Дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение в субъектах Российской Федерации

Doctor of Law, Аssociate Professor

The protection of human rights and freedoms is the joint responsibility of the Russian Federation and its subjects. The citizen's right to apply to state and municipal authorities is regulated by the Federal Law «On the Procedure for Considering Appeals of Citizens of the Russian Federation». At the same time, the subjects of the Russian Federation (especially in recent years) are actively improving the mechanism for realizing the right of citizens to appeal (both in terms of procedures for accepting appeals, and in terms of their consideration). The study of additional guarantees for the implementation of the constitutional right of citizens to appeal in the subjects of the Russian Federation is not only of scientific interest, but also allows us to identify gaps in federal regulation, as well as identify promising areas for improving legislation on citizens' appeals to the Russian Federation.

Key words: right to appeal; subjective constitutional law; citizen's appeal; additional guarantees; subjects of the Russian Federation; laws on citizens' appeals.

Защита прав и свобод человека и гражданина, согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Развивая это положение, ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать правовые нормы, направленные на защиту права граждан на обращение. При этом в федеральном законе особо подчеркивается, что такие нормы могут содержать «гарантии реализации гражданами их права на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом». Устанавливая подобное правовое регулирование, федеральный законодатель, думается, стремился подтолкнуть субъекты РФ к правотворческой активности в части установления дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращение. Однако на начальном этапе эффект получился обратный.

После вступления в силу Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» большая часть субъектов РФ упразднили свои законы о работе с обращениями граждан1. Так, из 75 субъектов, имевших к 2006 году соответствующие законы, сохранил их только 31 субъект2. Оправдать такую статистику можно сложившейся традицией - отказываться от собственного регионального правового регулирования при принятии федерального закона. Подчеркнем, что до Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», и подавляющее число субъектов федерации считали своим долгом регламентировать столь важную сферу общественных отношений, как работа с обращениями граждан, в условиях «свободного правового поля». После вступления в силу Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» большинство субъектов РФ посчитали, что соответствующее правовое поле полностью занято и устранились от регулирования работы с обращениями граждан. И в этом смысле принятие специального федерального закона, непосредственно регламентирующего реализацию субъективного конституционного на обращение, имело негативное последствие - отказ части субъектов РФ от имевшегося у них положительного опыта. Это негативное следствие принятия федерального закона тем более досадно, что сам он не учитывает многих позитивных наработок субъектов РФ, а в отельных случаях порождает пробелы, ранее традиционно урегулированные законами субъектов (например, правила рассмотрения коллективных обращений, проведения личного приема и т. д.). Показательно и то, что непосредственно после вступления в силу Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» субъекты РФ (те из них, которые сохранили свои Законы о работе с обращениями граждан) не стремились к новациям в этой сфере. Однако несовершенство федерального закона и то внимание, которое Президент РФ уделяет работе с обращениями граждан, активизировали правотворческую активность отдельных субъектов РФ. В последние годы наметилась тенденция не только дополнения Законов субъектов РФ о работе с обращениями граждан новыми гарантиями, но и принятия новых законов. Думается, что возрастающая активность субъектов РФ в этом вопросе объясняется желанием не только восполнить существующие правовые пробелы, но и продемонстрировать приверженность политике Президента РФ, активизировавшего работу с обращениям граждан за счет введения института «общероссийского дня личного приема» и механизма надзора за деятельностью всех государственных и муниципальных органов по рассмотрению обращений граждан1. Также эта тенденция может быть объяснена учреждением в России новых разновидностей обращений граждан и желанием (а иногда и обязанностью) субъектов РФ дополнительно урегулировать порядок их приема и разрешения.

Таблица 1

Прежде чем проанализировать содержание региональных норм о праве граждан на обращение, необходимо определиться с тем, где они содержатся. Здесь следует отметить, что Законы субъектов РФ о работе с обращениями граждан - это наиболее заметный, но не единственный вид актов субъекта РФ, регулирующих работу с обращениями граждан. Не случайно ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» называет не только законы, но и «иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Однако отметим, что для настоящей публикации интерес представляют не все нормы подзаконных актов уровня субъекта РФ, регулирующих работу с обращениями, а только те из них, которые вводят дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение (по отношению к федеральным). Таким образом, анализу подверглись конституции (уставы) субъектов РФ (в части регламентации права на обращение), Законы субъектов РФ о работе с обращениями граждан; акты глав субъектов РФ и иных органов власти субъектов РФ (чаще всего с типовым названием «Об организации работы с обращениями граждан»), а также немногочисленные, но как раз наиболее интересные специальные подзаконные акты, регламентирующие работу с отдельными видами обращений или особые способы их подачи.

Результаты анализа дополнительных региональных гарантий права граждан на обращение показывают, что наибольше их количество содержат именно законы субъектов (конституции и уставы субъектов РФ в подавляющем числе случаев лишь упоминают

⁰ праве гражданина на обращение, воспроизводя конституционную норму). В настоящий момент их

¹ насчитывается 43 (что на треть больше, чем после их массовой отмены в связи с принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Анализ этих законов позволил сформировать следующий условный рейтинг наиболее «популярных» дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращение, который представлен в таблице.

Вышеприведенная таблица наглядно показывает, что первые три места в списке гарантий уверенно занимают гарантии, связанные с личным приемом, с направлением коллективных обращений и с информированием о процессе рассмотрения обращения. Думается, что такие результаты не случайны.

Дело в том, что Конституция РФ в ст. 33 отдельно упоминает такие права граждан, как «обращаться лично» и «направлять коллективные обращения». В то же время Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит всего одну статью, посвященную личному приему, и не содержит никаких особенностей рассмотрения коллективных обращений. Иными словами, налицо пробел в федеральном законодательстве. И если в отношении личного приема он не так заметен в силу наличия норм процедурного характера (пусть даже минимального их количества), то в отношении коллективных обращений он очевиден. Вот эту «пустоту» и пытаются восполнить субъекты федерации (в том числе и те из них, которые регулируют вопросы работы с обращениями граждан не законом, а актами главы субъекта РФ или актами органов власти субъекта РФ).

Если присмотреться к нормам законов субъектов РФ о личном приеме, то становится очевидным, что основными дополнительными гарантиями являются: обязательная периодичность проведения личного приема; право на внеочередной личный прием для различных категорий граждан; право на выездной личный прием; личный прием по видеоконференцсвязи; возможность предварительной записи на личный прием; гарантии, связанные с аудио-, видеофиксацией личного приема и некоторые другие. То есть палитра дополнительных гарантий, связанных с личным приемом, достаточно широка, а сами они могут быть охарактеризованы как действенные и востребованные. Чего нельзя сказать о дополнительных гарантиях, связанных с подачей коллективных обращений.

Логика конституционалиста подсказывает, что упоминание коллективных обращений в Конституции РФ не случайно, и соответствующие особенности их рассмотрения должны существовать (особенно в отношении массовых обращений). Как уже было сказано выше, на федеральном уровне такие особенности не урегулированы. Несмотря на распространённость этой группы гарантий в Законах субъектов РФ о работе с обращениями, региональный законодатель сосредоточил свое внимание преимущественно на процедурных моментах (определении понятия и признаков коллективного обращения, правилах направления ответов на коллективные обращения, личном приеме группы лиц и т. д.), тогда как сущностные правила, связанные с рассмотрением коллективных обращений, так и остаются неурегулированными. Думается, что и федеральный законодатель, и законодатели субъектов РФ могли бы установить такие дополнительные гарантии, как обязательное рассмотрение коллективных обращений непосредственно руководителем органа власти (или хотя бы постановка рассмотрения обращения на контроль у руководителя орган власти), требование о рассмотрении обращения с выездом на место и т. п. Это тем более актуально в отношении массовых коллективных обращений, которые выделяются, например, в Алтайском крае, где предусмотрен особый порядок рассмотрения петиций (под которыми понимаются коллективные обращения граждан, подписанные 300 и более гражданами).

Несколько менее распространенными, но тоже заслуживающими внимания, являются дополнительные способы подачи обращений граждан (например, посредством телеграммы или факсимильнойй связи в Татарстане), а также дополнительные гарантии возможности подачи обращений граждан посредством сети Интернет (например, законодательная легализация специального раздела для приема и обработки указанных обращений на официальных сайтах органов власти в сети Интернет в ст. 3 Закона Республики Хакасия). Эти способы не запрещены федеральным законом, но и не предусмотрены им, а субъекты РФ определяют хотя бы минимальные правила их использования1.

Еще одной важной гарантией реализации конституционного права граждан на обращение является установление единого регионального дня приема граждан. Причем традиционно такой день и правила проведения приема граждан утверждаются главой субъекта РФ, хотя новые законы уже стали включать в себя соответствующие положения (например, ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»).

Относительно распространенной региональной гарантией являются сокращенные сроки рассмотрения обращений. Однако не всегда понятна логика установления сокращённых сроков и не всегда они выглядят разумными. Например, в Тверской области обращения граждан, содержащие вопросы защиты прав ребенка, рассматриваются не позднее трех дней со дня обращения гражданина (в чем заключается срочность рассмотрения таких обращений - неясно).

Увы, но результаты анализа показывают, что акты субъектов РФ вслед за федеральными практически не регламентируют процедуру рассмотрения обращения гражданина. Редким исключением в этом смысле выглядит ст. 14 Закона Республики Татарстан «Об обращениях граждан в Республике Татарстан», обязывающая должностное лицо: рассмотреть заявление по существу в сроки, установленные законодательством; учитывать исполнение ранее принятых решений по заявлению гражданина; принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение; сообщить гражданину, подавшему заявление, о результатах рассмотрения заявления и принятом по нему решении в срок, установленный законодательством; в случае неудовлетворения требований, изложенных в заявлении, в письменной форме довести до сведения гражданина, подавшего заявление, мотивы отказа, а также указать орган или должностное лицо, которым можно обжаловать принятое по заявлению решение.

В целях объективности исследования отметим, что иногда субъекты вводят явно избыточные гарантии, например, согласно ч. 2 ст. 4 Закона Республики Татарстан «Об обращениях граждан в Республике Татарстан» «граждане вправе обращаться с предложениями, заявлениями, жалобами на государственных языках Республики Татарстан, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют. Ответы на предложения, заявления, жалобы граждан даются на языке обращения». Еще одной, по нашему мнению, преждевременной гарантией является признание в качестве обращений сообщений, принятых по телефонам «прямых линий» и «горячих линий» (ст. 19 Закона Республики Татарстан «Об обращениях граждан в Республике Татарстан»).

В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на фрагментарность практики принятия актов уровня субъекта РФ о дополнительных гарантиях права на обращение, она существует, более того, зачастую оказывается наиболее передовой, как, например, в случае с проведением удаленного личного приема с использованием систем видеоконференцсвязи (кстати, учрежденного еще до введения мер по противодействию распространения коронавируса в России).

В настоящее время отдельные субъекты федерации в инициативном порядке используют свое право устанавливать дополнительные гарантии реализации исследуемого субъективного права, и зачастую именно они становятся «локомотивом» развития права граждан на обращение. Востребованность анализа этих новелл обусловлена не только стремлением к расширению и систематизации знаний, но и потребностями законодателя. Не случайно Комитетом по регламенту и парламентской деятельности Совета Федерации РФ за последние два года проведено уже несколько крупных мероприятий по изучению и обобщению опыта субъектов РФ в организации работы с обращениями граждан. Этот опыт Совет Федерации РФ намерен реализовать в виде комплексного законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Особый интерес к анализу законодательства субъектов о дополнительных гарантиях права на обращение вызывает и тот факт, что, например, Закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС «Об обращениях граждан», легализовавший юридических лиц в качестве заявителей и распространивший свое действие на государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия, стал причиной для проверки Конституционным Судом РФ Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и позволил Суду существенно расширить пределы действия конституционного права граждан на обращение.

Остается надеяться, что многие нерешенные вопросы (в том числе связанные с дистанционным личным приемом, электронными обращениями, обращениями по телефону и др.) найдут свое разрешение в нормативных правовых актах субъектов РФ и, пройдя в них соответствующую апробацию, будут восприняты федеральным законодателем при совершенствовании конституционно-правового механизма рассмотрения обращений граждан.

Библиографический список

1. Галицков В. А. Личный прием граждан как форма реализации субъективного конституционного права на обращение / В. А. Галицков, В. А. Мещерягина // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2019. - № 3 (23). - С. 62-67.

2. Карасев А. Т. Цифровизация правоотношений и ее влияние на реализацию отдельных конститутивных прав граждан в РФ / А. Т. Карасев, О. А. Кожевников, В. А. Мещерягина // Антиномии. - 2019. - Т. 19. - № 3. - С. 99-119.

3. Карасев А. Т. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан / А. Т. Карасев, А. В. Савоськин // Российский юридический журнал. - 2015. - № 1. - С. 48-54.

4. Морозова А. С. Способы и принципы разграничения ведения и компетенции между федеральным центром и субъектами федерации: конституционноправовой анализ / А. С. Морозова // Правоохранительные органы: теория и практика. - 2009. - № 1. - С. 53-58.

5. Савоськин А. В. К вопросу о методе правового регулирования конституционного права на обращение / А. В. Савоськин, В. А. Мещерягина // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. - 2016. - № 5. - С. 127-131.