Служба в поліції в системі державної служби: закордонний досвід окремих демократичних держав

Размещено на http://allbest.ru

СЛУЖБА В ПОЛІЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ЗАКОРДОННИЙ ДОСВІД ОКРЕМИХ ДЕМОКРАТИЧНИХ ДЕРЖАВ

Андрій Іваниця

кандидат юридичних наук, доцент

(Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ)

Проаналізовано досвід передових демократичних держав, а також деяких держав на пострадянському просторі, які здійснили успішні реформи та вступили до Європейського Союзу, щодо моделей побудови системи державної служби, а також поділу державних службовців на категорії, види та групи. Зазначено, що державну службу класифікують за різними критеріями. Відповідно до поділу за гілками влади виділяють службу в органах законодавчої, виконавчої, судової влади, існує поділ на цивільну, спеціалізовану та мілітаризовану державну службу (до останньої належать поліцейські). Акцентовано, що на специфіку системи державної служби та відповідно на місце служби в поліції впливала низка чинників, а саме: історичний розвиток держави, правова система, форма держави. Відповідно до таких традицій виділяють три групи моделей зарубіжної державної служби: організаційні моделі з поділом на централізовану та децентралізовану, модель за рівнем відкритості з поділом на кар'єрну, посадову або відкриту, англосаксонську та континентальну (з позиції розгляду держав Західної цивілізації). Також окреслено, що через певні традиції у світі терміни «державна служба», «публічна служба», «цивільна служба» трактують по-різному. Розглянуто конкретні приклади поділу на різні категорії державних службовців та місце серед такого поділу у Франції, Німеччині, Угорщині. Особливу увагу приділено законодавству Литовської Республіки, яке регулює питання державної служби та місця служби в поліції в загальній системі. Зазначено, що поліцейські належать до статутних державних службовців, яких стосується спеціальне законодавство, що визначає особливості проходження служби, добору та звільнення зі служби, є своя система звань тощо, й на яких не поширюється дія Закону «Про державну службу» Литовської Республіки.

Ключові слова: цивільна служба, публічна служба, статутний державний чиновник, категорії державних службовців, законодавство.

Постановка проблеми. Служба в поліції є важливим елементом в системі державної служби, оскільки на Національну поліцію покладаються важливі завдання в правоохоронній сфері, відповідно поліцейські мають специфічні для підтримання суспільного порядку повноваження. В системі державної служби України спеціальний статус мають, наприклад, прокурори, судді, діяльність яких врегульована окремими законодавчими нормами, й на них не поширюється дія Закону «Про державну службу», на відміну від поліцейських. Після 2015 р., коли було прийнято Закон «Про Національну поліцію» та Закон «Про державну службу», відбулись фундаментальні зміни, формувалась нова інституція у вигляді Національної поліції, яка посіла важливе місце в системі державної служби України. Тому питання визначення ролі та місця інституту служби в поліції в системі державної служби потребує прискіпливого висвітлення в науковому доробку для пошуку шляхів покращення чинного законодавства (яке повинно спиратись, зокрема, й на останні наукові теоретичні та практичні досягнення).

Водночас в різних державах світу з огляду на історико-правові традиції, традиції державотворення склались системи державної служби, інституту служби в поліції, існують суттєві відмінності щодо ролі та місця правоохоронців загалом та поліцейських зокрема в конструкціях державної або публічної служби. Дослідження досвіду інших держав у визначеній проблематиці є актуальним, оскільки в багатьох державах стабільні державні інституції сформувались набагато раніше, ніж Україна отримала незалежність. Одночасно варто вивчати досвід пострадянських держав, які вже вступили до ЄС, як приклад успішної реалізації реформ та побудови ефективних державних інституцій, зокрема й інституту поліції.

Аналіз публікацій, в яких започатковано вирішення цієї проблеми. До наукового доробку проблематики місця інституту служби в поліції в системі державної служби за кордоном, а також щодо різних моделей побудови державної служби зробили внесок такі дослідники: В. Авер'янов, Ю. Битяк, Р. Ботвінов, А. Бритько, М. Білинська, С. Дубенко, М. Іншин, В. Кікінчук, Д. Лемеш, В. Малиновський, Г. Мамчур, В. Олуйко, О. Пархоменко-Куцевіл, Л. Прокопенко, Н. Сидоренко, О. Солоненко, Л. Стельмащук, І.Шабатіна, Н. Янук та інші.

Метою статті є визначити місце служби в поліції в системі державної служби за кордоном.

