Об’єкт адміністративно-правового забезпечення і нетипові загрози національній безпеці України

Key words: The article is devoted to the burning problem - general characteristics of national security, object of non-standard threats to the national security of Ukraine based on the administrative and legal support, analysis of relevant groups of social needs. In particular, the author administrative needs, atypical stresses that the current format of legal (administrative) regulation of the state, non-standard threats to the social relations in the security area doesn't meet the demands of time national security of Ukraine. and can't be an effective tool for solving certain problems which our country faces in these hard times.

To improve the situation, it is expedient to refer to the potential of such up-dated categories as an object of administrative and legal support and its derivative administrative legal needs. By using them, one can detect not only the causes of weakness of the national security protection (that is, particularly unmet and insufficiently unmet legal needs) but also specify those civilizational, social and political positions modern Ukraine finds itself into, the nature of their influence on the prospects of their further existence.

The author marks that using the example of modern Ukraine we can observe the common atypicality of the vast majority of ex-USSR countries (except for the Baltic States). Despite constitutionally fixed declarations and mottoes on the democratic, rule of law and social state, in real life, we experience a simulated version of that sort of state. Atypicality of modern Ukrainian state prompts the origin of the same atypical - unusual for the most prosperous countries of the world, atypical threats to national security.

The article stresses that the mentioned threats can be divided at least into three types, that is those which originate as a result of a) direct actions or inactivity of representatives of specific institutions of state authority and policy makers of the country; b) the functioning of the clannish- oligarchical family-crony system, which is not typical for developed democracies and c) the implementation of Ukraine's presence (though partially) in Russian-imperial civilizational paradigm. Considered the essential features of non-standard threats to the national security of Ukraine, the author proposes the following variant of their definition: these are poorly defeated and mainly internal negative challenges, which are preserved and extend in space and time. Their availability is a result of inadequate performance of the country's leadership and its government institutions in terms of punctual and full implementation of persistent social needs - components of the object of administrative and other public branches of Ukrainian law.

It is stated that the determination of dominancy of atypical challenges among the actual threats to the national security of Ukraine is an outcome of a new approach to the study of problems of administrative law through its object - those important social needs which have or shall have a relevant legal regulation. Such an outcome would prompt not only to the identification of the reasons that contribute to the occurrence of these indistinctive challenges but also the formation of algorithm of effective actions for their neutralizing and further eliminating.

В умовах різноманітних кризових явищ, які не одне десятиліття супроводжують нашу країну, неоголошеної агресії з боку північно-cхідного сусіда, яка триває майже сьомий рік, інших негативних явищ, що є не такими явними, але теж реально загрозливими для життя і здоров'я громадян (значна зношеність об'єктів інфраструктури, транспортних засобів загального користування, небезпечного виробництва; висока ймовірність виникнення техногенних, природних та екологічних негараздів) не зникають, а навпаки ще більше актуалізуються проблеми забезпечення національної безпеки України.

Серед функцій, які покладаються на державу, нацбезпековий напрям не безпідставно вважається засадничим, бо акумулює у собі складники усіх інших внутрішніх і зовнішніх векторів державної діяльності (політичної, економічної, соціально-культурної, екологічної, фіскальної, оборонної, тощо). Зміст суспільних потреб у царині національної безпеки характеризується значним видовим різноманіттям сфер соціального життя, де вони виникають. Також подібним різноманіттям відрізняється існуючий інструментарій правового регулювання відповідних суспільних відносин, починаючи від норм визнаних фундаментальних галузей публічного права - конституційного, адміністративного, кримінального та кримінально-процесуального права - і завершуючи нормами так званих спеціальних галузей права як екологічне або земельне право.

Особлива роль у процесах правової регламентації потреб національної безпеки належить нормам адміністративного права, що у першу чергу пояснюється як широтою предмета, так і багатофункціональним призначенням норм цієї галузі українського права, арсенал яких, на відміну від інших галузей права, складається з усіх функціональних різновидів правих норм: матеріальних і процесуальних (процедурних);

регулятивних та охоронних;

імперативних та диспозитивних.

Серед наукових досліджень, у яких розглядалися загальні проблеми організації адміністративно-правового забезпечення згаданої вище сфери, насамперед слід звернути увагу на монографію В. А. Ліпкана «Адміністративно-правове регулювання національної безпеки України» 2008 року.

Як показав набутий після 2014 року практичний досвід, формат правового (адміністративно-правового) регулювання суспільних відносин безпекової сфери загалом не відповідає вимогам часу і не може слугувати ефективним інструментарієм вирішення відповідних завдань, які постали перед нашою країною у ці непрості часи. Також для сучасної української держави властиве домінування нетипових (атипових, нехарактерних) загроз національній безпеці. Тому здійснення загальних характеристик нетипових загроз національній безпеці України на основі аналізу груп відповідних суспільних потреб (складників об'єкта адміністративно-правового забезпечення) та пов'язаних із ними тенденцій соціального життя нашої держави є основною метою роботи.

