Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования правового положения (статуса) контрольно-счетных органов муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования правового положения (статуса) контрольно-счетных органов муниципальных образований

О.А. Кожевников доктор юридических наук, профессор Уральский государственный юридический университет, Российская Федерация, Екатеринбург, Уральский государственный экономический университет Российская Федерация, Екатеринбург

Аннотация

нормативный правовой муниципальный

Почти три десятка лет прошло с момента появления Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» . За прошедший исторический этап нормативная основа местного самоуправления и его органов значительным образом трансформировалась: это касается и самого понятия местного самоуправления, территориальных и организационных основ, и правового положения отдельных органов местного самоуправления.

В настоящей статье проведён сравнительно-правовой анализ отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в части, касающейся контрольно-счётных органов муниципального образования. По итогам указанного анализа были выявлены существенные противоречия в базовых федеральных нормативных правовых актах, регламентирующих правовое положение контрольно-счётного ор- гана муниципального образования, нуждающиеся в корректировке со стороны федерального законодателя в целях повышения уровня единства и системности в правовой регламентации статуса одного из значимых в системе местного самоуправления органов - контрольно-счётного органа муниципального образования.

Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, контрольно-счётный орган, внешний муниципальный финансовый контроль, экономическая основа местного самоуправления.

Annotation

Some issues of legal regulation (of the legal status) control and accounting bodies of municipalities

Oleg A. Kozhevnikov Dr. Sci. (Jurid.), Professor The Ural State Law University Yekaterinburg, Russian Federation Ural state University of Economics Yekaterinburg, Russian Federation

Almost three decades have passed since the appearance of the Law of the Russian Federation from 06.07.1991 No. 1550-1 «On local self-government in the Russian Federation». Over the past historical stage, the regulatory framework of local self-government and its bodies has significantly transformed: this applies to the concept of local self-government, territorial and organizational foundations, and of course the legal status of individual local self-government bodies.

This article provides a comparative legal analysis of certain provisions of Federal law No. 131-FZ of 06.102.2003 «On General principles of local self-government organization in the Russian Federation» and Federal law No. 6-FZ of 07.02.2011 «On General principles of organization and activity of control and accounting bodies of subjects of the Russian Federation and municipalities» in the part concerning control and accounting bodies of municipalities. Based on the results of this analysis, significant contradictions were identified in the basic Federal normative legal acts regulating the legal status of the control and accounting body of a municipality, which need to be corrected by the Federal legislator in order to increase the level of unity and consistency in the legal regulation of the status of one of the most important bodies in the system of local self-government-the control and accounting body of a municipality.

Keywords: municipal law, local self-government, control and accounting body, external municipal financial control, economic basis of local self-government.

Введение

нормативный правовой муниципальный

Начало 2020 года ознаменовалось появлением целого ряда инициатив Президента РФ по внесению изменений в Конституцию РФ, которые помимо вопросов конституционно-правового регулирования социальных аспектов обеспечения прав человека включают и отдельные вопросы реформирования организации публичной власти. Не обошли стороной указанные инициативы и вопросы конституционно-правового регулирования местного самоуправления, в частности, предложены изменения в статьи 131-133 Конституции РФ.

Одной из предпосылок трансформации конституционных положений о местном самоуправлении является очевидное наличие проблем в финансовом обеспечении муниципалитетов [5].

Так, согласно докладу Общероссийского конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году», общий объём доходов местных бюджетов в 2018 году составил 4245,7 млрд рублей, при этом 65 % (2745,6 млрд рублей) доходов местных бюджетов - межбюджетные трансферты и только 29 % (1231,4 млрд рублей) - налоговые доходы, 6 % (268,7 млрд рублей) - неналоговые до- ходы . Указанные цифры только подтверждают наличие серьёзных проблем в области обеспечения финансовой основы местного самоуправления, которые являются следствием не только неустойчивой нормативной и судебной практики, но и результатом порой «ошибочных» управленческих экономических решений [6; 9]. О наличии проблем в финансовом положении муниципальных структур было отмечено и в выступлении Президента РФ на заседании Совета по развитию местного самоуправления, посвящённом роли местного самоуправления в реализации национальных проектов .

Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, при этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Данное поло-жение подкреплено и нормами статей 130 и 132 Конституции РФ, которые устанавливают право субъектов местного самоуправления на самостоятельность своей экономической базы.

Однако, несмотря на вышеуказанные нормативные положения, посвящённые финансово-экономическим аспектам местного самоуправления, реальная практика существования муниципальных властей показывает крайне плачевное состояние экономической основы муниципалитетов. В этой связи на первый план выходят вопросы повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов. Немалую роль в решении указанной задачи выполняют контрольно-счётные органы муниципальных образований, поскольку мировой опыт свидетельствует, что эффективное управление публичными финансами невозможно без применения различных форм государственного и муниципального финансового контроля [4].