Виклад основного матеріалу. Для з'ясування ролі та місця служби в поліції в системі державної служби треба зупинитись на деяких теоретичних засадах поділу державної служби на різні види. В науковій літературі існують різні підходи щодо класифікації та видів державної служби, відповідно до яких визначається й місце інституту служби поліції. Ю. Битяк та О. Петришин за критерій взяли принцип поділу влади й відповідно серед видів державної служби виділяються державна служба в органах законодавчої влади; державна служба в органах виконавчої влади; державна служба в судових органах і органах прокуратури [1, с. 41].

Існує поділ державної служби на три види, а саме на цивільну державну службу (службовці в органах державної влади та його апараті без наявності системи спеціальних звань на кшталт військових); мілітаризовану державну службу (які працюють у воєнізованих або наближених до цього інституціях й мають військові або прирівняні до них спеціальні звання, наділені специфічними повноваженнями, що регулюються окремими спеціальними законами) та спеціалізовану (службовці, яки обіймають посади в органах державної влади, що отримали спеціальний статус, такі службовці також мають спеціальні звання й вони виконують специфічні служби, традиційно до них відносять дипломатичну службу, прокурорів, митників і податківців, пожежних, суддів тощо) [1, с. 41-42].

Якщо розглядати особливості державної служби в зарубіжних державах, варто підкреслити, що вони формувались під низкою важливих чинників, а саме враховувались національні, культурні, ідеологічні, ментальні традиції, державний устрій, правова система тощо. Водночас завдяки цивілізаційній близькості серед деяких держав виокремлюються спільні, характерні ознаки, що виділяють їх з-поміж інших держав в питаннях формування інституту державної служби. Г. Мамчур наводить такі чинники впливу на побудову національної системи державної служби: «1. Особливості історичного розвитку держави. 2. Специфіка правової системи (англосаксонська, для якої характерна відсутність уніфікованої системи законодавства з питань державної служби та наявність великої кількості розрізнених нормативних правових актів, або романо-германська правова система, в якій основними регуляторами державної служби є Конституція і комплексні закони). 3. Форма держави (форма державного устрою, форма державного правління, політичний режим)» [1, с. 42].

З огляду на такі традицій деякі дослідники виділяють основні три групи моделей зарубіжної державної служби: організаційні моделі (поділяються на централізовану та децентралізовану); група моделей за рівнем відкритості (кар'єрну або закриту та посадову або відкриту); регіональні моделі державної служби (відповідно до відносин між державою в ролі працедавця та державним службовцем - англосаксонська та континентальна) [9, с. 59].

Серед цілей та завдань побудови в кожній державі власної моделі державної служби в зарубіжних державах виділяють такі: винайдення балансу між посадами адміністративними та політичними; із забезпеченням стабільності досягнення динамічного розвитку державної служби; підвищення відкритості державної служби у поєднанні із підвищенням якості надання послуг суспільству; використання ринкових принципів, тобто маркетизація державної служби, створення структур, що співпрацюють із державою для виконання визначених функцій (в Україні, наприклад, відносно нещодавно запровадили інститут приватних виконавців); децентралізація; відповідальність не за процес, а за результат; розширення сфери проведення конкурсних іспитів під час зайняття державних посад; скорочення чисельності державних службовців та встановлення одночасно розміру їх заробітної плати залежно від результату роботи [10, с. 125].

У світі існує безліч різноманітних підходів до визначення та змісту понять «державна служба», «публічна служба», «цивільна служба», відповідно до цього залежить багато в чому й місце служби в поліції в державі. Щодо державної служби, то у ФРН це збірне поняття, яке поширюється на усіх тих, хто зайнятий в системі державного управління, водночас тут існує розділ на чиновників, службовців та робітників. Водорозділом є умова, або особа була призначена (чиновник), або підписано було контракт (службовці та працівники). В США існує поняття «цивільна служба». До цієї категорії належать виключно службовці державних федеральних установ, й не належать виборні посади, пов'язані із юриспруденцією, а також посади в поліції та військові посади. У Великобританії поряд із категорією «цивільна служба» існує «публічна служба», й поліцейські відносяться саме до публічної служби поряд з учителями, службовцями міністерства охорони здоров'я. В Бельгії держслужбовцями вважаються усі, хто знаходиться на службі в державі, ними вважаються працівники органів виконавчої влади, працівники освіти, правоохоронці, податківці тощо. Проте в Італії на державній службі перебувають, окрім поліцейських, тільки дипломати, префекти. Інші службовці вважаються державними формально, а їх діяльність визначається колективними договорами [2, с. 60-61].

