Еволюція правового регулювання форм діяльності членів представницьких органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еволюція правового регулювання форм діяльності членів представницьких органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії

Іван Омелько

викладач (Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого)

Стаття присвячена історико-правовим аспектам нормативного регулювання форм діяльності представницьких органів місцевого самоврядування та їхніх членів на українських землях, що перебували у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії. Продемонстровано, що протягом 60-90-х років ХІХ століття відбувалося накопичення досвіду нормативного закріплення правового статусу та організації роботи представницьких органів влади на місцях, становлення основних форм їх діяльності. Звертається увага на те, що в обох імперіях прийняття ліберального законодавства про місцеве самоврядування спричинило активізацію місцевої нормотворчості. Аналізується зміст загальнодержавних і місцевих актів, що регламентували форми діяльності представницьких органів кінця ХІХ - початку ХХ століть.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, земська реформа, міська реформа, гласні, форми діяльності. місцеве самоврядування представницький угорщина

SUMMARY

Ivan I Omelko. Evolution of legal regulation of activity forms of members of representative bodies of local self-government in the Ukrainian lands within Austria-Hungary and prerevolutionary Russia. The article deals with historical and legal aspects of the normative regulation of the forms of activity of the representative bodies of local self-government and their members on the

Ukrainian lands, which were part of Austria-Hungary and pre-revolutionary Russia.

It is shown that during the 60-90s of the XIX century, there was an accumulation of experience in the normative consolidation of the legal status and organization of the work of local representative bodies, the formation of the main forms of their activity. Attention is drawn to the fact that in both empires the adoption of liberal legislation on local self-government led to the activation of local rule-making. The content of national and local acts regulating the forms of activity of representative bodies of the late XIX - early XX centuries is analyzed.

In its modern form, local government developed in the nineteenth century. as a result of the victory of liberal-democratic reforms in the world's leading states. Therefore, consideration of the evolution of legal regulation of the forms of activity of deputies of domestic local representative bodies should begin in the 1860s, when in Austria-Hungary and the Russian Empire, which at that time included Ukrainian lands, local government began almost simultaneously.

The period of functioning of representative bodies of local self-government in the Ukrainian lands as a part of Austria-Hungary and pre-revolutionary Russia (1862-1917) should be considered as the first stage of evolution of forms of activity of deputies of local councils in modern Ukraine. This was the stage of initiating the normative consolidation and practice of implementing the forms of activity of the deputy corps of domestic representative bodies of local self-government.

Keywords: local self-government, zemstvo reform, city reform, vowels, forms of activity.

Постановка проблеми

Питання належної організації роботи депутатського корпусу супроводжують процес розбудови місцевого самоврядування на всіх етапах його еволюції. Тому для більш повного розуміння сучасного стану й перспектив розвитку форм діяльності тих чи інших суб'єктів публічної влади завжди важливо мати чітке уявлення про попередній досвід їх нормативного закріплення та практики реалізації, з урахуванням конкретно-історичних умов. При цьому важливо зрозуміти не тільки магістральні напрями й загальні тенденції розвитку місцевого самоврядування як підсистеми публічної влади, але й еволюцію окремих елементів організації роботи муніципальних органів, зокрема форм і методів їх діяльності.

Аналіз публікацій, у яких започатковано вирішення цієї проблеми

Проблемам еволюції правового регулювання статусу та організації роботи вітчизняних органів місцевого самоврядування присвятили свої роботи такі вчені, як О. В. Батанов, А. А. Безуглов, О. М. Головко, Г. В. Задорожна, В. В. Кравченко, Л. Л. Лабенська, П. М. Любченко, Б. А. Пережняк, М. Л. Пєшин, М. В. Пітцик, О. А. Редькіна, С. О. Сем- ко, С. Г. Серьогіна, О. В. Чернецька, Я. Г. Ярматов, О. Н. Ярмиш та інші. Однак історичний розвиток форм діяльності депутатів місцевих рад у їх працях розглядається лише побіжно, що не дає змоги сформувати цілісне уявлення про цей елемент організації роботи депутатського корпусу. Необхідність удосконалення організації роботи місцевих рад і їх депутатів у сучасних умовах децентралізації та реформування територіальної організації публічної влади в Україні зумовлює потребу в поглибленому вивченні діалектичного розвитку правового регулювання форм діяльності депутатів представницьких органів місцевого самоврядування на попередніх етапах вітчизняної історії, його критичної оцінки й прогнозування подальших кроків законодавця в цій сфері.

