Участие в лицензионном механизме органов внутренних дел обусловлено тем, что с одной стороны выполнение лицензионных требований на всех этапах деятельности банка обеспечивает стабильность и устойчивость кредитной организации, безопасность и защиту интересов ее клиентов (установление состояния законности), что является объектом правоохранительной деятельности, с другой - обеспечивает противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и коррупции, что является предметом правоохранительной деятельности [3, с. 134].

На международном уровне и в практике некоторых зарубежных стран выстроены модели противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и коррупции в банковской сфере с непосредственным участием правоохранительных органов, обратимся к ним.

Фундаментом этих систем являются международные правовые акты и акты национального права, регулирующие отношения, возникающие по поводу осуществления специального комплекса мер организационного, финансового, информационно-аналитического характера, контроля и надзора, в целях предупреждения, выявления, документирования и пресечения финансовых операций или иных сделок, связанных с легализацией преступных доходов [4, с. 15], среди которых:

- уже упоминавшиеся нормы Базельского комитета банковскому надзору и стандарты Вольфсбергской группы (состоящие из 14 принципов по организации противодействия отмыванию денег в негосударственных банках, механизмы идентификации личности клиента, стандарты необходимых действий при выявлении странных или сомнительных операций);

- Устав Международной организации уголовной полиции - Интерпол, вступивший в силу 13 июня 1956 г. (создают основы механизмов взаимовыгодного обмена необходимой информацией);

- Венская конвенция ООН от 20 декабря 1988 г. «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» и Конвенция Совета Европы от 8 ноября 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (ETS № 141) (известная также как Страсбургская конвенция, в которой предусматривается возможность умаления института банковской тайны. Российская Федерация ратифицировала ее с оговорками и заявлением (Федеральный закон от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ));

- директива Совета Европейского Сообщества от 10 июня 1991 г. № 91/308/ ЕЭС «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» [5, с. 361-371]. В 2001 г. 13 ноября Европарламент и 19 ноября Совет ЕС директивой 2001/97/ЕС пополнил перечень предикатных преступлений и видов должностей (профессиональной деятельности), обязанных уведомлять о сомнительных операциях. Усилены ограничения на оказание услуг юридического консультирования по вопросам, которые могут иметь отношение к легализации преступных доходов. Определено содержание толкования понятия конфиденциальности. Вменена обязанность сотрудничества с государственными органами, банковской тайной такие отношения не охватываются.

Основываясь на трудах таких ученых, как В. М. Алиев, О. В. Зимин, С. О. Шохин, К. К. Горяинов, А. П. Исиченко, Л. В. Кондратюк можно выделить три основные системы осуществления надзора за функционированием банков, включая противодействие легализации в зарубежных странах, которые представлены центральными банками, министерствами финансов, налогов, таможенных дел, различными правоохранительными ведомствами, судебными и прочими контрольно-надзорными органами.

Первый тип систем (Аргентина, Бразилия, Греция, Канада, Япония, Мексика) отличают специально созданные органы финансовой разведки, которые получают информацию, обрабатывают ее и в случае выявления признаков правонарушения передают сведения в органы по юрисдикции. Модель проста: институт посредничества обеспечивает сохранение банковской и коммерческой тайны, но свободный контроль со стороны правоохранительных органов отсутствует (процедуры запросов за информацией в банки весьма забюрократизированы). Аналитическая деятельность финансовой разведки, сотрудники которой не имеют отношения к правоохранительной деятельности (в профессиональном смысле), низкорезультативна, а информация недостаточна для квалификации деяния или не имеет оперативной значимости [4, с. 82].

В системах второго типа (Великобритания, Швейцария, Дания, Австрия, Норвегия, Финляндия, Швеция) органы финансовой разведки включены в структуру министерств внутренних дел и уполномочены на оперативно-разыскную деятельность. Превосходство модели: функции выявления, предупреждения и пресечения легализации выполняет один орган, нет процессуальной волокиты, существенно повышается оперативность. Минусы модели: - практически не ограничен доступ правоохранительных органов к банковской и коммерческой тайне.