Повертаючись до класифікації, Л. Прокопенко зазначає, що у світі усього існує три основних моделі публічної служби - кар'єрна, посадова та змішана. В більшості держав ЄС, як і інституції ЄС, використовують принцип кар'єрної моделі. Характерні представники такої моделі - це Франція, ФРН, Іспанія. Посадова модель діє в Швеції, змішана в Італії та Великій Британії. Більшість держав пострадянського простору, які доєдналися до ЄС, використовують також змішану модель (Польща, Литва, Латвія, кар'єрну використовують Словаччина, Словенія, Естонія обрала модель посадову. Кар'єрну модель ще називають західні вчені закритою, оскільки тут існує обмеження вільного переміщення персоналу між приватним та державним секторами. Посадова модель отримала назву «відкритої», оскільки будь-яка посада може заміщатись кандидатами з приватного сектора [8, с. 1-2]. В сучасних державах Європи на практиці не існує «в чистому вигляді» таких моделей, оскільки існують за домінування характерних рис однієї риси іншої, однак існування категорій посад, які не відповідають загальноприйнятим нормам не слугує підставою для класифікації закритої або відкритої системи як змішаної, оскільки такі норми про посади є, скоріше, винятком із правил [8, с. 1-2].

Щодо типології моделей державної служби досить оригінальний підхід називає Л. Стельмащук, і відповідно до особливостей реформ інституту державної служби виділяє такі групи держав: англосаксонські країни (Австралія, Велика Британія, Ірландія, США); «Наполеонівські» країни (Бельгія, Греція, Іспанія, Італія, Португалія, Франція); «німецькі» країни (Австрія, Німеччига, Швейцарія); скандинавські країни (Данія, Норвегія, Фінляндія, Швеція); постсоціалістичні (Польща, Латвія, Литва та ін.) [10, с. 126].

З позиції організаційно-правової структури державної служби та адміністративно- правової регламентації виділяються: романо-германська модель, яка характеризується кодифікацією норм, ретельною регламентацією повсякденної діяльності чиновників й функціонування державної служби за принципом ієрархічності. Англосаксонська (або позиційна) характеризується орієнтуванням на індивідуальні рішення, жорсткістю процедури просування по службі й намаганням створення службовця широкого профілю. До інших систем відносять державну службу ісламської організації та трудової моделі (Китай) [1, с. 44].

Якщо розглядати приклади конкретних держав та місця служби поліції тут, у Франції загалом система державної служби має розподіл посад на так званих функціонерів (призначаються на посаду на постійній основі разом із уведенням в штат та наданням чину) та нефункціонерів (працюють за контрактом й не включені до штату). У Франції також існує поділ публічної служби на політичну (це міністри, їх заступники); цивільну (адміністративні службовці міністерств, департаментів, органів державної влади на місцях та органів місцевого самоврядування, які призначаються здебільшого на конкурсній основі й мають гарантії щодо звільнення); воєнізовану або мілітаристську (військовослужбовці, жандарми й поліцейські). Отже, у Франції в загальній системі публічної служби поліцейські віднесені до окремої категорії службовців, поруч із військовими тощо [3].

У ФРН існують три категорії державних службовців: чиновники, які працюють на федеральному, земельному рівні або рівні місцевого самоврядування й наділені владними повноваженнями, призначаються на постійній основі та отримують заробітну плату з бюджету, розмір якої залежить від рангу, категорії чи спеціального звання; службовці, які працюють за трудовим договором в органах влади на федеральному, земельному рівні органів державної влади та місцевого самоврядування, в установах, організаціях, вони не наділені владними повноваженнями; працівники (технічний персонал, який працює в органах влади та місцевого самоврядування, в установах та на підприємствах за трудовим строковим договором) [3].

В Угорщині нараховується п'ять категорій державних службовців або державних агентів: службовці в органах державного управління; агенти, що надають державні послуги у вигляді освіти, культури, охорони здоров'я; працівники державних підприємств; так звані агенти в уніформі, тобто поліцейські, пожежники, військові, митники; спеціалісти сфери юстиції (корпус суддів, працівники судових інстанцій та прокуратури, прокурори) [9, с. 61].

