Медіація в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Медіація в адміністративному судочинстві

Анатолій Берлач

Уляна Іздебська

Здобувач (Київський національний університет імені Тараса Шевченка)

Анотація

Робота стосується вивчення адміністративно-правового забезпечення медіації як методу вирішення адміністративних спорів, аналіз теоретичних засад України у здійсненні медіації з врахуванням відповідної зарубіжної практики та методів вдосконалення норм медіації та правового супроводу у вітчизняних адміністративних процедурах. Розкрито походження системи медіації, з'ясовується її суть, структура та характеристика системи медіації та визначаються правові основи медіації як засобу вирішення адміністративних спорів та видів медіаційної практики. В результаті цього дослідження було внесено кілька пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства та правозастосовної практики у сфері медіації як альтернативи вирішенню конфліктів. правовий медіація адміністративний

Ключові слова: адміністративний спір, альтернативні методи, досудове врегулювання спорів, медіатор, медіація, перспективи впровадження, право на справедливий суд, правовідносини, примирення, принцип.

Anatoliy I. Berlach, Ulyana I. Izdebska. Mediation as an alternative way of considering and resolving public law disputes

The work concerns the study of administrative and legal support of mediation as a method of resolving administrative disputes, analysis of the theoretical foundations of Ukraine in mediation, taking into account relevant foreign practice and methods of improving mediation and legal support in domestic administrative procedures. The paper reveals the origin of the mediation system, clarifies its essence, structure and characteristics of the mediation system and determines the legal basis of mediation as a means of resolving administrative disputes and types of mediation practices. As a result of this study, several proposals were made to improve existing legislation and law enforcement practices in the field of mediation as an alternative to conflict resolution.

It has been stated that the clear introduction of one of the world models of mediation in the administrative process of Ukraine will contribute not only to achieving a balance of interests between individuals, legal entities and subjects of power, development of partnerships, business relations between them, harmonization of public relations, but also development institute of mediation in general. Simultaneously with the introduction of mediation in the administrative process of Ukraine, it is necessary to establish legal liability for the mediator for violating the requirements of confidentiality.

Thus, the improvement of mediation processes in the administrative proceedings of Ukraine plays an important role and needs further improvement, as mediation can greatly simplify the activities of courts and improve their work in difficult cases.

Keywords: administrative dispute, alternative methods, pre-trial settlement of disputes, mediator, mediation, prospects for implementation, the right to a fair trial, legal relations, conciliation, principle.

Постановка проблеми. У правовому житті сучасного світу загальні способи вирішення юридичних суперечок (конфліктів) не завжди ефективні, оскільки, як правило, інтереси та потреби однієї сторони, а іноді навіть обох, залишаються незадоволеними. Звернення до органів державної влади через кожну колізію законів призводить до перевантаження судів та адміністративних органів. Впровадження інших альтернативних способів вирішення правових суперечок, наприклад, таких як медіація, може стати варіантом покращення доступу до правосуддя та зменшення перевантаження судів. У статті приділено увагу розгляду особливостей впровадження методу медіації в адміністративному судочинстві.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання цієї проблеми. Цій проблематиці присвячені наукові праці вітчизняних вчених, як-от: О. Сидельникова, З. Красиловської, А. Лиско, М. Адамантіса, В. Баранова, О. Белінської, О. Бобрової, Н. Бондаренко, Я. Валюк, Л. Власової, О. Ващук, А. Гайдука, О. Горової, Ю. Губар, С. Задорожної та ін.

Мета статті - розкрити походження системи медіації, з'ясувати її суть, структуру та характеристику системи медіації та визначити правові основи медіації як засобу вирішення адміністративних спорів і видів медіаційної практики.