Основные принципы деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований нашли отражение в ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - № 6-ФЗ). Первым из перечисленных принципов указанное положение закона закрепляет принцип законности. Представляется, что указанный принцип должен базироваться на чётком и непротиворечивом закреплении собственного правового положения (статуса) контрольно-счётных органов муниципальных образований, поскольку именно от этого зависит соблюдение законности в деятельности названного органа местного самоуправления при осуществлении им своих полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю.

Однако сравнительный анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее по тексту - № 131-ФЗ) и Федерального закона № 6-ФЗ не позволяет сделать вывод о единстве подходов к законодательному регулированию правового положения контрольно-счётных органов муниципальных образований.

Методы

Достижение результатов настоящего исследования стало возможным при применении общенаучных методов в рамках сравнительного, логического исследования, а также посредством анализа правоприменительной и судебной практики в области деятельности органов местного самоуправления.

При формировании выводов использовался анализ научной литературы по заявленной проблематике, обобщение передового опыта муниципалитетов, а также опыт автора исследования, полученный во время осуществления практической деятельности в органах местного самоуправления, осуществления научно-образовательной деятельности, а также участия в повышении квалификации муниципальных служащих на курсах повышения квалификации муниципальных служащих Уральского, Сибирского и дальневосточных регионов Российской Федерации.

Основная часть

Статья 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает основополагающие цели и перечень субъектов, уполномоченных на осуществление внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В качестве целей Кодекс определяет обеспечение соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Пункт 2 указанной статьи определяет, что внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счётной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований базируется на положениях Федерального закона № 131-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 6-ФЗ. Таким образом, контрольно-счётный орган муниципального образования имеет двойственное положение, с одной стороны, он входит в систему органов РФ, уполномоченных на осуществление внешнего финансового контроля, с другой стороны, он является органом местного самоуправления, не входящим в систему органов государственной власти.

Контрольно-счётный орган муниципального образования в качестве самостоятельного органа муниципальной власти впервые был закреплён Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наличие подобного органа до принятия указанного закона в обязательном порядке не предусматривалось. Однако в некоторых муниципальных образованиях, руководствуясь положениями Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставлявшими возможность кроме представительного органа создавать и другие органы местного самоуправления, учреждали собственные счётные палаты, ревизионные комиссии с целью осуществления контрольных полномочий за законностью исполнения местного бюджета и расходования муниципальных бюджетных средств.

Так, например, 11 сентября 2002 года городским Советом депутатов г. Новосибирска было принято «Положение о Контрольносчётной палате города Новосибирска». При этом днём рождения контрольно-счётной палаты принято считать дату начала её создания - 24 января 2003 года [2].

Появление Федерального закона № 6-ФЗ создало первые предпосылки для фиксации противоречий в правовом статусе контрольно-счётного органа муниципального образования. Так, часть 2 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ определяет, что правовое регулирование организации и деятельности контрольносчётных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Фе-дерации и осуществляется Федеральным законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В то же время часть 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет, что порядок организации и деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Таким образом, законодатель, возможно, сам того не осознавая, поставил вопрос об иерархии двух базовых законов, определяющих правовое положений контрольно-счётных органов муниципальных образований. Какой же из двух базовых федеральных законов является специальным: тот, который регламентирует организацию и деятельность контрольно-счётного органа как субъекта внешнего муниципального финансового контроля (№ 6-ФЗ), или тот, который определяет контрольно-счётный орган муниципального образования как орган местного самоуправления (131-ФЗ)?

Однако на этом не завершаются примеры коллизионности положений двух упомянутых нормативных правовых актов. Присутствуют и некоторые юридические несоответствия в части определения правового положения контрольно-счётных органов муниципальных образований и в других положениях вышеуказанных правовых актах. Так, в соответствии со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статья 38 упомянутого Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счётный орган муниципального образования. Таким образом, помимо контрольного органа муниципального образования Федеральный закона № 131-ФЗ, с одной стороны, не предусматривает возможности создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля, с другой стороны, определяет лишь право на создание контрольно-счётного органа в муниципальном образовании. В то же время статья 3 Федерального закона № 6-ФЗ совершенно чётко, императивно закрепляет положение о том, что контрольно-счётный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. При этом деятельность контрольно-счётных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

На обязательность образования и фактического наличия в муниципальном образовании контрольно-счётного органа как единственного субъекта осуществления внешнего финансового контроля настраивают и положения статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, определяющей понятие бюджетного процесса как регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной вла-сти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности; статьи 152 Бюджетного кодекс РФ, определяющей среди участников бюджетного процесса - органы государственного (муниципального) финансового контроля, и статьи 264.4 названого Кодекса, регламентирующей, что внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счётным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учётом особенностей, определяемых федеральными законами и др.

Совокупность вышеуказанных положений доказывает, что осуществление бюджетного процесса, а также осуществление вопросов местного значения любого типа муниципального образования невозможно без образования контрольно-счётного органа муниципального образования. Кроме того, в муниципальном праве уже давно сложилось чёткое мнение о том, что одним из основополагающих признаков любого муниципального образования является местный бюджет [10]. Поэтому вопросы невозможности его формирования без наличия контрольно-счётного органа муниципального образования фактически означают невозможность юридического существования муниципального образования.

Исключение составляют случаи, когда представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счётному органу муниципального района полномочий контрольно-счётного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и когда в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных об-разований вправе заключать соглашения с контрольно-счётными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля [1]. В последнем случае положения Федерального закона № 6-ФЗ вступают в противоречие с Федеральным законом № 131- ФЗ, который предусматривает только один вариант осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления без издания соответствующего закона субъекта РФ - это статья 75 Федерального закона № 131-ФЗ - «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», и среди оснований, указанных в данной статье, случая, определённого выше, не предусмотрено.

Ещё одним фактом, подтверждающим отсутствие единства между положениями базовых для контрольно-счётных органов муниципальных образований федеральных законов, является присутствие положения пункта 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, устанавливающей, что контрольно-счётный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в ка-честве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Федеральный закон № 131-ФЗ вообще не предусматривает наличие в муниципальных образованиях органов местного самоуправления без статуса юридического лица. Это связано и с положениями Бюджетного кодекса РФ на использование бюджетных средств, не допускающими финансирования каких-либо субъектов, не обладающих правом юридического лица или индивидуального предпринимателя. В этой связи, поскольку деятельность контрольно-счётного органа муниципального образования фи-нансируется за счёт средств местного бюджета и наличие в ст. 4 Федерального закона № 6-ФЗ принципа деятельности контрольно-счётных органов - независимости, представляется совершенно очевидным, что контрольно-счётные органы муниципального образования обязаны обладать статусом юридического лица.

Об этой проблеме автор статьи писал ещё в публикациях 2012 года [3] , однако по прошествии 8 лет положения Федерального закона № 6-ФЗ остаются неизменными в указанной части.

Одним из базовых принципов деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований, закреплённых в ст. 4 Федерального закона № 6-ФЗ, является принцип законности. Указанный принцип отражает закреплённую в пункте 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации норму, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации [7; 8]. Следовательно, все аспекты функционирования контрольно-счётных органов в муниципальных образованиях, включая, безусловно, и определение их правового статуса, должно осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В этой связи совершенно очевидно, что система правовых актов, регламентирующая вопросы правового положения контрольносчётных органов муниципальных образований, должна быть унифицирована и избавлена от противоречий и пробелов. В противном случае соблюдение принципа законности в деятельности вышеуказанного органа местного самоуправления представляется невозможным, поскольку оценка всех решений и актов контрольно-счётных органов муниципальных об-разований, в том числе и в судебных органах, происходит через призму установленного законодательством правового положения (статуса) указанных органов, поэтому любое «сомнение», противоречие в законодательстве трактуется не в пользу органа публичной власти, что может существенным образом снижать эффективность исполнения контрольно-счётными органами муниципальных образований своих функций.

Заключение

Современное состояние экономических основ местного самоуправления многими специалистами оценивается как крайне неудовлетворительное. Абсолютное большинство муниципальных образований являются дотационными, т.е. не способными за счёт собственных ресурсов обеспечить экономическую составляющую в решении вопросов местного значения. В таких условиях очень важно соблюдение как режима законности, так и эффективности при формировании и расходовании бюджетных средств муниципальных образований. Одним из важных механизмов достижения указанных целей является осуществление контрольно-счётными органами муниципальных образований муниципального внешнего финансового контроля.

Однако анализ базовых федеральных законов, регламентирующих правовое положение и деятельность указанных органов местного самоуправления, показывает, что в настоящее время отсутствует системное единство нормативных положений Федеральных законов № 131-ФЗ и 6-ФЗ в части нормативного закрепления отдельных вопросов правового положения контрольно-счётных органов муниципалитетов. Данное обстоятельство требует внесения со стороны федерального законодателя коррек-тив в упомянутые нормативные акты, без которых максимальная действенность и эффективность функционирования контрольно-счётных органов остаётся под большим вопросом.

Список литературы

1. Волков В. В. Правовой статус органов внешнего муниципального финансового контроля [Электронный ресурс] // Сайт «Бюджет.ш». - 2011. - № 11, ноябрь. - Режим доступа: http://bujet.ru/ artide/161133.php (дата обращения: 24.04.2020).

2. Грухин Ю. А., Рябова Н. А. Контрольно-счётный орган муниципального образования / Мо-дернизация общественных наук в эпоху глобальных перемен: экономические, социальные, философские, политические, правовые, общенаучные аспекты: материалы Международной научнопрактической конференции: в 3 частях. - Ч. 1. - Энгельс: Академия управления, 2017. - С. 111-114.

3. Кожевников О. А. Спорные вопросы правового статуса муниципальных контрольно-счётных органов в России // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - № 9. - С. 83-85.

4. Королёва М. Л. Актуальные проблемы и пути повышения эффективности внешнего муни-ципального финансового контроля // Управление социально-экономическими системами. - 2019.

- № 1. - С. 24-29.

5. Коротина Н. Ю. Проблемы обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации //Социум и власть. - 2012. - № 3 (35). - С. 67-71.

6. Костюков А. Н. Экономическая основа местного самоуправления: от муниципального имущества до новой экономической политики // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2018. - № 1. - С. 32-34.

7. Родионова Е. С. Принципы деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации // Молодой учёный. - 2018. - № 38 (224). - С. 146-149.

8. Цанунин А. А., Волков А. Ю. О принципах деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ //Азимут научных исследований: экономика и управление. - 2016. - Т. 5. - № 3 (16).

- С. 205-208.

9. Шайхутдинов А. Ф. Проблемы финансового обеспечения органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий в России // Молодой учёный. - 2017. - № 3 (137). - С. 481-483.

10. Шугрина Е. С. Местные бюджеты как финансовая основа для осуществления полномочий органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 11. - С.69-76.

References

1. Volkov К К Pravovoy status organov vneshnego munitsipal'nogo finansovogo kontrolya [Elektronnyy resurs] // Sayt «Byudzhet.ru». - 2011. - № 11, noyabr. - Rezhim dostupa: http://bujet.ru/article/161133.php (data obrashcheniya: 24.04.2020).

2. Grukhin Yu. A., Ryabova N. A. Kontrol'no-schotnyy organ munitsipal'nogo obrazovaniya / Modernizatsiya obshchestvennykh nauk v epokhu global'nykh peremen: ekonomicheskiye, sotsial'nyye, filosofskiye, politicheskiye, pravovyye, obshchenauchnyye aspekty: materialy Mezhdunarodnoy nauchno- prakticheskoy konferentsii: v 3 chastyakh. - Ch. 1. - Engel's: Akademiya upravleniya, 2017. - S. 111-114.

3. Kozhevnikov O. A. Spornyye voprosy pravovogo statusa munitsipal'nykh kontrol'no-schotnykh organov v Rossii // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. - 2012. - № 9. - S. 83-85.

4. Korolova M. L. Aktual'nyye problemy i puti povysheniya effektivnosti vneshnego munitsipal'nogo finansovogo kontrolya // Upravleniye sotsial'no-ekonomicheskimi sistemami. - 2019. - № 1. - S. 24-29.

5. Korotina N. Yu. Problemy obespecheniya finansovoy samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy v Rossiyskoy Federatsii //Sotsium i vlast'. - 2012. - № 3 (35). - S. 67-71.

6. Kostyukov A. N. Ekonomicheskaya osnova mestnogo samoupravleniya: ot munitsipal'nogo imushchestva do novoy ekonomicheskoy politiki // Munitsipal'noye imushchestvo: ekonomika, pravo, upravleniye. - 2018. - № 1. - S. 32-34.

7. Rodionova Ye. S. Printsipy deyatel'nosti kontrol'no-schotnykh organov sub»yektov Rossiyskoy Federatsii // Molodoy uchonyy. - 2018. - № 38 (224). - S. 146-149.

8. Tsanunin A. A., Volkov A. Yu. O printsipakh deyatel'nosti kontrol'no-schotnykh organov sub»yektov RF //Azimut nauchnykh issledovaniy: ekonomika i upravleniye. - 2016. - T. 5. - № 3 (16). - S. 205-208.

9. Shaykhutdinov A. F. Problemy finansovogo obespecheniya organov mestnogo samoupravleniya pri realizatsii otdel'nykh gosudarstvennykh polnomochiy v Rossii // Molodoy uchonyy. - 2017. - № 3 (137). - S. 481-483.

10. Shugrina Ye. S. Mestnyye byudzhety kak finansovaya osnova dlya osushchestvleniya polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya // Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo. - 2018. - № 11. - S. 69-76.

Размещено на Allbest.ru