Якщо говорити про держави пострадянського простору, які провели успішні реформи та вже знаходяться в ЄС, варто зосередити увагу на Литві. Л. Пархоменко зазначає, що тут держслужбовці поділяються га дві групи: державні службовці сфери публічного адміністрування та державні службовці сфери послуг: «Під державними службовцями сфери публічного адміністрування розуміються державні службовці, які працюють у державному органі чи установі або в органі чи установі самоврядування і виконують встановлені законами та прийнятими на їх підставі правовими актами функції у сфері публічного адміністрування. До державних службовців сфери послуг відносяться державні службовці, які працюють у державному органі, установі чи самоврядування і виконують господарські чи технічні функції або надають публічні послуги громадськості» [7, с. 2-3].

Закон «Про Державну службу» [4] в Литві було прийнято 1999 р., однак там відбулись відчутні зміни протягом останніх років, а діяльність поліції врегульована Законом «Про поліцію» 1990 р. [6] та «Про діяльність поліції» 2000 р. [5]. У ст. 2 Закону «Про державну службу» наводяться основні визначення щодо державної служби. Тож державний службовець - це фізична особа, яка обіймає посаду на державній службі, а державна служба є професійною діяльністю осіб, які обіймають посади в державних органах та установах, а також органах і установах місцевого самоврядування, під час якої здійснюються функції публічного адміністрування та (або) надається допомога особам, які реалізують державну або місцеву владу, в здійсненні визначених ним функцій, за винятком функцій господарського та (або) технічного характеру [4].

Державними органами, органами й установами самоврядування визначаються органи представницької, верховної, виконавчої, судової влади, правоохоронних органів та установи, органи й установи, що здійснюють аудит, контроль (нагляд), інші державні органи та установи, а також органи та установи самоврядування, що фінансуються за рахунок державного бюджету або бюджетів самоврядування, а також державних грошових фондів, і яким в установленому Законом Литовської Республіки про публічне адміністрування порядку надано повноваження публічного адміністрування. Існують тут згідно зі ст. 2 Закону «Про державну службу» декілька категорій державних службовців: керівник установи (державний службовець, прийнятий на посаду керівника державного органу або установи або керівника органу або установи самоврядування); державний службовець кар'єри (державний службовець, прийнятий на посаду на необмежений термін або на встановлений законодавством термін повноважень, який в установленому цим Законом порядку може прагнути до кар'єри на державній службі); державний службовець, що заміщує (державний службовець, прийнятий на посаду державного службовця кар'єри до прийому на цю посаду у встановленому цим Законом порядку) державного службовця кар'єри, а також державний службовець, який замінює тимчасово нездатного виконувати обов'язки державного службовця; державний службовець політичної (особистої) довіри (державний службовець, якого прийняли на посаду на строк повноважень державного політика, який його обрав або строк повноважень колегіального державного органу) [4].

У контексті нашого дослідження особливо важливе визначення ще однієї категорії державних службовців - статутний державний службовець, який є державним службовцем, служба якого регламентується статутом, затвердженим законом або Законом Литовської Республіки «Про дипломатичну службу», якими встановлюються умови прийому на державну службу, проходження служби, заробітна плата, соціальні гарантії, звільнення, відповідальності та інші умови, що пов'язані із особливостями служби [4]. Саме до цієї категорії належать поліцейські в Литві. Ст. 5 Закону визначено, на кого поширюється та не поширюється дія цього закону. Ч. 6 ст. 5 Закону не поширюється на суддів, військових, суддів та інших службовців, а також згідно з п. 10 ч. 6 ст. 5 згаданого Закону - на статутних державних службовців [4].

У Законі «Про поліцію», ст. 1 зазначено, що поліція Литовської Республіки є органом виконавчої державної влади, який забезпечує правопорядок в системі внутрішніх справ Республіки. У ст. 5 цього Закону наведений правовий статус посадової особи поліції й прямо вказується, що такою особою є державний службовець, честь, гідність, життя та здоров'я, права та свободи якого захищені законами Литовської Республіки. Посадовою особою поліції є громадянин Литви, який знаходиться на службі в поліції, та який обіймає певну посаду й здійснює функції поліції. Посадовими особами поліції є поліцейські та поліцейські чиновники, а також слухачі Академії поліції Литви, особи, що знаходяться в резерві поліції у випадку доручення на виконання обов'язків із підтримання громадського порядку. Слухачі Академії також набувають статус посадової особи поліції під час практики або стажування в поліції. На підтвердження, що поліцейські є статутними державними службовцями, абз. 6 ст. 25 Закону містить норму, що умови та порядок служби в поліції визначаються Законом Литовської Республіки «Про поліцію» й іншими законами, а також затвердженим урядом Статутом проходження служби в поліції та Статутом поліції [6].