Виклад основного матеріалу. Медіація - це домовленість та конфіденційна процедура позасудового врегулювання конфліктів, за якої медіатор допомагає сторонам зрозуміти їх інтереси та шукати ефективні шляхи досягнення взаємоприйнятного рішення. Сфера адміністративних спорів є найскладнішою для здійснення процедури медіації. Це визначається типовими особливостями таких суперечок, а також юридичною природою суб'єктів адміністративних правовідносин. Саме через це деякі вчені посилаються на часткову невідкладність таких суперечок, оскільки одна зі сторін у цій справі завжди є органом державної влади. Наближення компромісу між державною владою та громадянином є пріоритетним напрямом діяльності держави та місцевих органів влади.

Процедура медіації може застосовуватися лише в певних адміністративних спорах. У цьому випадку можна виокремити переваги впровадження процедури медіації під час вирішення адміністративно-правових конфліктів, це ефективність, економія коштів та часу, швидкість, конфіденційність, розвантаження адміністративних судів, втілення принципу концепції обслуговування держави, принцип верховенства права та належного управління.

Поширеною формою вирішення будь-яких конфліктів (спорів, суперечок) завжди було звернення до суду. Однак варто зважати, що зараз ця форма втрачає свою ефективність, оскільки судові справи розглядають роками, люди витрачають багато енергії та фінансових ресурсів тощо. Тому ефективною альтернативою судовому процесу стає медіація, яка має такі переваги:

- економія часу. Медіація може тривати від декількох годин до декількох тижнів (або в окремих складних випадках, можливо, декілька місяців), тимчасом як судовий процес може тривати до декількох років;

- економія фінансових ресурсів. Витрати на медіацію є набагато меншими, ніж звернення до суду, сплата судового збору, оплата послуг адвокатів. Крім того, за довгі роки судового розгляду спір, який має свою вартість, може значно знецінитися. Водночас медіація пропонує за короткий час врегулювати конфлікт (спір) без втрати грошової цінності. Послуги медіації, як правило, оплачують обидві сторони конфлікту;

- неофіційність процедури дозволяє сторонам бути більш залученими, ніж у судовому процесі, який містить багато правил і процедур. Дату і тривалість кожної зустрічі (сесії) сторони погоджують між собою. Це додає їм упевненості в подальшій якісній результативності цієї процедури. Теми, які обговорюються в медіації, також обирають самі сторони конфлікту, а не їх нав'язує суд;

- гнучкість і контроль. Під час медіації сторони конфлікту, на відміну від судового розгляду, контролюють увесь процес переговорів. Це означає, що вони мають набагато більше прав голосу в переговорах і сильніший контроль щодо результату. Гнучкість у медіації також передбачає, що переговори відбуватимуться так, як це буде зручно та комфортно для усіх сторін;

- конфіденційність та збереження репутації. Один із провідних принципів медіації - конфіденційність. На відміну від судового процесу, який є відкритим, медіація забезпечує нерозголошення інформації за її межами. Так само конфіденційність участі в медіації забезпечує збереження репутації для обох сторін конфлікту;

- сталість рішення. Медіація дозволяє знайти рішення, які задовольняють обидві сторони конфлікту, що майже неможливо отримати в суді, керуючись нормами права. Усі досягнуті домовленості в медіації - реальні для виконання, оскільки обидві сторони обопільно досягли згоди і прийняли спільне рішення для врегулювання конфлікту.

Механізм медіаційної процедури вибудовується насамперед на системі певних принципів, які враховують досвід медіації у різних державах, особливості світосприйняття населення та правові традиції певної держави.

Основні принципи медіації: добровільна участь; активність, самовизначення та рівність прав сторін; незалежність, неупередженість та нейтральність медіатора; конфіденційність інформації щодо медіації.

В Україні вже протягом довгого часу відбувається процес реформування судової системи з метою покращення її діяльності для виконання державою взятих на себе обов'язків щодо утвердження та забезпечення прав і свобод людини. З огляду на положення Указу Президента України "Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки" вбачається, що серед першочергових реформ, які необхідно впровадити у цій сфері, особлива увага приділяється судовій реформі, метою якої є утвердження такого правопорядку, який ґрунтується на високому рівні правової культури в суспільстві, діяльності всіх суб'єктів суспільних відносин на засадах верховенства права та захисту прав і свобод людини, а в разі їх порушення - справедливого їх відновлення в розумні строки.