Переходячи до викладу основного матеріалу, необхідно зазначити, що, використовуючи такі нові категорії науки адміністративного права як об'єкт адміністративного забезпечення та похідні від нього адміністративно-правові потреби, автор не тільки запроваджує новий, більш широкий формат дії норм адміністративного права, а й суттєво розширює можливості застосування їх явного та прихованого потенціалу.

В ідеалі усі значущі суспільні потреби стосовно сфери національної безпеки (правопотреби, зокрема й адміністративні) повинні мати повне, всебічне та своєчасне нормативно-правове (переважно законодавче) закріплення. Аналіз положень чинного вітчизняного законодавства у сфері національної безпеки дозволяє стверджувати про беззаперечне домінування у ньому адміністративно-правової частки, питома вага якої коливається у районі 80%. Як приклад можна навести чинний Закон України «Про Національну безпеку України» від 21 червня 2018 року [1], який майже повністю складається з адміністративно-правових норм. Зокрема, у статті 1 цього законодавчого акту закріплюється визначення 24 термінів, серед яких «воєнний конфлікт», «воєнна безпека», «громадська безпека і порядок», «державна безпека», «демократичний цивільний контроль», «загрози національній безпеці України» тощо.

Під національною безпекою у положеннях цього закону пропонується розуміти захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних і потенційних загроз (п. 9 ст.1). Загрози національній безпеці України це - явища, тенденції і чинники, які унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України (п. 6 ст. 1) [1].

Для об'єктивності слід зауважити, що за повідомленням інформаційного управління Апарату Верховної Ради від 6 листопада 2019 року, у Комітеті з питань національної безпеки, оборони та розвідки відбулося засідання робочих груп із напрацювання законопроектів щодо внесення змін до Законів «Про Національну безпеку України» і «Про державну таємницю» та підготовки законопроекту щодо реформування Служби безпеки України [2], що тільки підтверджує універсальні властивості адміністративного законодавства, що характеризується одночасно як своєю нестабільністю, так і високим ступенем динамізму - спроможністю вчасно та належним чином реагувати на зміну змісту відповідних соціальних потреб.

Якщо положення Закону України «Про Національну безпеку України» мають чітко визначати загальні характеристики основних складників сфери національної безпеки, їх загальне призначення та функціональну спрямованість, то адміністративно-правові норми Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року [3], фактично деталізують норми ст. 107 Конституції України, визначаючи правові засади організації та діяльності, склад і структуру, порядок проведення засідань і прийняття рішень, повноваження Голови, членів і Секретаря Ради національної безпеки і оборони України.

Рішення РНБО України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів, вони вводяться в дію указами Президента України, що є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади. Одним із таких ключових документів є Указ Президента України № 287/2015 від 26 травня 2015 року, яким введене у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки

України» та визначено дев'ять актуальних загроз національній безпеці нашій державі [4].

Положення роздягнутих вище трьох нормативно-правових актів складають основу першого блоку українського законодавства у сфері національної безпеки та регламентують питання її загальної організації (відповідних цілей, завдань, стратегій, основних суб'єктів протидії внутрішнім і зовнішнім загрозам тощо).

Другим важливим різновидом адміністративно-правового законодавства стосовно національної безпеки можна вважати низку законодавчих актів, які закріплюють відповідні суспільні потреби під час дії окремих адміністративно-правових режимів.

Наприклад, закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16.03.2000, «Про забезпечення прав і свобод громадян і правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15.04.2014, «Про правовий режим Herald of Zaporizhzhia National University. Jurisprudence воєнного стану» від 12.05.2015. Характерною ознакою цих законодавчих актів є домінування у їх змісті імперативного методу правового регулювання (забезпечення).

Третю групою адміністративного законодавства нацбезпекової спрямованості утворюють закони, які стосуються боротьби з окремими видами найнебезпечніших загроз - тероризмом, корупцією, рейдерством, організованою злочинністю, сепаратизмом, кіберзагрозами тощо.

Четвертим значним складником адміністративного законодавства щодо забезпечення національної безпеки є так звані галузеві групи законів, норми яких регулюють відповідні відносини у конкретних сферах суспільного життя: економічна діяльність держави, господарювання та міжгалузеві сфери (економіка, фінанси, банківська система, паливно-енергетичний комплекс, транспорт і зв'язок, митна та фіскальна діяльність тощо); соціальна і гуманітарно-культурна діяльність держави (соціальна політика, охорона здоров'я, наука та освіта, культура); адміністративно-політична діяльність держави (оборона, державна безпека, громадська безпека тощо).

Адміністративно-правові норми, які утворюють законодавчий масив цього рівня, традиційно визначають функції та повноваження того чи іншого суб'єкта державної влади, на який покладені обов'язки щодо забезпечення національної безпеки.

П'ятий різновид відповідного законодавства складають норми адміністративного примусу та адміністративної відповідальності.

Насамперед така адміністративно-юрисдикційна діяльність регламентується положеннями Кодексу України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 [5].