Висновки. Отже, в Європі та світі склались історично різні моделі та системи державної служби, які позначаються й на особливостях ролі та місця інституту служби в поліції. Загалом служба в поліції вважається державною службою мілітаризованого типу в загальній системі державної служби. На прикладі Литви служба в поліції вважається державною службою, поліцейські, поліцейські чиновники та курсанти відомчої поліцейської академії (у виняткових випадках) є державними посадовцями, однак вони належать до категорії статутних державних службовців, й на них поширюються особливі норми, вони мають специфічний статус, що врегульовують спеціальні закони та підзаконні акти.

модель державна служба поліція європейський

Список використаних джерел

1. Мамчур Г. В. Види і моделі державної служби. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Державне управління. 2014. Вип. 1. С. 41-45.

2. Олуйко В. М. Організація державної служби (аналіз світового досвіду). Університетські наукові записки. 2017. № 63. С. 56-72. ЦКЬ: http://www.univer.km.ua/visnyk/1620.pdf

3. Пархоменко-Куцевіл О. Зарубіжний досвід формування системи державних посад та перспективи його впровадження для України. ИЛЬ :

http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/2012/2012_02(13)/12poipvu.pdf

4. Про державну службу : Закон Литовської Республіки від 8 липня 1999 № УШ-1316.

ЦКЬ: https://e-seimasЛrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/a45bb470fbd511e993cb8c8daaf8ff8a?jfwid=-

1п2т)3633.

5. Про діяльність поліції : Закон Литовської Республіки від 17 жовтня 2000 р. № VIII- 2048. иКЬ: https://e-seimas.lrs.lt/rs/legalact/TAD/TAIS.281866/

6. Про поліцію : Закон Литовської Республіки від 11 грудня 1990 р. № К851. иЛЬ: https://e-seimasЛrsЛt/portalЛegalAct/lt/TAD/TAIS.281866?jfwid=q86m1wqk

7. Прокопенко Л. Л. Класифікація посад державних службовців у Литовській Республіці. Теорія та практика державної служби : матеріали ІХ Міжнар. наук.-практ. конф., 11 листопада 2016 р. Дніпропетровськ, 2016. С. 187-188.

8. Прокопенко Л., Шабатіна І. Публічна служба в країнах ЄС. Публічне адміністрування: теорія і практика. 2008. № 1. ЦКЬ: http://www.dridu.dp.ua/zbimik/2009-01/ProkopenkoStat.pdf

9. Сидоренко Н. Конспект лекцій здисципліни «Публічна служба в Україні». Дніпро : Дніпропетр. держав. ун-т внутріш. справ. 2016. 134 с.

10. Стельмащук Л. С. Особливості розвитку інституту державної служби в зарубіжних країнах: досвід для України. Економіка та держава. 2012. № 4. С. 125-129.

SUMMARY

Andriy V. Ivanytsya

POLICE SERVICE IN THE CIVIL SERVICE SYSTEM: FOREIGN EXPERIENCE OF SOME DEMOCRATIC STATES

The study analyzes the experience of advanced democracies, as well as some postSoviet states that have implemented successful reforms and joined the European Union, on models for building a civil service system and the division of civil servants into categories, types and groups. It is noted that the civil service is classified according to various criteria, in accordance with the division by branches of government service is allocated in the legislative, executive, judicial branches, there is a division into civil, specialized and militarized civil service (the latter include police). It is emphasized that the specifics of the civil service system and, accordingly, the place of service in the police were influenced by a number of factors, namely the historical development of the state, the legal system, the form of the state. In accordance with such traditions, there are three groups of models of foreign civil service: organizational models with a division into centralized and decentralized, a model of openness with a division into career, job or open, Anglo-Saxon and continental (from the standpoint of Western civilization). It is also outlined that due to traditions in the world, the terms "civil service", "public service", "civil service" are interpreted differently. Specific examples of division into different categories of civil servants and the place among such division in France, Germany, Hungary are considered. Particular attention is paid to the legislation of the Republic of Lithuania, which regulates civil service and the place of service in the police in the general system. It is noted that police officers are statutory civil servants who are subject to special legislation determining the specifics of service, selection and dismissal, their system of ranks, etc., and who are not covered by the Law "On Civil Service" of the Republic of Lithuania.

Keywords: civil service, public service, statutory civil servant, categories of civil servants, legislation.

Размещено на Allbest.ru