Третий тип систем (США, Франция, Южная Корея, Российская Федерация, Хорватия, Турция) характеризуется наличием самостоятельного органа или созданием при каком-то органе власти (правоохранительный орган либо центральный банк), на коллегиальной основе исполняющий функции аналитического центра по выявлению признаков преступлений, координации деятельности уполномоченных органов, в данной сфере. Сложность возникает в согласованности компетенции различных органов власти, определении порядка взаимодействия.

Кратко рассмотрим отдельные примеры взаимодействия органов внутренних дел с банками по вопросам обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в различных системах.

Итальянское право обязывает банки предоставлять квестуру (полиции) информацию о движении средств и акций компаний, сведения о выдаче коммерческих лицензий. Режим банковской тайны для таких отношений не применяется. Деятельности полиции и судей в противоборстве отмыванию денег Банк Италии помешать не вправе. Итальянское валютное бюро вправе замораживать до 2-х суток подозрительные финансовые операции, уведомив Следственный департамент по борьбе с мафией, МВД или службу валютной полиции Финансовой гвардии, или делать это по требованию последних.

В Германии банки обязаны идентифицировать лиц, осуществляющих сомнительные операции, и сообщать в правоохранительные органы. МВД Германии уполномочено проводить проверки в банках.

В Швейцарии создан Федеральный департамент юстиции и полиции, который, помимо основной юридической правоохранительной деятельности, надзирает за банковской деятельностью. Контрольные и надзорные полномочия имеют служба финансового надзора департамента финансов и федеральная служба полиции. Данная модель обеспечивает автономность надзорной деятельности различных органов и прогностичность в реакции государства, а также высокую эффективность и комплексность противодействия экономическим преступлениям. Банки обязаны сотрудничать с правоохранительными органами [6, с. 10].

Великобритания не установила ограничений права полиции и таможенных органов получать (в том числе по запросам и в процессе проверок) конфиденциальную банковскую документацию на любом этапе расследования, даже просто на основании подозрений.

В Австрии банки сами передают информацию правоохранителям, которым предоставлен огромный арсенал предупредительных, обеспечительных и пресекательных мер.

На Кипре как сами банки, так и их сотрудники, обязаны направлять в полицию сведения о сомнительных операциях. Отметим характерную черту законодательства большинства европейских стран, она заключается в том, если банк или его сотрудник добровольно сообщает, то он освобождается от ответственности за нарушение законодательства о коммерческой или банковской тайны, как и от ответственности за совершение этой операции, но за несообщение о возникших подозрениях наступает ответственность вплоть до уголовной.

В Дании под страхом применения санкций кредитные организации обязаны раскрывать правоохранителям практически любые сведения.

Центр расследований центральной криминальной полиции Финляндии получает сведения (в том числе оперативную информацию), осуществляет проверки банков, ведет собственные оперативные учеты и проводит расследования. Полиция имеет право приостановить попавшую под подозрение финансовую деятельность до 5 суток, в случае несообщения о сомнительных сделках применяет санкции через судебную процедуру.

Компетенция правоохранительных структур в США весьма широка (в случае с ФБР практически не ограничена), помимо того, что параллельно существуют органы сложной системы юрисдикции [7, с. 108-109].

В Мексике Федеральный департамент государственного обвинителя, Департамент финансов и государственных кредитов и полиция в тесном взаимодействии осуществляют основную работу. Организована информационная сеть для автоматического отслеживания абсолютно всех финансовых операций, организована и обслуживается Налоговой прокуратурой. Сами налоговые органы в основном только предоставляют необходимые сведения [8, с. 98].

Японские банки идентифицируют клиентов, проверяют сделки и ведут досье соответствующей документации, контролируют движение средств, сообщают о сомнительных операциях. Закон о банковской тайне не действует в случаях сотрудничества кредитных организаций со следственными органами, которые уполномочены проводить широкий перечень процессуальных действий по судебному ордеру [4, с. 178-187].

Таким образом, большинство развитых (с точки зрения правовой регламентации) стран, как и наше государство, имплементируют в национальную систему права международные правовые и рекомендательные акты, выстраивая собственную эффективную систему взаимодействия правоохранительных и контрольно-надзорных органов с банками.