Незважаючи на значні обсяги адміністративного законодавства щодо забезпечення національної безпеки, його не можна визнати ані досконалим, ані ефективним. Головними підставами для по. 3-4. 2019 ISNN 2616-9444 формування такого критичного висновку є неякісна нормотворча (законотворча) робота, коли не враховуються або не повністю враховуються усі об'єктивно існуючі суспільні потреби, для повної та своєчасної реалізації яких необхідна їх відповідна нормативно-правова регламентація; незадовільне (часткове) втілення у життя чинних норм права або їх повне ігнорування представниками владної бюрократії з різноманітних причин (пріоритет інших груп інтересів, насамперед приватних, кланово-олігархічних, саботаж, меркантильність тощо).

Прикладом першої ситуації можна вважати триваючу незабезпеченість різноманітних публічно-правових, зокрема й адміністративних правопотреб стосовно колаборації (від фр. Collaboration - співробітництво), що достатньо дивно, зважаючи на шостий рік окупації українських територій і численні випадки відповідного зрадницького співробітництва українських громадян.

Бездіяльність структур НАЗК (Національне агентство з запобігання та протидії корупції) щодо перевірки електронних декларацій високо посадовців можна вважати красномовним прикладом фактичного саботажу керівництва нового контрольно-наглядового органу вимог законодавства у сфері протидії корупції [6].

В умовах часткової розбалансованості окремих частин державного апарату, усунення наведених недоліків та упущень - справа певного часу та політичної волі з боку керівництва країни. Однак, коли унікальний правовий потенціал залишається поза увагою значною частиною чиновництва усіх владних рівнів, коли на суддів може здійснюватися тиск із боку окремих впливових приватних осіб, коли кланово-олігархічна кумівсько-сімейна система фактично знаходиться над державним апаратом і може нехтувати суспільними інтересами, сподівання на ефективність «косметичних» заходів щодо наведення ладу в державі, зокрема й у сфері національної безпеки, є ілюзорними.

Для подолання цієї важкої, майже критичної ситуації необхідно використовувати усі можливості адміністративного права та його науки, насамперед новітні підходи та інструментарій, нестандартні та оригінальні рішення. У зв'язку з цим доцільно вернутися до потенціалу таких новітніх категорій як об'єкт адміністративно-правового забезпечення та похідних від нього адміністративних правових потреб. Саме за їх допомогою можна надати об'єктивну оцінку якості (повноти та своєчасності) загальних процесів правоутворення, правотворчості та правореалізації (зокрема й у сфері національної безпеки), визначити пріоритетність мотивів у роботі представників вітчизняного бюрократичного апарату, логіку прогалин і збоїв алгоритму функціонування державних інститутів, конкретні причини їх тактичних і стратегічних помилок, а також загальні детермінанти хронічного лузерства України.

Різноманіття, природній поділ і взаємообумовленість існуючих суспільних потреб, які вимагають свого нормативно-правового закріплення, дозволяє комплексно та системно підійти до вивчення процесів їх реалізації в умовах існування тієї чи іншої держави. Подібні підходи можна застосувати до будь-яких груп правопотреб, зокрема й пов'язаних із загрозами національній безпеці України. Виходячи із чинного законодавчого визначення національної безпеки, відповідні структури і державний апарат мають функціонувати у постійній готовності до можливості виникнення негативних викликів не тільки на найбільш очікуваних і вразливих сфер соціального життя, а й в інших, на перший погляд потенційно малопроблемних напрямах (наприклад аварія на ЧАЕС 1986 року).

Після російської агресії навесні 2014 року українська держава як і більшість її громадян достатньо швидко позбулася ілюзій про братерську дружбу з північно-східним сусідом і повернулася до більш об'єктивного оцінювання власних можливостей і навколо існуючих реалій. Так, у згаданій раніше Стратегії національної безпеки України від 26 травня 2015 року було визначено дев'ять актуальних загроз національній безпеці України:

1. Агресивні дії Росії, які здійснюються для виснаження української економіки і підриву суспільно-політичної стабільності з метою знищення держави Україна і захоплення її території.

2. Неефективність системи забезпечення національної безпеки і оборони України: не сформованість сектору безпеки і оборони України.

3. Корупція та неефективна система державного управління: поширення корупції, її укорінення в усіх сферах державного управління; слабкість, дисфункціональність, застаріла модель публічних інститутів, депрофесіоналізація та деградація державної служби; здійснення державними органами діяльності в корпоративних та особистих інтересах, що призводить до порушення прав, свобод і законних інтересів громадян і суб'єктів господарської діяльності.

4. Економічна криза, виснаження фінансових ресурсів держави, зниження рівня життя населення: монопольно-олігархічна, низькотехнологічна, ресурсовитратна економічна модель; відсутність чітко визначених стратегічних цілей, пріоритетних напрямів і завдань соціально-економічного, воєнно-економічного та науково-технічного розвитку України, а також ефективних механізмів концентрації ресурсів для досягнення таких цілей; високий рівень «тонізації» та криміналізації національної економіки, кримінально-кланова система розподілу суспільних ресурсів; деформоване державне регулювання і корупційний тиск на бізнес; надмірна залежність національної економіки від зовнішніх

Herald of Zaporizhzhia National University. Jurisprudence ринків; неефективне управління державним боргом.