Водночас, під час аналізу сьогоднішню систему правосуддя, відмічено, що вона не виконує поставлені перед нею завдання на належному рівні. При цьому серед основних чинників такої ситуації є абсолютизація принципу про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини; недосконалість процесуальних інструментів для захисту прав та інтересів осіб, зокрема нерозвинена система альтернативних методів вирішення спорів. Тому зроблено висновок, що одним із основних завдань такої реформи є підвищення ефективності правосуддя шляхом розширення способів альтернативного (позасудового) врегулювання спорів, зокрема шляхом практичного впровадження інституту медіації і посередництва, запровадження ефективних процесуальних механізмів для попередження розгляду справ за відсутності спору між сторонами; вивчення доцільності введення мирових суддів [13].

Як зазначає Т.В. Худойкіна, "протягом свого розвитку людина сильно змінювалася, змінюючи також світ навколо, пристосовуючи його під себе. Первіснообщинний лад змінився державою, марновірство стало змінюватися релігією, на зміну табуйованості стали прийматися закони, що несуть у своїй основі норми моралі, властиві певному суспільству, норми, що мають часом виражений вплив релігії, традиційного укладу, що збереглися з тих далеких часів. Однак людина, як і раніше, конфліктує з собі подібними. Суспільство виткане з різновидних конфліктів" [14].

У науковій сфері існують погляди вчених, які переконані щодо ефективності використання медіації під час вирішення публічно-правових спорів [7, с. 60], а на думку інших - застосування медіації до публічно-правових спорів є не можливим, оскільки нібито в таких випадках домінує не пошук компромісів, а встановлення законності в діях органів державної влади [10, с. 67].

Одним із наявних інструментів щодо досягнення примирення сторін та вирішення публічно-правового спору є добровільне проведення процедури медіації. Одним з таких засобів захисту прав в адміністративному судочинстві є примирення - важливий інститут адміністративного процесуального права, який має складну подвійну природу (матеріально-правову і процесуальну). На відміну від судового рішення, яким, як правило, закінчується судовий розгляд і яке може не задовольняти одну чи обидві сторони судового процесу, договір про примирення являє собою взаємовигідні поступки, на які добровільно погоджуються обидві сторони адміністративно-правового спору [5, с. 98].

І. Бутирська стверджує, що процедура врегулювання спору за участю судді дуже нагадує медіацію, однак не є нею, адже на сьогодні взагалі на законодавчому рівні не закріплений процесуальний статус, права та обов'язки медіатора, не розроблені організаційні та матеріально-технічні заходи щодо забезпечення діяльності медіаторів [12, с. 276].

Як слушно зазначає І. Бережна, існує прямий зв'язок між альтернативною системою вирішення спорів та державною судовою системою. Досвід переважної більшості розвинутих країн довів, що перша система призначена саме для допомоги державній судовій системі. Отже, за відсутності стабільності першої не буде й стабільність другої [3].

Повністю варто погодитись з переконанням про те, що у законі про медіацію держава повинна визначити міру своєї присутності в альтернативних способах вирішенні конфліктів так, щоб не заважати ініціативі громадян та не допускати зловживань, зокрема під час проведення медіації [16, с. 265].

Здійснюючи дослідження різних видів медіації у зарубіжних країнах, М. Поліщук пропонує розглядати три такі основні моделі:

1) приватна (позасудова) медіація, яка характеризується повною незалежністю від процесу розгляду спору судом;

2) присудова медіація, для якої властива певна координація із судовим процесом, але відмежування процедури медіації від суду як інституції;

3) медіація в межах судового процесу, для якої притаманним є локальний і персональний зв'язок із судом та діями, що реалізуються в межах розгляду справи судом [11, с. 53].