Итогом представленного краткого обзора следует вывод о стремлении большинства государств использовать для достижения поставленных целей следующие меры:

1) расширение полномочий правоохранительных органов:

- предоставление непосредственного доступа к необходимым сведениям;

- осуществление проверок даже по подозрению без специальных разрешительных процедур;

- возможность привлекать к ответственности за непредоставление необходимой информации по запросу или в силу обязанности;

- формирование собственных учетов, баз данных;

- возможность налагать запрет, приостанавливать операции;

- консультирование, обучение сотрудников банков, обеспечивающих внутренний контроль финансовой безопасности;

2) полномочия контроля и надзора в сфере экономической безопасности концентрируются в правоохранительных органах либо за счет создания контрольного координирующего (межведомственного) органа. Органы финансовой разведки как независимое, промежуточное звено - редкое явление;

3) институт банковской тайны имеет ряд исключений, в зависимости от случая;

4) закрепление в праве иммунитета от ответственности для субъектов содействующих (сотрудничающих) с правоохранителями;

5) закрепление правом обязанности банковских работников сообщать определенные сведения правоохранительным органам, подкрепленное ответственностью;

6) разработка инструкций, указаний, стандартов и методик анализа, выявления, фиксации сомнительных операций;

Несмотря на то что зарубежные правоохранительные органы в большей степени имеют расширенные полномочия по осуществлению непосредственного контроля, выявления и пресечения правонарушений в банковской сфере, реагирования на сообщения о фактах нарушений, данная деятельность не является оптимальной в широком смысле в отличие от деятельности по предупреждению и профилактике противоправных посягательств. Значение этих методов состоит в том, чтобы не допустить совершения противоправных действий, оперативно пресекать их и тем самым предотвращать вред, который правонарушения наносят гражданам, обществу и государству [9, с. 63-64].

Рекомендации ФАТФ подталкивают органы государственной власти предпринимать необходимые действия по оказанию помощи банкам, их служащим как единолично, так и во взаимодействии с другими органами власти, причем деятельность одного органа может являться непосредственно обеспечивающей (опосредующей) деятельность другого, но обязательно включая в эту модель сами финансовые организации.

В частности, в процессе выдачи лицензии Банк России оценивает деловую репутацию учредителей и ряда руководящих должностей банка. Отдельные сведения запрашиваются в органах внутренних дел, касающиеся только фактов привлечения к уголовной и административной ответственности по некоторым «экономическим» противоправным деяниям. Полагаем, что сведения, выдаваемые по запросу, могут стать причиной принятия неверного решения и тем самым сформировать угрозу экономической безопасности и финансовой устойчивости кредитной организации, ее клиентов и всей банковской системе и, как следствие, национальной безопасности. Имеются в виду иные сведения, которые передаче Банку России не подлежат, но существенно могут повлиять на правильность принятия решений. Другими словами, в отечественном праве рекомендация 23 ФАТФ о принятии государствами необходимых правовых или регулирующих мер для недопущения того, чтобы преступники или их сообщники могли принимать значительное или контрольное долевое участие или занимать руководящие должности в финансовом учреждения, или являться бенефициарным собственником такого учреждения, остается не реализованной. Между тем этот механизм широко используется во многих странах, в полномочиях органов финансовой разведки и правоохраны которых возможность осуществления расследований по запросу лицензиара банковской деятельности. В отечественном законодательстве предъявление требований к деловой репутации и ее оценка с недавнего времени стали обязанностью Банка России, но ч. 3 ст. 60 ФЗ № 86-ФЗ сформулирована таким образом, что реализация предоставленного права направлять запросы о предоставлении сведений, позволяющих оценивать соответствие лиц устанавливаемым законом требованиям (в том числе у органов внутренних дел), не носит обязательный характер. Вместе с тем положения данной нормы не нашли своего отражения в документах, устанавливающих порядок проведения такой оценки (Положение Банка России от 27 декабря 2017 г. № 625-П «О порядке согласования Банком России назначения (избрания) кандидатов на должности в финансовой организации...», Указание Банка России от 25 декабря 2017 г. № 4662-У «О квалификационных требованиях к руководителю...»).

