Тенденции современного российского законодательства и вопросы повышения его качества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра конституционного права Иркутского института (филиала)

ВГУЮ (РПА Минюста России)

Шутова Валентина Николаевна

кандидат юридических наук, доцент

Ведение: в статье анализируются современные тенденции российского законодательства, затрагиваются вопросы качества и эффективности правоприменительной деятельности. Предлагаются меры по минимизации негативных тенденций в законодательстве. Исследованные в работе проблемы носят междисциплинарный характер.

Материалы и методы: исследование основано на изучении норм действующего российского законодательства, материалах статистики официального сайта Государственной думы Федерального Собрания РФ, данных судебной статистики. Основой исследования послужил всеобщий диалектический метод. В работе использованы также общенаучные и частнонаучные методы, позволяющие оценить состояние российского законодательства.

Результаты исследования позволили выявить следующие негативные тенденции, присущие современному законодательству: законодательная инфляция, изолированность, спорадический и ситуативный, новостной характер законодательства. Все это, по мнению автора, свидетельствуют о недостаточно качественной подготовке законопроектов, об отклонениях от законопроектной деятельности, отсутствии системного характера законотворческой деятельности.

Выводы и заключения: результаты исследования позволили сформулировать вывод об основных направлениях повышения качества законодательства и совершенствования законодательной деятельности. К таким направлениям следует отнести усиление роли экспертиз в законодательном процессе и обязательный учет результатов мониторинга правоприменения.

Ключевые слова: качество законодательства, законодательная инфляция, спорадическое законотворчество, реформирование законодательства, экспертиза проектов нормативных правовых актов

TRENDS IN MODERN RUSSIAN LEGISLATION AND ISSUES OF IMPROVING ITS QUALITY

Shutova Valentina Nikolaevna

Head of Department of Constitutional Law, Irkutsk Institute (Branch), All- Russian State University of Justice. Candidate of Law, Associate Professor

Introduction: the article analyzes current trends in Russian legislation, addresses issues of quality of legislation and effectiveness of law enforcement activities. Measures are proposed to minimize negative trends in modern legislation. The problems studied in this paper are interdisciplinary.

Materials and Methods: the research is based on the study of current Russian legislation, statistics from the official website of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, and judicial statistics. The research was based on the universal dialectical method. The paper also uses general scientific and private scientific methods to assess the state of Russian legislation.

Results of the Study: revealed the following negative trends inherent in modern legislation: legislative inflation, sporadic nature of legislation, isolation of legislation and its situational, news-based nature. All of this, in the author's opinion, indicates insufficient quality preparation of draft laws, deviations from the plan of legislative activity, and the absence of a systematic nature of legislative activity.

Findings and Conclusions: the results of the research allowed us to formulate a conclusion about the main directions for improving the quality of legislation and improving legislative activity. These areas include strengthening the role of expertise in the legislative process and mandatory consideration of the results of monitoring law enforcement.

Keywords: quality of legislation, legislative inflation, sporadic lawmaking, reforming legislation, expertise of draft normative legal acts.

Вступление в силу поправок к Конституции Российской Федерации, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., неизбежно повлечет за собой серьезные изменения в российском законодательстве, в том числе существенное увеличение массива нормативных правовых актов. Так, по оценке сопредседателя рабочей группы по внесению поправок в Конституцию РФ П.В. Крашенинникова, необходимо будет принять около 100 федеральных и федеральных конституционных законов во исполнение Конституции Поправки в Конституцию приняты. Что дальше? // Рос. газ. 2020 4 июля. URL: https://rg.ru/2020/07/04/krasheninnikov-vo-ispolnenie-konstitucii-nado-priniat-bolee-100- zakonov.html (дата обращения 07.08.2020). При этом реформированию подвергнется и региональное законодательство.

Поскольку речь идет о наиболее значимых сферах жизнедеятельности общества, о конституционно-правовом регулировании, важно, чтобы предстоящая реформа российского законодательства была проведена профессионально, эффективно и с минимальными негативными последствиями. Таким образом, в сложившихся общественно-политических условиях и с учетом существующих характеристик правовой действительности вопросы качества законодательства приобретают новый смысл и особую актуальность.

Обозначенные проблемы обсуждаются в научном сообществе достаточно давно и имеют междисциплинарный характер. Вопросы качества законодательства, его критерии и параметры рассматриваются в трудах представителей теории права. Между тем практики и ученые, специализирующиеся в отдельных отраслях права, регулярно освещают проблемы качества конституционного, административного, гражданского, уголовного и других отраслей законодательства, обращая внимание на коллизии и противоречия в нормативных правовых актах (в том числе кодифицированных), а также выявляя неработающие отраслевые нормы. Исходя из специфики объекта исследования, статья тоже носит междисциплинарный характер, рассмотренные ниже примеры негативных тенденций в современном законодательстве охватывают сферы конституционного, административного и уголовного права, а предложенные рекомендации являются комплексными.

В настоящее время применительно к правотворчеству используется большое количество самых разнообразных эпитетов, достаточно точно отражающих сложившиеся в этой сфере тенденции. Между тем необходимо подчеркнуть, что это не в полной мере научные термины, используют их не ученые, а в основном практики. Но отдельные характеристики все же получают статус устоявшихся выражений и приобретают черты юридической терминологии. Чаще всего встречаются такие выражения: прецедентное законотворчество, изолированное, инструментальное, новостное, спорадическое правотворчество.

Основной проблемой в современных условиях следует назвать феномен законодательной инфляции. А.В. Демин определяет это явление как «непрерывную интенсификацию законотворческой деятельности, которая включает... устойчивое наращивание нормативных массивов и перманентную новеллизацию действующего законодательства» [2, с. 88]. И.В. Сехин отмечает, что подобные тенденции характерны не только для российского законодательства. Увеличение числа нормативных правовых актов наблюдается и в Германии [7, с. 21], но там в отличие от России используются достаточно эффективные правовые механизмы борьбы с указанным явлением.

В трактовке А.В. Демина, которая представляется вполне обоснованной, законодательная инфляция включает в себя два относительно самостоятельных явления, каждое из которых негативно влияет на качество законодательства и эффективность правоприменительной деятельности. Рассмотрим каждое из них на примерах.

О количественном росте нормативных правовых актов в России можно судить исходя из статистических данных, представленных на официальном сайте Государственной думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная дума). Если Государственной думой шестого созыва за 2011-2016 гг. было принято 2200 законов, 2195 из которых подписаны Президентом РФ, то Государственная дума седьмого созыва отличается еще большей законодательной активностью: по состоянию на август 2020 г. 1778 принятых законов уже подписаны Президентом РФ Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.m/oz?settmgsHstofbins%5BHst%5D=D8A8AFD5-205A-4DA0-8404- 10FB3384CE94#data_source_tab_pch_(дата обращения: 07.08.2020). Учитывая, что Государственная дума седьмого созыва работает до 2021 г. и на осеннюю сессию запланировано принятие законов, развивающих положения Конституции РФ, несложно спрогнозировать, что количество законов принятых в седьмом созыве превысит аналогичные показатели Государственной думы шестого созыва.

Такой темп принятия законов и постоянное нарастание их количества имеет серьезные негативные последствия. Прежде всего аппарат Государственной думы просто не успевает эффективно работать с таким количеством документов, в результате чего снижается качество законов. Кроме того, в обществе формируется скептическое отношение к законодателю и законодательству в целом.

С этой проблемой связана вторая составляющая законодательной инфляции - так называемая новеллизация законодательства, т. е. постоянный процесс принятия поправок к уже действующим законам. В этой связи наиболее показательными являются два федеральных закона, которые можно назвать «чемпионами по поправкам»: федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В первый закон в настоящее время внесены изменения более, чем 100 федеральными законами, а во второй - более, чем 170. Кроме названных законов, огромному количеству изменений подвергаются и кодексы: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и др. Подобная нестабильность, как справедливо отмечает М.Ю. Осипов, отрицательным образом влияет на качество законодательства [5, с. 92].

Еще одной тенденцией современного законодательства является его спорадический характер. Спорадический определяется в словарях как возникающий в виде одиночных случаев; единичный, случайный [8, с. 480]. Т.Н. Москалькова использует термин «спорадическое законотворчество», говоря о ситуации, когда «законопроекты готовятся на потребу дня...» [4, с. 144]. Таким образом, спорадическое законотворчество характеризуется тем, что на рассмотрение в парламент вносится масса странных, порой абсурдных спонтанных законопроектов и поправок в законодательство, мало связанных между собой и с другими положениями действующих нормативных правовых актов. Такие законопроекты готовятся быстро и без тщательного анализа на предмет соответствия реальным потребностям общества. На протяжении нескольких лет и даже десятилетий самыми яркими примерами спорадического законотворчества выступают административное и уголовное законодательство.

Близкое значение придается термину «изолированное законодательство». Его можно определить как подготовку и принятие правовых норм вне связи с практикой. Впоследствии такие правовые предписания объективно невозможно реализовать либо ввиду отсутствия организационно-правового механизма реализации, либо в связи с отсутствием финансового обеспечения. В этой ситуации опять страдает качество. Можно согласиться с Е.А. Летаевой в том, что «качественным чаще всего считают то законодательство, которое применяется (реализуется), а некачественным (неработающим, или формальным) - то, которое не воплощается в правоприменительных действиях» [3, с. 30]. Изолированно принимаемые нормы, как правило, не учитывают содержание других, уже действующих в этот момент нормативных правовых актов, что приводит к коллизиям и серьезным сложностям в правоприменении. В качестве примера можно привести изменения, внесенные в 2014 г. в ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)¹. Эти изменения касались, в частности, некоммерческих организаций и их организационно-правовых форм. При этом не были внесены соответствующие изменения в федеральный закон «Об общественных объединениях». В результате, несмотря на предписания ст. 3 Федерального закона № 99-ФЗ, возникли затруднения при регистрации общественных объединений О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных ак-тов Российской Федерации: федеральный закон от 05 мая 2014 г. № 99-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Там же. 1995. № 21. Ст. 1930..

Как уже подчеркивалось, чаще всего от непродуманных поправок «страдает» административное и уголовное законодательство. Приведем несколько показательных в этом плане примеров. Так, 29 декабря 2012 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) был дополнен ст. 14.15.1 «Нарушение порядка продажи входных билетов и изменение при продаже входных билетов установленной стоимости входных билетов на посещение спортивных мероприятий и церемоний XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи» О внесении изменений в статью 9 федерального закона «Об организации и о про-ведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в го-роде Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении измене-ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Кодекс Российской Фе-дерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 29 дек. 2012 г. № 277-ФЗ // Там же. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7602.. Из самой формулировки заголовка видно, что статья посвящена конкретному событию. После проведения Олимпийских игр статья утратила силу О ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объ-ектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 210-ФЗ // Там же. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4211.. Между тем тенденция принятия подобных «специализированных» норм сохранилась и продолжилась в том же нормативном правовом акте. В преддверии следующего значительного спортивного события мирового масштаба - чемпионата мира по футболу FIFA 2018 КоАП РФ пополнился ещё двумя статьями 14.15.2 и 14.15.3¹, предусматривающими ответственность за незаконную реализацию входных билетов на матчи ЧМ и реализацию поддельных входных билетов на матчи ЧМ, соответственно. Эти статьи тоже были посвящены конкретному событию и должны были утратить силу вскоре после проведения ЧМ по футболу FIFA 2018, но законодатель в августе 2019 г. «переквалифицировал» их на аналогичные составы в рамках чемпионата Европы по футболу UEFA 2020.

Возникает закономерный вопрос: почему законодатель не предложил общую формулировку правовой нормы? Логичным было бы включить в КоАП РФ следующую конструкцию: «незаконная реализация входных билетов на спортивномассовые мероприятия международного уровня», т. е. в подобной ситуации следовало бы создать правовую норму, действительно рассчитанную на неоднократное применение, но не наполнять кодекс «мертвыми нормами», которые заведомо вскоре утратят силу.

Такие ситуативные нормы характеризуют не только федеральное законодательство. Анализ норм регионального законодательства также выявляет подобные статьи в законах. Как и на федеральном уровне, ситуативные нормы характерны, в первую очередь, для регионального законодательства об административной ответственности. Так, ч. 1 ст. 3 закона Иркутской области от 12 ноября 2007 № 107-оз «Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области» предусматривает административную ответственность за действия, нарушающие тишину и покой граждан, за исключением... «действий, связанных со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, необходимых для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации для участия в XXIV Олимпийских зимних играх 2022 года в г. Пекине (Китайская Народная Республика), для проведения этапа Кубка мира по конькобежному спорту.» О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения административной ответственности за незаконную ре-ализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года: феде-ральный закон от 5 февр. 2018 г. № 13-ФЗ // Там же. 2018. № 37. Ст. 973. Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области: закон Иркутской области от 12 но- яб. 2007 № 107-оз (ред. от 06.11.2018) // Областная. 2007. № 133.. В связи с этим можно согласиться с мнением А.Г. Самусевича о том, что качество процесса правотворчества как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ остается на низком уровне [6, с. 674]. Исследования, проведенные нами ранее, позволяют утверждать, что региональному законодательству присущи и другие негативные тенденции, которые требуют отдельного изучения и систематизации [10 с. 163; 11, с. 139].

Обратимся к следующей характеристике - новостное законодательство. Его можно определить как реагирование законодателя на заголовки новостных лент и происшествий внесением законопроектов по различным резонансным событиям общественной жизни. Вследствие такой поспешности законодателя готовятся и обсуждаются законопроекты без качественной всесторонней проработки и появляются новые «мертвые» нормы. Примеров в российской практике достаточно. Так, после ряда случаев пьяных драк и дебошей на борту самолета депутаты обсуждали инициативу обязательной проверки всех пассажиров при помощи алкотестера. А после печальных событий в Кемерово в марте 2018 г. затронули вопрос ужесточения ответственности за нарушение норм и правил пожарной безопасности. Между тем, по справедливому замечанию членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, важно не ужесточать санкции, а заставить реально работать нормы.

Не удалось избежать «новостных норм» и в уголовном законе. В июне 2017 г. в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее - УК РФ) появились ст. ст. 110.1 и 110.2¹ как реакция на высокую активность и социальную опасность так называемых групп смерти. Безусловно, законодатель не мог оставить без внимания такие события. Между тем данные судебной статистики О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в части установления дополни-тельных механизмов противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к суицидальному поведению: федеральный закон от 07 июня 2017 № 120-ФЗ // СЗ РФ. 2017. № 24. Ст. 3489. Данные о назначении наказания по статьям УК. URL: Ы1;р:/^айапи-

пресс.рф/stats/ug/t/14/s/17 (дата обращения 07.08.2020) говорят о том, что эти составы фактически бездействуют. Специалисты также оценивают эти нормы негативно. Так, А.М. Смирнов вполне обоснованно утверждает, что исследуемым статьям УК РФ присущи «серьезные недостатки юридических конструкций и... бессистемный подход в их изложении» [9, с. 178]. Представляется, что, формулируя новые нормы, законодатель не предвидел тех сложностей, которые неизбежно возникнут при их применении. При отсутствии правоприменительной практики по этим статьям УК РФ и попыток внести в них изменения можно сделать вывод о том, что целью принятия рассматриваемых норм было не привлечение виновных к ответственности, а желание успокоить общественность активной реакцией государства на происходящее.

Все рассмотренные выше тенденции и конкретные примеры свидетельствуют о недостаточно качественной подготовке законопроектов, об отклонениях от плана законопроектной деятельности, отсутствии системного характера законотворческой деятельности, а главное - об отсутствии общей концепции законотворческого процесса в Российской Федерации.

Меры по минимизации негативных тенденций в современном российском законодательстве неоднократно предлагались юридическим научным сообществом и обсуждались на круглых столах и конференциях, в том числе с участием представителей законодательных органов. Но рекомендации ученых не воплощаются в жизнь. В этой связи представляется необходимым еще раз выделить два ключевых направления повышения качества законодательства и совершенствования законодательной деятельности. Во-первых, усиление роли экспертиз в законодательном процессе. В этом вопросе можно согласиться с мнением Ю.Г. Арзамасова, который подчеркивает значение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, которая «должна осуществляться в сочетании со специализированными видами экспертиз... и проводиться по всем проектам нормативных правовых актов» [1, с. 133]. Во-вторых, в правотворческом процессе обязательно следует учитывать результаты мониторинга правоприменения. Это позволит оперативно реагировать на наличие противоречий или нереализуемых норм, своевременно и обоснованно вносить изменения в действующие нормативные правовые акты.

законодательство правоприменительный качество

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ

1. Арзамасов Ю.Г. Эффективность законодательства: постановка проблемы, основные пути решения // Вестник университета имени О.Е. Кутафина. - 2018. - № 4. - С. 125-133.

2. Демин А.В. Законодательная инфляция и судебный активизм как способ ее преодоления (на примере налоговых споров) // Право и образование. - 2016. - № 2. - С. 88-99.

3. Летаева Е.А. Качество законодательства как фактор, влияющий на эффективность правоприменительной деятельности органов внутренних дел (на примере норм административно-деликтного законодательства Российской Федерации) // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2018. - № 4 (46). - С. 29-37.

4. Москалькова Т.Н. Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - № 22. - С. 137-148.

5. Осипов М.Ю. Качество российского законодательства как ключ к повышению его эффективности // Актуальные проблемы экономики и права. - 2016. - Т. 10. № 4. - С. 88-94.

6. Самусевич А.Г. Законотворческая ошибка как основание для привлечения к юридической ответственности // Юридическая техника. - 2015. - № 9. - С. 673-678.

7. Сехин И.В. Законодательная инфляция как актуальная проблема правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 1 (98). - С. 21-26.

8. Словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 1988. - 624 с.

9. Смирнов А.М. Критический анализ уголовно-правовых новелл, направленных на противодействие самоубийствам в России // Образование и наука в России и за рубежом. - 2018. - № 9. - С. 177-181.

10. Шутова В.Н. О некоторых проблемах регионального правотворчества // Актуальные вопросы развития российской государственности и публичного права: материалы III всерос. науч.-практич. конф. 19 мая 2017 г. / отв. ред. Е.В. Трофимов. - СПб.: Санкт-Петербургский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2017. - С. 163-165.

11. Шутова В.Н. Правовое регулирование административной ответственности за административные правонарушения в области охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации // Проблемы современного законодательства

России и зарубежных стран: материалы V междунар. науч.-практич. конф. (г. Иркутск, 16-17 сент. 2016 г.): В 2 т. / отв. ред. С.И. Суслова, А.П. Ушакова. - Иркутск, 2016. - Т. 1. - С. 137-141.

BIBLIOGRAPHIC REFERENCES

1. Arzamasov Y. G. Efficiency of the legislation: the problem, fundamental solutions // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin. - 2018. - № 4. - P. 125133.

2. Demin A.V. Legislative inflation and judicial activism as a way to overcome it (on the example of tax disputes) // Law and Education. - 2016. - № 2. - P. 88-99.

3. 3. Letaeva E. A. Quality of legislation as a factor influencing the effectiveness of law enforcement activities of internal Affairs bodies (on the example of the norms of administrative and tort legislation of the Russian Federation) // Legal Science and Law Enforcement Practice. - 2018. - № 4 (46). - P. 29-37.

4. Moskalkova T. N. Quality of modern Russian lawmaking: state and ways to improve // Legal Science and Practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2013. - №. 22. - P. 137-148.

5. Osipov M. Yu. The quality of Russian legislation as a key to improving its effectiveness / / Actual Problems of Economics and Law. - 2016. - Issue 10. № 4. - P. 88-94.

6. Samusevich A. G. Zakonotvorcheskaya error as a basis for bringing to legal responsibility // Legal technique. - 2015. - №. 9. - P. 673-678.

7. Sekhin I. V. Legislative inflation as an actual problem of legal regulation // Actual Problems of Russian Law. - 2019. - № 1 (98). - P. 21-26.

8. Dictionary of foreign words. - Moscow: Rus. yaz., 1988. - 624 p.

9. Smirnov A.M. Critical analysis of criminal law novels aimed at countering suicide in Russia // Education and Science in Russia and Abroad. - 2018. - № 9. - P. 177181.

10. Shutova V. N. On some problems of regional lawmaking // Topical issues of the development of Russian statehood and public law: Materials of the III All-Russian Scientific and Practical conference on May 19, 2017 / ed. by E. V. Trofimov. - St. Petersburg: St. Petersburg Institute (branch) All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia), 2017. - P. 163-165.

11. Shutova V. N. Legal regulation of administrative responsibility for administrative offenses in the field of environmental protection in the subjects of the Russian Federation // Problems of modern legislation of Russia and foreign countries: materials of the V International Scientific and Practical Conference (Irkutsk, September 16-17, 2016): in 2 vols. / ed. by S. I. Suslov, A. P. Ushakov. - Vol. 1. - Irkutsk, 2016. - P. 137-141.

Размещено на Allbest.ru