Важливим моментом у досліджуваній темі є положення Закону Німеччини "Про підтримку медіації та інших процедур позасудового врегулювання конфліктів" (Gesetz zur Fцrderung der Mediation und anderer Verfahren der auЯergerichtlichen Konfliktbeilegung), ухваленого 2012 року [2]. Німецькі фахівці у сфері медіації наголошують, що цей закон розрізняє три види медіації: 1) стандартна позасудова медіація (ініційована сторонами конфлікту); 2) позасудова медіація за пропозицією суду; 3) медіація під час юридичної консультації. При цьому вони привертають увагу до того, що ця типологія видів та форм медіації ґрунтується на базових основах використання медіації (воля сторін, пропозиція суду, пропозиція адвоката) та зв'язку з правовою системою. Також німецькі фахівці виокремлюють присудову медіацію [1].

Однією з головних особливостей медіації в сучасному розумінні є те, що її відносять до пакету інших методів позасудового неформального врегулювання спорів, таких як арбітраж, примирення, мінісуди, експертна оцінка. Всі разом ці методи були названі методами альтернативного вирішення спорів або АВС (в англомовній літературі - ADR). На погляд Т. Кисельової, саме медіація є "серцем" руху АВС, оскільки є найбільш яскравою і найбільш поширеною альтернативою судам [6, с. 227].

Зокрема, в деяких країнах (Литва, Бельгія, Англія, Мальта, Іспанія, Нідерланди) прийняли загальні системи альтернативного вирішення спорів. Ці системи дозволяють будь-якому органу державної влади користуватися у відповідних випадках процедурою альтернативного вирішення спору. Литва пропонує приклад загальної системи для поза- судового врегулювання адміністративних спорів, що дозволяє позивачам, за винятком декількох випадків, вибирати на початковому етапі між судовим і позасудовим шляхом вирішення справи. У Бельгії Закон про медіацію 2005 року належить до всіх типів медіації, включно з адміністративними суперечками. Публічні організації можуть укладати угоди про медіацію в разі, передбаченому законом, або указом, виданим Радою міністрів. Також обговорюється питання про отримання представниками влади відповідно до встановленого внутрішнім порядком повноважень для участі в процедурі медіації. Медіація може застосовуватися в разі розгляду питань про адміністративні санкції до неповнолітніх (не досягли 16 років), перед застосуванням санкцій муніципальний орган повинен здійснити процедуру медіації. Закон про муніципальні утворення передбачає, що муніципалітети можуть застосовувати процедуру медіації в разі порушення встановлених муніципальних правил, що тягнуть за собою застосування адміністративних правил. Якщо медіація виявляється успішною, то компетентний адміністративний орган має право пом'якшити санкцію. В Англії прийнято політику стимулювання вирішення адміністративних суперечок, насамперед, через створення трибуналів, медіації, запропонованої судом, і розширення медіативних функцій омбудсмена. На Мальті кожне міністерство зобов'язали створити офіс, метою якого буде надання допомоги у вирішенні спорів між індивідуумами і урядовими департаментами, що знаходяться у сфері компетенції міністерства. В Угорщині Актом за загальними правилами адміністративної процедури передбачено, що якщо характер справи дозволяє, адміністративні влади до винесення рішення спочатку повинні спробувати досягти угоди між зацікавленими сторонами. Якщо спроба вдається, адміністративні органи стверджують угоду і включають його в своє рішення. Іспанія встановила основи регулювання застосовності вирішення адміністративних спорів, що досягається за допомогою переговорів. Основами встановлено, що органи державної влади можуть укладати різні види угод або контрактів зі сторонами згідно з приватним правом або публічним правом за умови, що вони не будуть суперечити судовій процедурі або стосуватися справ, що не підлягають врегулюванню за угодою сторін, і справ, що мають публічний інтерес. У Нідерландах медіація в адміністративних спорах застосовується в основному у випадках перегляду судових рішень щодо застосування Акту про загальні принципи адміністративного права, в податкових суперечках, також була застосована в сфері погашення боргів, де судові виконавці можуть обговорювати умови виплат з боржником [15].