Метою цієї статті є виокремлення основних історичних етапів розвитку правового регулювання форм діяльності членів представницьких органів місцевого самоврядування, що існували на українських землях, котрі перебували у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії, з'ясування історичного процесу накопичення відповідних форм та їх практичної реалізації.

Виклад основного матеріалу

Історики відзначають, що місцеве самоврядування бере початок ще з епохи раннього Середньовіччя, вічового правління й станово- представницьких зборів. Утім, у сучасному вигляді місцеве самоврядування склалося в ХІХ ст. як результат перемоги ліберально-демократичних реформ у провідних державах світу. Тому розгляд еволюції правового регулювання форм діяльності депутатів вітчизняних місцевих представницьких органів влади варто розпочати з 60-х років ХІХ ст., коли в Австро-Угорщині та Російській імперії, до складу яких входили на той час українські землі, майже паралельно розпочалося впровадження місцевого самоврядування.

Австрійський уряд узявся за врегулювання відносин у сфері місцевого самоврядування вже на початку 1860-х років. 5 березня 1862 р. був виданий Закон «Про устрій гмін та Виборчу ординацію для гмін» [1], яким визнавалося право сіл, містечок і міст на самоврядування, окреслювався порядок формування та організація діяльності гмінного самоврядування в межах усієї імперії. Цей закон мав рамочний характер, тож на його основі Галицький крайовий сейм прийняв низку законів, котрі досить повно регламентували діяльність органів місцевого самоврядування всіх рівнів у Галичині. На засіданнях Галицького сейму 19-22 березня 1866 р. було ухвалено урядові проєкти законів про гмі- ни, панські маєтки та повітове представництво, затверджено відповідні виборчі «ординації». 12 серпня 1886 р. вони були затверджені у Відні [2, с. 172].

Слідом за цим 13 березня 1889 р. було прийнято закони про місцеве самоврядування для тридцяти великих галицьких міст, а 3 липня 1896 р. - про місцеве самоврядування для дрібних міст, містечок і великих гмін [3, с. 91]. Міста, у яких проживало понад 3 тисячі мешканців, мали право формувати органи міського самоврядування - міську раду й міську управу. Для Львова як найбільшого міста регіону передбачалося прийняття окремого статуту.

Прийняття вищеназваних законів спричинило активізацію місцевої нормотворчо- сті. Особливо активно проводилася робота з розробки локальних нормативно-правових актів, спрямованих на посилення самоорганізації міської громади. Так, протягом 1865 р. Львівською міською радою було розроблено, а 26 березня 1866 р. остаточно схвалено проєкт статуту міста, однак лише 14 жовтня 1870 р. він був затверджений монархом [4, с. 219]. Цей статут діяв до самого розпаду Австро-Угорщини в жовтні 1918 р. і застосовувався навіть після окупації західноукраїнських земель Польщею аж до 1933 р. Упродовж цього часу статут зазнав деяких змін за законами від 11 квітня 1896 р. та від 25 травня 1909 р. Він налічував 114 статей і передавав управління містом до рук міської ради та магістрату.

Порядок діяльності Львівської міської ради визначався регламентом, який був нею затверджений 18 вересня 1872 р. (зі змінами й доповненнями від 9 липня 1874 р., 20 травня 1875 р., 20 квітня 1876 р. і 5 червня 1878 р.).

До складу Львівської міської ради входило 100 депутатів, які спочатку обиралися строком на три роки, а з 1896 р. - на шість, але через кожні три роки в порядку жеребкування 50 депутатів віддавали свої місця заново обраним. Порядок виборів депутатів до міської ради регулювався спеціальною виборчою «ординацією», яка була затверджена одночасно зі статутом. Депутати працювали на безоплатній основі.

Статут установлював обов'язок присутності на засіданні депутатів. Засідання поділялися на звичайні та надзвичайні, відкриті й закриті (на вимогу 10 депутатів засідання могло бути оголошене закритим). Статут визначав, що депутати не обов'язково мали бути попередженими про засідання, але зобов'язані були на нього прибути.

Мінімальна кількість засідань, що мала бути проведена протягом року, статутом не встановлювалася. Надзвичайні засідання скликалися президентом міста чи його заступником, зокрема на вимогу чотирьох депутатів. Для прийняття рішення встановлювався кворум у 40 депутатів. Рішення приймалися відкритим голосуванням (за винятком призначень на посади) простою більшістю голосів.