Таким образом, в целях увеличения качества проведения оценки кандидатов (их деловой репутации и квалификации) можно предложить ч. 3 ст. 60 ФЗ № 86- ФЗ изложить в следующей редакции:

«Для оценки соответствия квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации, подтверждения полноты и достоверности сведений о лицах, указанных в частях первой и второй настоящей статьи, Банк России запрашивает и получает на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц необходимую информацию».

Кроме того, учитывая, что большинство стран для достижения поставленной цели лицензионного режима в банковской сфере (в частности противодействия преступлений в экономической сфере) проводит политику по расширению полномочий правоохранительных органов, которые были указаны ранее, то дополнительно подтверждает потребность имплементации в отечественном праве положения Модельного закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 июня 2003 г. № 21-6 [10]. В частности, о требовании согласования с правоохранительными органами кандидата на должности руководителя службы безопасности, а в банковской сфере лиц, осуществляющих функции по обеспечению экономической (финансовой) безопасности (лиц, упоминаемых в ст. 60 ФЗ № 86-ФЗ). Отметим, что основной задачей модельных законов является ориентация законодателя по совершенствованию законодательства. Они содержат общие принципы и модели, различные варианты регулирования отношений и представляют собой рекомендацию (или даже обязывание) к имплементации норм в национальное законодательство. Тем более что реализация модельных законов является наиболее высоким по уровню способов унификации законодательства и применения международного или зарубежного опыта.

В связи с чем Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» следует дополнить статьей 11.1-3 следующего содержания: «Лица, претендующие на замещение должности руководителя службы внутреннего аудита или руководителя службы внутреннего контроля кредитной организации, специального должностного лица, ответственного за реализацию правил внутреннего контроля в кредитной организации, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, для осуществления функций по указанным должностям (включая временное исполнение обязанностей) назначается по согласованию с территориальным органом внутренних дел».

Выводы

Таким образом, видно, что потенциальное участие органов внутренних дел в обеспечении административно-правового режима лицензирования банковской деятельности имеет большое значение и определенные перспективы развития. В данном направлении органы внутренних дел имеют значительный ресурс форм и методов административно-правового воздействия, который не используется в полном объеме. Обеспечение лицензионного режима банковской деятельности органами внутренних дел, заключающееся в реализации правоохранительных функций (в первую очередь речь идет о профилактике и предупреждении противоправных посягательств), возможно расширить путем реализации сформулированных выше предложений: введение процедур согласования кандидатур на определенные должности кредитной организации; консультирование, обучение сотрудников кредитных организаций, обеспечивающих внутренний контроль экономической безопасности; разработка инструкций, стандартов и методик анализа, выявления, фиксации сомнительных операций; регламентация административных процедур эффективного взаимодействия правоохранительных органов с кредитными организациями по поводу обеспечения экономической безопасности.

полиция посягательство банковский лицензирование

Литература

1. Пашков Р., Юденков Ю. Стратегическое планирование в банке // Бухгалтерия и банки. 2019. № 6. С. 51-61.

2. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ. Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

3. Ермолаев К. А. Предмет и субъекты правоохранительной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации // Закон и право. 2020. № 2. С. 134-136.

4. Зимин О. В., Болотский Б. С. Зарубежный опыт формирования системы противодействия легализации преступных доходов: монография. М.: ВНИИ МВД России, 2008. 188 с.

5. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сборник документов / сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. 638 с.

6. Шохин С. О. Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем: роль Счетной палаты Российской Федерации // Банковское право. 2004. № 3. С. 7-11.

7. Алиев В. М. Международное сотрудничество и зарубежный опыт в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем: учебное пособие. Домодедово: ВИПК МВД России, 2002. 146 с.

8. Горяинов К. К., Исиченко А. П., Кондратюк Л. В. Транснациональная преступность: проблемы и пути их решения: монография. М., 1997. 260 с.

9. Амельчакова В. Н. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации: монография. М.: МосУ МВД России, 2007. 73 с.

10. О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности: Модельный закон (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 июня 2003 г. № 21-6). Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru