Национальная безопасность как объект конституционно-правового регулирования

Key words: safety, national security, Constitution of the Russian Federation, constitutional legal relations, the objects of the constitutional legal regulation, the constitutional nature of national security, subjects of ensuring national security.

Национальная безопасность выступает основой стабильного развития государства и общества. Угрозы национальной безопасности имеют не только внутригосударственный, но и международный характер. Национальная безопасность представляет собой «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» [12], негативное воздействие которых может нанести существенный вред всем перечисленным объектам. Положения Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [7] декларируют верховенство прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности (ст.2), что позволяет по-иному подойти к существующей триаде отношений личности, общества и государства и в качестве основных объектов выделить интересы личности и общества. Государство же в данной системе отношений в первую очередь выступает «гарантом успешной реализации и охраны прав личности посредством деятельности органов публичной власти» [2, с. 58], обладающих властными полномочиями и необходимыми ресурсами.

Справедливо будет заметить, что национальная безопасность, имеющая социально-политическую природу, не может существовать вне правового поля, т.к. наравне с иными сферами жизни общества и государства регулируется нормами права. В систему источников правового регулирования обеспечения национальной безопасности входит обширный массив правовых актов, главным из которых выступает Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности» [10], условия и порядок реализации норм которого раскрываются в иных подзаконных актах. Однако краеугольным камнем данной системы является Конституция Российской Федерации. Основной Закон содержит в себе нормы, которые направлены на урегулирование наиболее значимых правоотношений в сфере безопасности. Сложность в исследовании национальной безопасности как объекта конституционно-правового регулирования обусловлена тем, что на доктринальном уровне до настоящего времени отсутствует единое понимание системы объектов конституционных правоотношений.

Первостепенной задачей видится необходимость в определении того, что понимается под объектом правового регулирования в целом, без преломления данного вопроса на конституционно-правовую почву. Н.И. Матузов, рассуждая над данной проблемой, в качестве объектов выделяет «материальные блага, нематериальные личные блага, поведение, действия субъектов, разного рода услуги и их результаты, продукты духовного творчества, а также ценные бумаги и официальные документы» [14, с. 530].

Стоит констатировать, что каждой отрасли права присуще свое многообразие объектов правового регулирования. Так, О.Е. Кутафин выделяет следующий объем объектов конституционно-правового регулирования: «предметы или явления, с которыми нормы конституционного права связывают поведение участников правоотношений: государственную территорию; государственную власть; местное самоуправление; имущественные блага; поведение людей; действия органов государства, органов местного самоуправления и общественных объединений» [3, с. 369]. Данный подход характеризуется отнесением к сфере конституционно-правового регулирования отношений, которые складываются по вопросам организации основ конституционного строя государства, а также формирования органов государственной власти. В связи с вышеупомянутым считаем целесообразным обратиться к мнению ученых, которые более гибко подходят к кругу объектов конституционно-правового регулирования. В частности, А.И. Казанник относит к объектам конституционно-правового регулирования «публичную власть, государственную территорию, материальные блага, личные неимущественные права, поведение субъектов конституционно-правовых отношений, результаты поведения субъектов конституционно-правовых отношений» [6, с. 89]. В.Н. Карташов в систему объектов конституционно-правовых отношений включает «не только политические, но и экономические, социальные, духовно-культурные и иные отношения, а также личные, экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности людей» [4, с. 13]. Таким образом, подход, в котором объект трактуется достаточно широко, на наш взгляд, характерен для конституционных правоотношений, которые складываются сегодня в так называемых конституциях современного поколения. И.А. Конюхова, рассуждая о проблеме расширения объекта конституционно-правовых отношений, констатирует, что это «обусловлено общими тенденциями возрастания роли государства в экономике, политике и социальной сфере, международными договоренностями о правах и свободах человека и гражданина (в частности, принятие ООН Всеобщей декларации прав человека 10 декабря 1948 г.)» [8, с. 31].

В контексте рассматриваемого вопроса о расширении пределов конституционного регулирования интерес представляет опыт иностранных государств, т.к. в ряде конституций выделены отдельные главы, посвященные вопросам безопасности. В Конституцию Финляндии от 11 июля 1999 г. включены главы о государственных финансах, обороне, международных отношениях, соблюдении законности, а в Конституции Швейцарии от 18 апреля 1999 г. отражена глава о «Социальных целях», разделы «Безопасность, национальная оборона, гражданская оборона», «Окружающая среда», «Экономика», «Энергия и транспорт» [5, с. 9]. Это связано с тем, что нормы современных конституций наравне с основами организации государства регулируют и те отношения, которые складываются по вопросам, имеющим для человека и общества немаловажное значение. К таковым, на наш взгляд, можно отнести общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения национальной безопасности с целью формирования механизма противодействия новым вызовам и угрозам. Н.С. Бондарь, рассуждая над конституционной природой национальной безопасности, утверждает, что «безопасность - категория конституционная, нормативно-правовое содержание которой пока не получило должного научного обоснования» [1, с. 9].

Соглашаясь с данной точкой зрения, стоит отметить, что слово «безопасность» в положениях Основного Закона встречается более 20 раз, что подчеркивает значимость данного явления. Необходим комплексный анализ положений данного нормативного правового акта, и начать следует с преамбулы. Конституционное положение о том, что «многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле... принимает Конституцию Российской Федерации», свидетельствует о том, что существует связь между народом и территорией, на которой он проживает, это выступает одной из основ национальной безопасности, т.к. люди, учреждая государство, осознают себя нацией. Положения о «возрождении суверенной государственности России» и о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России» выступают одной из основополагающих задач обеспечения национальной безопасности как конституционной ценности. Идея о том, что народ России «осознает себя частью мирового сообщества», подтверждает, что сегодня безопасность Российской Федерации должна обеспечиваться не за счет и не в ущерб иным нациям и народностям, а также что национальная безопасность является частью всеобщей безопасности.

Признание прав и свобод человека в ст.2 Конституции Российской Федерации высшей ценностью, а также то, что государство берет на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать данные права и свободы, свидетельствуют о том, что первоочередным объектом обеспечения национальной безопасности является человек, т.е. каждый, кто находится на территории Российской Федерации. Интересы человека превалируют над интересами государства. Однако из положений ст.17 Основного Закона, где зафиксировано, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», следует, что безопасность одного человека не должна обеспечиваться за счет интересов другого человека, а данные объекты равны между собой.

Тем не менее не исключены случаи, когда под предлогом обеспечения безопасности могут ограничиваться права и свободы. Чтобы не допустить этого, в Конституции предусмотрена норма, закрепившая в ч.3 ст.55 следующее: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, для такого рода ограничений необходима ситуация, имеющая чрезвычайный характер, перечень которых является исчерпывающим. Необходимость принятия отдельного федерального закона выступает своего рода гарантией от произвола со стороны органов власти. Условия чрезвычайного положения могут выступать примером той ситуации, когда государство способно ограничить права и свободы граждан «для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом». Таким образом, охрана и реализация прав и свобод человека со стороны государства выступают не только конституционно-правовой ценностью, но и своего рода лакмусовой бумажкой уровня национальной безопасности. Нарушение норм Конституции Российской Федерации в данной области общественных отношений влечет угрозу утраты безопасности государства.

Охрана целостности территории Российской Федерации также выступает объектом конституционно-правового регулирования, что входит в систему национальной безопасности в качестве ее составной части. Так, согласно п.3 ст.4 Основного Закона «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Следовательно, любые попытки, носящие деструктивный характер, нарушить территориальную целостность государства являются проявлением угроз национальной безопасности.

Выделяемая в теории национальной безопасности триада «человек-общество-государство» в качестве основного объекта обеспечения безопасности нашла свое закрепление в тексте Конституции РФ. Положение ч.5 ст.13 устанавливает запрет на создание общественных объединений, чья деятельность способна отрицательно повлиять на основы безопасности государства. Исключительная значимость данного объекта подкрепляется положениями ч.3 ст.55, которые были раскрыты нами ранее. Здесь подчеркивается приоритет государственной безопасности в тех ситуациях, когда отдельные деструктивные силы, которые выражают интересы малочисленной группы граждан, пытаются дестабилизировать обстановку внутри государства. Безопасность личности гарантируется ч.1 ст.56, которая реализуется в условиях возникновения чрезвычайного положения, обстоятельства и порядок введения которого раскрываются в отдельном федеральном конституционном законе [13] путем ограничения отдельных прав и свобод с целью скорейшей ликвидации причин и условий возникновения такой ситуации. Вводимые ограничения не имеют абсолютного характера и, как следует из положения обозначенной нами ранее статьи, могут устанавливаться «с указанием пределов и срока их действия». конституционный правовой национальный безопасность

Важное значение безопасности личности подчеркивает Н.С. Бондарь, отмечая, что «широкая, в данном случае интегральная, основа юридической и, соответственно, конституционной безопасности личности воплощается в категории национальной безопасности» [1, с. 9]. Общественная безопасность как вид национальной безопасности также входит в пределы конституционно-правового реагирования. Данный тезис находит свое отражение в ч.1 ст.72 Основного Закона. Обеспечение безопасности данного объекта находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это, на наш взгляд, является рациональным подходом, т.к. в систему субъектов обеспечения данного вида безопасности с учетом государственно-территориального устройства Российской Федерации вовлечены не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные объединения. Подводя промежуточный итог, следует констатировать, что правовой основой обеспечения трех основных объектов безопасности (человек-общество-государство) выступает Конституция Российской Федерации, условия и порядок реализации норм которой раскрываются в иных федеральных законах.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо отметить, что нормы Конституции РФ, помимо трех основных объектов, регулируют обеспечение отдельных видов безопасности. К таковым можно отнести информационную безопасность, что подтверждается ст.24, а также ч.4 и 5 ст.29 Конституции РФ. Экономическая безопасность выступает конституционной ценностью и одновременно объектом, что нашло закрепление в ст.34 и 35, которые гарантируют право на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления правомерной предпринимательской деятельности, а также охрану частной собственности как основы экономического развития. Неотделимым от экономической безопасности является право на безопасность труда, что закреплено в ч.3 ст.37 Конституции. Данный вид безопасности стал объектом правового регулирования в связи с активным развитием капиталистических отношений, где главной целью выступало получение прибыли любой ценой, не считаясь с интересами работника. Однако в связи с усложнением процесса производства и возросшим недовольством представителей рабочего класса встал вопрос о необходимости закрепления гарантии на безопасный труд. Стоит отметить, что в систему национальной безопасности входит достаточно большое количество объектов, помимо тех, которые нашли закрепление в Основном Законе, что связано с высокой значимостью данного явления для жизни общества. То, что ряд объектов был урегулирован нормами Конституции РФ, говорит только о их высокой ценности, это не умоляет важности и целесообразности обеспечения иных объектов.

Естественно, сложно представить систему, в которой отсутствовал бы субъект деятельности. В рассматриваемом нами феномене безопасность тех или иных объектов обеспечивает достаточно широкий круг субъектов, которым присущ свой объем полномочий и ресурсов. Следовательно, для того чтобы подтвердить тезис о том, что национальная безопасность является объектом конституционно-правового регулирования, необходимо вычленить те нормы Конституции РФ, которые регулируют деятельность тех или иных органов государственной власти в рассматриваемой нами сфере.

Глава 4 Конституции Российской Федерации посвящена конституционно-правовому статусу Президента Российской Федерации. В данной главе в первую очередь интерес представляет статья 80, которая содержит положения о том, что глава государства «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране». Следовательно, данное должностное лицо берет на себя ответственность за обеспечение безопасности основ конституционного строя, гарантирует соблюдение прав и свобод, что непосредственно влияет на безопасность человека и гражданина, а также обеспечивает государственную безопасность, это подтверждается содержанием текста присяги Президента Российской Федерации при его вступлении в должность (ч.1 ст.82).

Высокая значимость данного субъекта обеспечения национальной безопасности подчеркивается содержанием его полномочий, которые отражены в ст.83. Здесь особый интерес представляет п. «д.1», который указывает на ряд субъектов обеспечения национальной безопасности, к которым относятся руководители «федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности», что, в свою очередь, раскрывает систему взаимодействия между Президентом Российской Федерации и теми субъектами, которые призваны обеспечивать национальную безопасность. Стоит отметить, что содержание рассматриваемого нами положения первостепенно посвящено процедуре назначения отдельных министров и руководителей ведомств.

В данной процедуре задействован Совет Федерации, что позволяет нам отнести верхнюю палату Федерального Собрания к субъектам обеспечения национальной безопасности. Высокое значение данного субъекта также подтверждается иными положениями Конституции, а именно ст.102 и 106. В целом Федеральное Собрание Российской Федерации активно вовлечено в обеспечение национальной безопасности, т.к. путем принятия нормативных правовых актов, а также ратифицируя международные договоры, непосредственно влияет на жизнь отдельного человека, общество и государство.

Правительство Российской Федерации, представляя исполнительную власть и обладая значительными материальными ресурсами, обеспечивает должное функционирование системы обеспечения национальной безопасности. В состав Правительства РФ входят отдельные министерства, чья деятельность всецело направлена на обеспечение безопасности государства, общества и отдельного человека. Круг таких министерств нашел свое закрепление в уже отмеченном нами ранее п. «д.1» ст.83, а также в п.«к» ст. 102 Конституции Российской Федерации.

Отдельно необходимо обратить внимание на Совет Безопасности Российской Федерации. Данный конституционный орган реализует свою деятельность, как это закреплено в п.«ж» ст.83, «...в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз». Деятельность данного органа сложно переоценить. Выступая координирующим звеном в системе обеспечения национальной безопасности, он формирует и реализует государственную политику в данной сфере, проводит анализ и дает оценку деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также занимается прогнозированием и выявлением угроз национальной безопасности. Более детально нормы Конституции о деятельности Совета Безопасности Российской Федерации раскрыты в Федеральном законе «О безопасности» [10], а также в Указе Президента Российской Федерации от 7 марта 2020 г. №175 [11].

Таким образом, анализ положений Конституции Российской Федерации сквозь призму рассматриваемой нами проблемы свидетельствует о том, что вопросы национальной безопасности имеют конституционно-правовую основу. Проведенное исследование позволяет рассматривать национальную безопасность как конституционно-правовую категорию, сущность которой заключается в динамичном развитии общества, при котором создаются условия для защиты государства от внутренних и внешних угроз, обеспечиваются права и свободы личности, а также стабильное состояние институтов гражданского общества и их взаимодействие с органами публичной власти. Основной Закон государства содержит в себе те структурные элементы правоотношений, сложившиеся в сфере обеспечения национальной безопасности, а именно объекты и субъекты, которые в данном случае имеют конституционный характер. Стоит также отметить конституционное закрепление основных видов национальной безопасности, взаимосвязь которых позволяет говорить о национальной безопасности как о сложном социально-правовом институте. Конституция Российской Федерации априори не содержит исчерпывающих положений, которые бы регулировали систему обеспечения национальной безопасности в целом. Однако в силу «верховенства, прямого действия и системообразующего влияния на весь механизм правового регулирования» [9, с. 115] данного нормативного правового акта необходимо признать наличие в нем тех положений, которые выступают фундаментальными началами системы обеспечения национальной безопасности. К тому же сам факт принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных подзаконных правовых актов в данной сфере общественных отношений основывается на положениях Конституции Российской Федерации.

Литература