Головував на засіданнях ради президент міста, який обирався радою зі свого складу, чи віце-президент, який обирався в тому ж порядку, що й президент. Головуючий відкривав і закривав засідання та керував (організовував) дебатами; він не брав участі в голосуванні, й у разі розподілу голосів порівну пропозиція вважалася неприйнятою. Статутом передбачалася можливість відкритого та закритого голосування. Окремий параграф статуту приділявся протоколу засідань: визначалося, що його підписують головуючі та два уповноважені радою депутати [5].

Саме в цей період посилюється й регламентація організаційних форм роботи місцевих рад - регламентом установлювався порядок роботи президії міської ради, організація та діяльність секцій, спеціальних комісій і комітетів міської ради [6, с 51]. Так, регламентом ради королівського столичного міста Львова від 13 вересня 1872 р. було передбачено функціонування Президії міської ради, до якої входили президент, перший віце-президент, за результатами жеребкування два розпорядники (обиралися секціями зі свого складу та слідкували за порядком під час засідань, реєстрували виступаючих і відсутніх тощо) та секретар. Регламент установлював, що секретар чи його заступник веде протоколи засідань, реєструє вхідну документацію ради, облік нерозглянутих справ, упорядковує архів ради, здійснює контроль над виконанням друкарнею чи літографією робіт, що призначаються для ради, контролює їх розподіл, подає на засіданнях ради протоколи та списки, передбачені регламентом.

На відміну від статуту міста, регламент ради закріплював частоту проведення її засідань - раз на два тижні, кожен другий четвер (за винятком свят), о 6.00. Надзвичайні сесії скликалися за пропозицією секції або не менш як 4 депутатів. Регламент установлював обов'язок попереджати депутатів за 2 дні про проведення засідання й надавати їм порядок денний. Кожне засідання згідно з регламентом починалося ухваленням протоколу попереднього.

Регламент закріплював за депутатом право на початку засідання, після затвердження протоколу, звертатися із запитами, що стосувалися інтересів громади, до президента, керівників служб магістрату, до самого магістрату, доповідачів та керівників секцій і спеціальних комісій. Така норма забезпечувала представникам громади можливість виступати з питань, що мали суспільний резонанс.

Цікавим для дослідження є закріплений регламентом порядок розгляду пропозицій депутатів. По-перше, вони повинні бути підтримані п'ятьма депутатами, по-друге, їх оголошують на засіданні ради, вона ж передає їх на розгляд відповідних комісій чи секцій. Важливе положення містить § 27 регламенту: на обговорення міської ради можуть бути винесені тільки питання, попередньо розглянуті в секціях чи постійних комісіях, або в комісіях, спеціально визначених радою. Хоча далі передбачається можливість за підтримки більшості ради на вимогу президії чи 10 депутатів розглядати на засіданні питання, яке не включене до порядку денного чи не розглянуте в комісіях. Регламент також установлював порядок запису на виступи та детально описував процес обговорення, голосування, можливість заслуховування на засіданні громадян із поясненнями щодо певного питання, закріплював вимоги до змісту протоколу засідання.

Особливо важливим для дослідження еволюції організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування є положення регламенту ради королівського столичного міста Львова 1872 р. стосовно діяльності секцій та спеціальних комісій. У той період секціям надавалися достатньо широкі повноваження, зокрема повноваження вирішувати низку питань від імені ради. Рада створювала 5 секцій, діяльність кожної з них зводилася до: а) розгляду пропозицій ради; б) вирішування справ, що належали до її компетенції; в) виконування функцій контролю. Кожна секція обирала зі свого складу голову, заступника та секретаря. Крім секцій, міська рада Львова створювала спеціальні комісії з метою розгляду питань, які вимагали постійного нагляду або фахових рекомендацій. Комісії поділялися на постійні й тимчасові, причому до роботи в них могли залучатися не тільки депутати, але й будь-які інші особи з правом дорадчого голосу. Кількість комісій постійно зростала, і вже в 1913 р. їх було 76 порівняно з 5 в 1871 р. [4, с. 220]. Кожен депутат міської ради був членом якоїсь комісії, а багатьом із них доводилось брати участь і в декількох комісіях.

Крім цього, регламент міста Львова 1872 р. передбачав формування радою специфічних утворень для представництва інтересів громади та їх захисту у відповідних закладах, товариствах тощо. Такими утвореннями були депутатські групи й комітети. У зв'язку з поділом Львова на 5 районів міська рада обирала з числа своїх депутатів спочатку 18, а з 1896 р. 25 делегатів строком на 1 рік, а згодом - на 3 роки, які від її імені виконували в районах функції уповноважених. Делегати проводили свою роботу у двох напрямах - внутрішньому та зовнішньому: брали участь у спільних нарадах, опрацьовувалита подавали на розгляд президії магістрату проєкти розпоряджень, а також наглядали за роботою самоврядних органів, закладів і публічних установ, фінансованих громадою тощо.

Наведені факти дають підстави для висновку, що форми діяльності депутатів місцевих рад на українських землях у складі Австро-Угорської імперії закріплювалися на рівні законів та регламентів. При цьому основна увага приділялась регламентації участі депутата в засіданнях ради, хоча передбачалися й такі організаційні форми діяльності, як участь у роботі секцій, постійних і спеціальних комісій, депутатських груп і комітетів, а також виконання функцій делегата в міському районі.

Становлення місцевого самоврядування в Російській імперії передусім пов'язують із земською та міською реформами Олександра ІІ. У 1864 р. Положенням про губернські та повітові земські установи було запроваджено інститут земств [7, с. 130-131]. Спочатку вони вводились у південних і лівобережних губерніях. У зв'язку з польським повстанням 1863 р., у якому брала участь і частина «хлопоманів», на Правобережній Україні інститут земств тривалий час не впроваджувався. Земську реформу тут було проведено лише в 1911 р. [8, с. 94].

Слід відзначити величезний масив нормативних актів того часу, присвячених земствам. За даними М. В. Угрюмової, тільки з 1864 по 1867 роки стосовно земств було прийнято понад триста законодавчих документів: 70 Височайших повелінь, 35 указів Правлячого Сенату, 126 циркулярних пропозицій МВС губернському керівництву, 121 розпорядження та вказівка МВС [9, с. 70]. Переважна частина цих актів стосується окремих випадків, однак вони мають і загальне значення для тлумачення окремих норм земського законодавства на всій земській території Російської імперії.

Прототипом сучасних депутатів місцевих рад у російській історії можна вважати губернських і повітових земських гласних - виборних членів колегіальних органів загальної компетенції (зборів), що були запроваджені імператором Олександром ІІ у межах реформи територіальної організації публічної влади 1964 р. й перебували поза межами системи урядових установ.

Деякі автори стверджують, що «за формами діяльності земству були притаманні такі функції місцевого самоврядування: нормотворча, установча, контролююча і правоохоронна» [10, с. 18]. Утім, із такою тезою важко погодитись, адже реформа земського управління була половинчастою, і земські установи були позбавлені обов'язкових (примусових) розпорядчих прерогатив. Тобто положення 1864 р. не надавало земським установам права видавати обов'язкові постанови й виконувати їх за допомогою власних органів. Це були установи, за висловом тогочасних фахівців, «із компетенциями, але без влади».

Положення 1864 р. регламентувало порядок діяльності органів земського самоврядування лише в найбільш загальному вигляді. Тому земства намагалися впорядкувати роботу зборів і порядок ведення справ управами за допомогою власних локальних нормативно-правових актів. Наприклад, у 1870 р. Полтавське губернське земство ухвалило «Правила про порядок засідань Полтавського губернського земського зібрання», а 1871 р. «Інструкцію про порядок виконання справ у Полтавській губернській земській управі, а також про відповідальність підлеглих осіб за особистими їх службовими обов'язками» [10, с. 17]. Зазначені нормативні акти передбачали демократичний порядок ухвалення рішень та інформування про прийняті постанови місцевої громади. Земства забезпечували гласність своєї діяльності шляхом публікації матеріалів про роботу земських зборів.

Значну роль у діяльності земств відігравали робочі комісії, що створювались зборами для перевірки діяльності управ та розгляду поточних справ і діяли упродовж кожної земської сесії. У 90-х роках такі комісії діяли в усіх земствах Лівобережної та Південної України, вони були формою залучення гласних до розробки проблем розширення повноважень у місцевих органах самоврядування. Беручи до уваги позитивний досвід їх роботи, у деяких земствах, окрім постійних ревізійних комісій, створювалися комісії за напрямами діяльності, де обрані зборами їх члени розподіляли між собою для ревізії різні галузі земського господарства. У Таврійському земстві в різні періоди постійно діяли комісії - ревізійна, кошторисна, санітарна, страхова, проєктна, юридична та училищна, комісія з народної освіти, емеритарна (тобто пенсійна), кустарна, статистична, а також існувало багато тимчасових комісій із різноманітних питань тощо.

Як зазначає Н. Г. Горбачова, основними видами діяльності гласних були відвідування засідань зборів, голосування, виступи на засіданнях, подання заяв, участь у роботі комісій [11, с. 25-26]. Саме на земських зборах уперше у вітчизняній історії було апробовано таку форму роботи депутатського корпусу, як сесія, адже повітові й губернські земські збори не були постійно діючими органами. Чергові сесії зборів скликалися один раз на рік і тривали протягом декількох днів (повітових - до 10 днів, губернських - до 20 днів) [12]. Могли проводитися й позачергові сесії. Засідання зборів були відкритими для публіки, що в поєднанні з назвою депутатів - «гласні» (які мали бути «голосом народу») - слугувало впровадженню в політичний лексикон терміна «гласність». У практиці земських зборів уперше було застосовано й таку форму депутатської діяльності, як участь у комітетах і комісіях. Саме така участь надавала гласним можливість реально впливати на вирішення місцевих справ [13]. Земські установи були першою вітчизняною школою демократичного врядування, тим місцем, де викристалізовувалися й випробовувалися форми й методи депутатської діяльності.

Уже з перших кроків деякі земства висловили прагнення регламентувати свої засідання, установити «наказами», «регламентами» й «правилами» певні моделі ведення справ. Такі «накази» були складені земствами, зокрема у 1865 р. - Охтирським, а також Полтавським і Харківським губернськими, а в 1866 р. - Богодухівським, Ялтинським і Херсонським губернськими. Обсяг цих «наказів» суттєво різнився: вони містили від 2 до 18 параграфів, при цьому деякі досить детально визначали хід засідань, способи голосування, порядок внесення пропозицій та окремих думок, інші ж лише переповідали загальні норми земського положення з цього приводу, обмежуючись стереотипними нормами. Не зупиняючись докладно на цих наказах, відзначимо лише найбільш оригінальні. Так, згідно з харківським наказом, під час засідання присутні гласні не мали права, «не залишаючи справ зібрання, ухилятися від подачі голосів під час вирішення питання» [14, с. 71]. Натомість у Чернігівському земстві з 1866 р. було прийнято виносити остаточне рішення щодо доповіді наступного дня після її проголошування. Особливістю чернігівського наказу було також допущення «другого читання», тобто повторного обговорення під час читання протоколу засідання. Таким чином, постанова вважалася остаточно затвердженою лише після затвердження протоколу засідання [14, с. 72]. Однак із плином часу більшість цих наказів дедалі частіше ігнорувалися, і в 90-х роках ХІХ ст. лише поодинокі земства продовжували керуватися особливими правилами для засідань. Це пояснюється тим, що земства почали дивитись, з огляду на Закон 1866 р., на регламентування порядку засідань як на прерогативу голови зборів.

Міське самоврядування в Російській імперії спочатку здійснювалося на підставі «Городового положення» від 16 червня 1870 р. Це Положення визначало, що органами міського громадського управління є міські виборчі збори, міська дума й міська управа.

Міські виборчі збори раз на чотири роки обирали гласних міської думи.

Що ж стосується внутрішньої організації міського управління, то вона була досить раціональною. Розпорядчі функції були надані міській думі, натомість виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їй думою, стала управа. Розподіл занять і порядок дій управи та підпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видавалася думою. Члени управи обиралися думою й не потребували затвердження адміністрацією. Постановою думи члени управи могли бути усунені від посади й віддані суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався на посаду губернатором або міністром внутрішніх справ (залежно від рангу міста). Міський голова, як правило, обіймав керівне місце не тільки в управі, але й був також головою думи.

Міські думи, на відміну від земських зборів, мали право збиратися протягом усього року в міру накопичення справ, чисельність засідань не обмежувалася. Думи самі визначали порядок провадження справ, але зобов'язувалися при цьому дотримуватися правил про порядок провадження справ у земських, дворянських і міських громадських і станових зборах, як цього вимагали закони від 13 липня 1867 р. Головною метою цих правил було припинення небажаних дебатів у громадських зборах.

Утім, у контексті предмета нашого дослідження на окрему увагу заслуговує Городове положення від 11 червня 1892 р. [15]. Цей документ є одним із небагатьох, де увагу приділено процедурним нормам, за якими працювали місцеві представницькі органи і які є прикладом системного нормативного регулювання організаційних форм роботи цих органів.

Згідно з цим документом, дума обиралася на чотири роки та складалася з гласних. У міських поселеннях, що мали не більше 100 виборців, дума складалася з 20 гласних, а в тих, де кількість виборців була вищою, до цих 20 гласних на кожні 50 виборців додавалося по 3 гласні, доки кількість не становила: у столицях - 160, у губернських містах із населенням вище 100 тисяч та місті Одесі - 80, в інших губернських обласних містах та тих, що входили до складу градоначальства, у значних повітових містах - 60, в інших міських поселеннях - 40 (ст. 56).

У Городовому положенні 1892 р. закріплювався обов'язок гласних брати участь у засіданнях думи. У разі відсутності гласного без поважних причин дві третини від присутніх на зібранні гласних могли прийняти рішення про його притягнення до відповідальності: на перший раз - зауваження від голови; на другий - грошове стягнення; на третій - грошове стягнення й виключення зі складу представницького органу.

Засідання думи поділялися на чергові та надзвичайні. Чергові зібрання призначалися не менше 4 і не більше 24 разів на рік, їх розклад складався в грудні на рік наперед (ст. 64). Надзвичайні зібрання могли бути скликані з дозволу: у Санкт-Петербурзі - міністра внутрішніх справ, у Москві - генерал-губернатора, в інших містах - губернатора. Кворум для звичайних засідань думи, у яких загальний склад гласних не перевищував 40, становив не менше половини від їх загальної кількості, а в інших поселеннях - не менше третини. Рішення приймалися простою більшістю голосів, а в разі їх рівності вирішальне значення мав голос головуючого. Для вирішення майнових справ кворум для засідань думи, де загальний склад гласних не перевищував 40 осіб, становив не менше двох третин, а в інших поселеннях - не менше половини, і рішення приймалися не менше ніж двома третинами присутніх на засіданні. Передача свого голосу іншій особі не допускалася. Надзвичайні зібрання, які скликалися під час народного лиха, із військових зобов'язань тощо, визнавалися дійсними за будь-якої кількості присутніх (ст. 70). Перед кожним черговим засіданням гласним розсилали перелік питань, запланованих для розгляду.

Голосування в думі, як правило, здійснювалося відкрито, за винятком проведення виборів посадових осіб, вирішення питань про притягнення їх до відповідальності, а такожпитань про призначення утримання чи грошової допомоги службовцям (ст. 73). Усі рішення думи вносилися до журналу та підписувалися головою й присутніми гласними, які брали участь у їх ухваленні (ст. 75).

У результаті Лютневої революції монархія в Росії була повалена, їй на зміну прийшла республіка. У новій моделі публічного врядування пріоритетну роль мали зіграти органи місцевого самоврядування. У прийнятій 3 березня 1917 р. Декларації Тимчасового уряду наголошувалося, що уряд забезпечить «вибори до органів місцевого самоврядування на основі загального прямого, рівного й таємного голосування» [16]. До проблеми організації практики місцевого самоврядування Тимчасовий уряд звертатиметься й надалі. Серед більше ніж 100 законодавчих актів, прийнятих Тимчасовим урядом про- тягом 236 днів свого існування, 44 були присвячені питанням місцевих органів управління й самоврядування [17, с. 199-200]. Однак в основному вони розглядали питання прав і повноважень органів місцевого самоврядування, поділу сфер впливу із земськими структурами, але жодним чином не стосувалися форм діяльності земських зборів та їх гласних.

У вирі революційних подій 1905-1917 років одночасно зі зламом старого державного апарату було створено новий апарат публічної влади на місцях. До липня 1918 р. система земських органів була повністю ліквідована, і їй на зміну прийшла система рад як повноправних органів державної влади, що відповідали за вирішення місцевих проблем в умовах панування комуністичної партії та принципу демократичного централізму.

Висновки

Загалом проведене дослідження надає змогу констатувати:

1. Період функціонування представницьких органів місцевого самоврядування на українських землях у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії (1862-1917 рр.) слід вважати першим етапом еволюції форм діяльності депутатів місцевих рад на території сучасної України. Це був етап започаткування нормативного закріплення й практики реалізації форм діяльності депутатського корпусу вітчизняних представницьких органів місцевого самоврядування.

2. Форми діяльності депутатів місцевих рад на українських землях у складі Австро- Угорщини та Російської імперії закріплювалися на рівні законодавчих актів та актів локальної нормотворчості (регламентів, наказів тощо). В обох імперіях прийняття ліберального законодавства про місцеве самоврядування призвело до активізації місцевої нормотворчо- сті. При цьому основна увага приділялась регламентації участі членів у засіданнях представницького органу (ради, зборів, думи), хоча передбачалися й такі організаційні форми діяльності, як участь у роботі секцій, постійних і спеціальних комісій, депутатських груп і комітетів, а також виконання функцій делегата в міському районі та ін.

3. Представницькі органи місцевого самоврядування, які функціонували на українських землях під час їх перебування у складі Австро-Угорщини та дореволюційної Росії, могли існувати тільки у відповідних політико-правових реаліях, тому з ліквідацією імперської державності теж зійшли з політичної арени. Однак ті форми діяльності депутатського корпусу, що сформувалися й довели свою ефективність ще в імперський період, значною мірою збереглися й були перенесені в організацію роботи місцевих рад наступних історичних періодів.

Список використаних джерел

1. Ustawa z dnia 5 marca 1862 o urzadzeniu gmin i o Ordynacyi wyborczej dla gmin. Dziennik ustaw i rozporzadzen krajowych dla krolestwa Galicyi i Lodomeryi wraz z Wielkim ksiestwem Krakowskiem. 1866. № 19. Czesc. XI. S. 59-87.

2. Pilat T. Austriackie pravo administracyine poprzedzone wykladem zasad administracji. Lwow: Nakladem Towarzystwa „Biblooteki sluchaczow prawa”, 1903. 1018 s.

3. Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України: навч. посіб. Київ : Атіка, 2003. 672 с.

4. Когут І. Специфіка розвитку і функціонування публічної влади у Львові в Австрійську добу. Ефективність державного управління. 2008. Вип. 14/15. С. 215-223.

5. Статут королівського столичного міста Львова. Львівський обласний державний архів. Ф.З, оп. I, спр. 119. Арк.. 1-15.

6. Кіселичник В. Міське самоврядування громади Львова (друга половина ХІХ - початок ХХ століття): монографія. Львів : ЛьвДУВС ; «Край», 2008. 352 с.

7. Кульчицький В. С., Тищик Б. Й. Історія держави і права : навч. посіб. Київ : Атіка, 2006. 352 с.

8. Кондратюк С. Місцеве самоврядування на західноукраїнських землях як джерело українського парламентаризму: історико-правовий аспект. Вісник Академії управління МВС. 2010. № 2 (14). С. 89-99.

9. Угрюмова М. В. Документальное наследие российских земств: монография. Нижневартовск: Изд-во Нижневарт. гос. ун-та, 2014. 207 с.

10. Козаченко А. І. Земське самоврядування в Полтавській губернії 1865-1919 рр.: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2015. 44 с.

11. Горбачева Н. Г. Гласные губернских земских собраний: социокультурный облик и деятельность: 1864-1890 гг. (на материалах Московской, Петербургской и Пермской губерний) : автореф. дисс. ... канд. ист. наук : 07.00.02 / ГОУ ВПО «Нижегород. гос. архитект.-строит. ун-т». Нижний Новгород, 2009. 34 с.

12. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, утверждено указом АлександраII1января1864г.URL:

https://pnu.edu.ru/ru/faculties/fun_time/uf/iogip/study/studentsbooks/hist-sources1/ioio32/

13. Воронин В. Е. Статус и деятельность земских учреждений по закону 1864 года. URL : https://www.portal-slovo.ru/history/39795.php.

14. Веселовский Б. Б. История земства. Том 3. Санкт-Петербург : Изд. О.Н. Поповой, 1911.

710 с.

15. Городовое Положение от 11.06.1892. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Том XII. № 8708. Стр. 430-456.

16. Декларация Временного правительства от 03.03.1917. Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46). 5 (18) марта.

17. Щербаков А.С. Особенности деятельности Советов как местных органов управления (на примере Петросовета - Ленсовета). Управленческое консультирование. 2017. № 12. С. 199-205.

1. The Act on the organization of communes and on the electoral ordinance for communes (1862, March 5). Dziennik ustaw i rozporzadzen krajowych dla krolestwa Galicyi i Lodomeryi wraz z Wielkim ksiestwem Krakowskiem, 1866, 19, XI. [in Pol.l

2. Pilat, T. (1903). The Austrian Administrative Law is preceded by a lecture on the principles of administration. Lviv: Biblooteki sluchaczow prawa. [in Pol.]

3. Kravchenko, V. V., Pittsyk, M. V. (2003) Munitsypal'ne pravo Ukrayiny [Municipal law of Ukrainel : navch. posib. Kyyiv : Atika. 672 s. [in Ukr.l

4. Kohut, I. (2008) Spetsyfika rozvytku i funktsionuvannya publichnoyi vlady u L'vovi v Avst- riys'ku dobu [The specifics of the development and functioning of public power in Lviv in the Austrian era]. Efektyvnist'derzhavnoho upravlinnya. Vyp. 14/15. S. 215-223. [in Ukr.l

5. Statut korolivs'koho stolychnoho mista L'vova [Charter of the royal capital city of Lviv]. L'vivs'kyy oblasnyy derzhavnyy arkhiv. F.Z, op. I, spr. 119. Ark.. 1-15. [in Ukr.l

6. Kiselychnyk, V. (2006) Mis'ke samovryaduvannya hromady L'vova (druha polovyna XIX - pochatok XX stolittya) [ City self-government of the community of Lviv (second half of the XIX - beginning of the XX century)l: monohrafiya. L'viv : L'vDUVS ; «Kray», 2008. 352 s. [in Ukr.l

7. Kul'chyts'kyy, V. S., Tyshchyk, B. Yo. (2006) Istoriya derzhavy i prava [City self-government of the community of Lviv (second half of the XIX - beginning of the XX century)!: navch. posib. Kyyiv : Atika. 352 s. [in Ukr.l

8. Kondratyuk, S. (2010) Mistseve samovryaduvannya na zakhidnoukrayins'kykh zemlyakh yak dzhe-relo ukrayins'koho parlamentaryzmu: istoryko-pravovyy aspect [Local self-government in Western Ukraine as a source of Ukrainian parliamentarism: historical and legal aspectl. Visnyk Akaemiyi up- ravlinnyaMVS. № 2 (14). S. 89-99. [in Ukr.l

9. Ugryumova, M. V. (2014) Dokumental'noye naslediye rossiyskikh zemstv [Documentary heritage of Russian zemstvosl: monografiya. Nizhnevartovsk: Izd-vo Nizhnevart. gos. un-ta,. 207 s. [in Russ.]

10. Kozachenko, A. I. (2015) Zems'ke samovryaduvannya v Poltavs'kiy guberniyi 1865-1919 rr. [Zemsky self-government in the Poltava province 1865-1919]: avtoref. dis. ... d-ra yuryd. nauk : 12.00.01 / Nats. yuryd. un-t im. Yaroslava Mudroho. Kharkiv. 44 s. [in Ukr.]

11. Gorbacheva, N. G. (2009) Glasnyye gubernskikh zemskikh sobraniy: sotsiokul'turnyy oblik i deyatel'nost': 1864-1890 gg. (na materialakh Moskovskoy, Peterburgskoy i Permskoy guberniy) [Vowels of provincial zemstvo assemblies: socio-cultural appearance and activity: 1864-1890. (based on materials from the Moscow, Petersburg and Perm provinces)]: avto-ref. diss. ... kand. ist. nauk : 07.00.02 / GOU VPO «Nizhegorod. gos. arkhitekt.-stroit. un-t». Nizhniy Novgorod. 34 s. [in Russ.]

12. Polozheniye o gubernskikh i uyezdnykh zemskikh uchrezhdeniyakh, utverzhdeno ukazom

Aleksandra II 1 yanvarya 1864 g. [Regulations on provincial and district zemstvo institutions, approved by decree of Alexander II on January 1,1864] URL:

https://pnu.edu.ru/ru/faculties/full_time/uf/iogip/study/studentsbooks/hist-sources1/ioio32/. [in Russ.]

13. Voronin, V. Ye. Status i deyatel'nost' zemskikh uchrezhdeniy po zakonu 1864 goda [Status and activities of zemstvo institutions under the law of 1864]. URL : https://www.portal- slovo.ru/history/39795.php. [in Russ.]

14. Veselovskiy, B. B. (1911) Istoriya zemstva [History of the zemstvo]. Tom 3. Sankt-Peterburg : Izd. O.N. Popovoy. 710 s. [in Russ.]

15. Gorodovoye Polozheniye ot 11.06.1892 [City Regulations of 11.06.1892]. Polnoye sobraniye zakonov Rossiyskoy imperii. Sobraniye 3-ye. Tom XII. № 8708. Ctr. 430-456. [in Russ.]

16. Deklaratsiya Vremennogo pravitel'stva ot 03.03.1917 [Declaration of the Provisional Government of 03.03.1917]. Vestnik Vremennogo pravitel'stva. 1917. № 1 (46). 5 (18) marta. [in Russ.]

17. Shcherbakov, A. S. (2017) Osobennosti deyatel'nosti Sovetov kak mestnykh organov uprav- leniya (na primere Petrosoveta - Lensoveta) [Peculiarities of the activity of the Soviets as local government bodies (on the example of the Petrosovet - Lensovet)]. Upravlencheskoye konsul'tirovaniye. № 12. S. 199-205. [in Russ.]

Размещено на Allbest.ru