Важливим аспектом досліджуваної теми є американська модель медіації, яка, на наш погляд, містить цікаві елементи, що можуть також бути враховані для подальшої перспективи розвитку української моделі медіації в адміністративному процесі. Зокрема, процедура примирення, розпочата судом, проводиться спеціалізованою службою або іншим адміністративним органом при муніципалітеті. Співробітники цих служб здійснюють посередництво з метою примирити сторони на основі аналізу психологічних і юридичних аспектів їх відносин. У випадках найбільш гострих конфліктів посередники можуть повністю виключити взаємне спілкування сторін або організовувати його лише в присутності адвокатів [4].

Щодо існування спеціального реєстру медіаторів, то, наприклад, в Австралії в програмах судової медіації примирні процедури проводять приватні посередники, яких сторони самостійно обирають зі спеціально підготовлених списків, сформованих в судах. В Австрії аналогічні списки складає Міністерство юстиції, в Нідерландах - Нідерландський інститут посередництва [8, с. 1320].

Зі свого боку, зважаючи на європейський досвід вирішення правових спорів альтернативними методами, через аналіз впровадження процедури медіації в національному законодавстві держав-членів ЄС, науковець Н. Мазаракі стверджує, що це дає змогу виокремити деякі їх головні підходи до регулювання процедури медіації:3/4 - значний рівень урегульованості процедури медіації. Зокрема, в Австрії з метою сприяння процедури медіації з боку держави, забезпечення правової визначеності, потреби розрізнення медіації від професійних юридичних послуг, захисту прав споживачів законодавство містить детальні правові норми щодо реєстру медіаторів, самоврядної організації медіаторів, прав та обов'язків зареєстрованих медіаторів, призупинення перебігу строку позовної давності, професійної підготовки медіаторів; 3/4 - низький рівень урегульованості процедури медіації. В Об'єднаному Королівстві Великої Британії та Нідерландах, зокрема, з метою заохочення креативності та гнучкості, розвитку медіації цивільно- процесуальні норми регулюють тільки оплату послуг медіатора. А саму процедуру медіації, підготовку медіаторів тощо здійснюють саморегульовані організації медіаторів;3/4 - поміркована урегульованість процедури медіації (Німеччина) [9, с. 97].

Внаслідок цього треба зазначити, що в адміністративних процедурах України хорошою мотивацією для підвищення рівня медіації буде запровадження моделі медіації, за якої судді виступатимуть виключно як їхні спонсори, і це право залишається за зовнішніми медіаторами права, яким може бути як професійний приватний медіатор з відповідною ліцензією, що уповноважений державою здійснювати діяльність з проведення медіації у порядку, встановленому законом, щось на кшталт приватного виконавця, або залежно від категорії спору, уповноважений посередник від органу державної влади чи місцевого самоврядування. Важливим моментом впровадження цієї моделі в українську реальність є встановлення юридичної відповідальності посередника за порушення вимог конфіденційності.

Для того щоб знайти найефективніший метод вирішення юридичних суперечок, були вивчені різні моделі медіації за кордоном, а потім вони були інтегровані в українські адміністративні процедури. Найпоширенішими були несудова та судова моделі. Ці типи медіаційних моделей повинні базуватися на основних принципах використання медіації (готовність сторін, рекомендації суду), що є важливим.

Висновки

Медіація як альтернативний спосіб вирішення конфліктної ситуації, який відбувається з бажання сторін, буде приречений на провал за відсутності чіткого контролю зі сторони медіатора.

На наше переконання, правильне та чітке запровадження однієї зі світових моделей медіації в адміністративному процесі України буде сприяти не тільки досягненню балансу інтересів між фізичними, юридичними особами та суб'єктами владних повноважень, розвитку партнерських, ділових відносин між ними, гармонізації суспільних відносин в державі, а й розвитку інституту медіації загалом. Водночас із запровадженням медіації в адміністративному процесі України необхідно встановити юридичну відповідальність для медіатора за порушення вимог конфіденційності.

Отже, покращення процесів медіації в адміністративному судочинстві України відіграє велику роль і потребує подальшого вдосконалення, оскільки медіація може сильно спростити діяльність судів та покращити їх роботу у важких справах.

Список використаних джерел