Местное самоуправление в России: есть ли право на будущее?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местное самоуправление в России: есть ли право на будущее?

O.Л. Казанцева, канд. юрид. наук Алтайский государственный университет

P.Ю. оглы Мамедов, доктор философии по праву, доцент Академия полиции МВД Азербайджанской Республики

Местное самоуправление представляет собой разновидность публичной власти, источником которой в Российской Федерации является многонациональный народ. До внесения предлагаемых поправок в Конституцию РФ, которые были разработаны в соответствии с Посланием Президента РФ от 15 января 2020 г., де-юре закрепляются организационная самостоятельность местного самоуправления и невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Де-факто российская государственность характеризуется «встраиванием» местного самоуправления в единую вертикаль государственной власти. Поправки в Конституцию РФ касаются в том числе организации государственной власти и местного самоуправления, закрепляют вхождение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти и выполнение публичных функций и полномочий органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Вместе с тем понятие публичной власти в Конституцию РФ не вносится, что не позволяет окончательно разрешить вопрос о формах и принципах взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. В этой связи авторами исследуются перспектива развития местного самоуправления и его право на дальнейшее существование как демократического института.

Ключевые слова: публичная власть, местное самоуправление, конституционные ценности, государственная власть, система.

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA: IS THERE A RIGHT TO THE FUTURE?

O.L. Kazantseva, CandidateofJuridicalSciencesAltaiStateUniversity

R. Yu. ogliMamedov, DoctorofPhilosophyinLaw, assistant-professorPoliceAcademyoftheMinistryofInternalAffairsoftheRepublicofAzerbaijan

Local government is a form ofpublic authority, the source of which in the Russian Federation is a multinational people.

In anticipation of the next constitutional and legal reform, the legislator's approach to determining public authority and the place of local self-government in its system is of interest.

Prior to the introduction of the proposed amendments to the Constitution of the Russian Federation, which were developed in accordance with the Address of the President of the Russian Federation of January 15, 2020, the organizational independence of local self-government and non-entry of local self-government bodies into the system of state authorities are fixed de jure.

De facto Russian statehood is characterized by “embedding” local government in a single vertical of state power, which is expressed in a strict definition of the legal foundations of local self-government, narrowing its independence, increasing the volume of individual state powers transfer59*red to the local level of government, and reducing sources of funding.

Amendments to the Constitution of the Russian Federation concern, inter alia, the organization of state power and local self-government, consolidate the entry of local self-government into a unified system ofpublic power and the performance ofpublic functions and powers by local self-government in cooperation with public authorities.

At the same time, the concept ofpublic authority is not included in the Constitution of the Russian Federation, which does not allow to finally resolve the issue of the forms and principles of interaction between state power and local self-government. In this regard, the author explores the prospect of the development of local self-government and its right to further existence as a democratic institution.

Key words: public authority, local government, constitutional values, state power, system.

На протяжении последних двадцати лет актуальной является проблема реформирования местного самоуправления и определения его места в системе публичной власти. Перманентное состояние местного самоуправления объясняется отсутствием четкой последовательной государственной политики в этой сфере.

Поскольку правовые основы местного самоуправления определяются государством и именно в них закладывается модель современного местного самоуправления, закрепляются формы и принципы его взаимодействия с органами государственной власти, представляется необходимым решить вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, определяя порядок их взаимоотношений друг с другом.

Можно относиться к местному самоуправлению по-разному, и как к самостоятельной разновидности публичной власти, наиболее приближенной к населению - и как к продолжению власти государственной на местах, и как к лишнему элементу в единой системе государственной власти, но нельзя игнорировать положения Конституции РФ, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую основу конституционного строя Российского государства, демократический институт, без которого немыслимо любое развитое правовое, демократическое государство.

Безусловно, развитие общественных отношений, в т.ч. и в сфере местного самоуправления, диктует новые условия их регулирования, однако концепция развития местного самоуправления должна быть единой и реализовываться она должна не в спешке, а планомерно и поступательно, без каких-либо потрясений в этой сфере, поскольку проводимые реформы имеют свойство отражаться в первую очередь на местном уровне. Метод «проб и ошибок» в данном случае неприемлем, поскольку влечет негативные для формирования организационных, компетенционных, территориальных, экономических основ местногосамоуправления последствия.

Представляется, что выстраивание действенной модели местного самоуправления усилит позиции государства, а также послужит защите прав интересов граждан на решение вопросов местного значения в пределах территорий муниципальных образований.

Вопросы оценки системы и структуры публичной власти, реформ и исследования проблем в сфере местного самоуправления в России рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, РВ. Бабуна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Г Соловьева, Т.В. Сумской, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова, Е.С. Шоминой, Е.С. Шугриной и др. Ученые анализировали проблемы правового регулирования местного самоуправления, дальнейшего развития его основ, участия населения в осуществлении власти на местах, предлагали варианты их решения [3, 5, 6, 7, 8, 18, 19, 26, 28, 30].

Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 марта 2020 г. актуализировало имеющиеся дискуссии относительно будущего у российского местного самоуправления, поскольку ознаменовало проведение новой конституционной реформы, в которую вовлечено также и местное самоуправление, являющееся частью публичной власти. В Послании Президент РФ уделил особое внимание усилению роли органов местного самоуправления и введению их в единую систему публичной власти. В соответствии с положениями ныне действующей Конституции РФ органы местного самоуправления являются организационно самостоятельными и не входящими в систему государственной власти. Именно органы власти на местах обеспечивают решение наиболее жизненно важных, насущных вопросов населения. Предполагается, что предложенные изменения в Конституцию РФ позволят напрямую вовлекать органы местного самоуправления в реализацию государственной политики во всех сферах государственного управления, приведут к усилению контроля государства за местным самоуправлением, усилят регулирующее воздействие органов государственной власти на местное самоуправление.

Обусловлено это, видимо, тем, что местное самоуправление не зарекомендовало себя как эффективный вид публичной власти, надлежащим образом осуществляющий возложенные на него полномочия. В последнее время все чаще можно встретить критику работы местной власти, недовольство со стороны органов государства, укоры в адрес органов местного самоуправления со стороны населения. Но если разобраться, то этому способствует ряд в том числе и объективных причин.

Прежде всего, определимся с понятием публичной власти. С.А. Авакьян под публичной властью в широком смысле понимает власть государственную, общественную и власть местного самоуправления [1, с. 139-141]. Поскольку Основной закон Российского государства закрепляет две формы осуществления публичной власти, а именно государственную власть и местное самоуправление, то в рамках данной статьи именно они будут представлять интерес. Власть принадлежит народу, а это значит, что именно народ является главным субъектом ее осуществления (ст. 3 Конституции РФ) [15]. При этом он может осуществлять ее непосредственно либо через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Ряд статей Конституции РФ закрепляет единство сущности публичной власти (ст. 1, 3, 10, 11 и 12), у нее единое предназначение, территориальный принцип функционирования в зависимости от уровня ее осуществления, правотворчество, однако есть и специфика в реализации государственной власти и местного самоуправления. Так, например, государственная власть осуществляется на основе принципа разделения властей, который зиждется на четком разграничении полномочий между тремя ветвями власти. Для местного самоуправления данный принцип конституционно не закрепляется, но о разграничении полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами тоже можно вести речь. У государственной власти и местного самоуправления совершенно разные уровни (местное самоуправление наиболее приближено к населению), различные масштабы деятельности и территория осуществления, государственная власть суверенная, а местное самоуправление - власть подзаконная.

Свою позицию по вопросу отнесения органов местного самоуправления к органам публичной власти выразил Конституционный Суд РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. № 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П, где указал, что публичная власть может быть и муниципальной [24, 25]. Таким образом, закрепление муниципальной власти в качестве вида публичной власти в Конституции РФ отражает фактическое состояние дел.

Европейская хартия местного самоуправления использует термин «публичные дела», значительную часть которых должны решать органы местного самоуправления, закрепляет самостоятельность местного самоуправления при их осуществлении и использовании финансовых и материальных ресурсов [9]. Вместе с тем основной проблемой муниципалитетов является слабая экономическая основа, которая не позволяет эффективно решать возложенные на них вопросы местного значения, не дает возможности исполнять годами копившиеся судебные решения, способствует оттоку квалифицированных кадров из органов местного самоуправления, осознающих свою немощность в решении стоящих перед ними задач [10].

На первый взгляд нейтральные поправки в Конституцию РФ в сфере местного самоуправления могут получить различное правовое регулирование в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [23], а также в иных федеральных законах, а изменения эти неизбежны.

Учитывая нарастающие тенденции огосударствления местного самоуправления, происходящие в последнее время, можно предположить, что и в дальнейшем влияние органов государственной власти на местное самоуправление будет только возрастать [2, 12]. В качестве одного из последних примеров влияния органов государственной власти на формирование органов местного самоуправления можно привести замену процедуры прямых выборов глав муниципальных образований на конкурсную. Жители муниципальных образований лишены реальной возможности повлиять на то, кто станет главой муниципального образования. Окончательное решение принимается представительным органом, мнение которого относительно кандидата на должность главы муниципального образования может не совпадать с мнением населения. Ряд ученых, экспертов, практиков в сфере местного самоуправления и судей Конституционного Суда РФ считают такое вмешательство органов государственной власти в работу местного самоуправления не соответствующим положениям Конституции РФ [16, 17]. Однако при внесении в ст. 131 Конституции РФ поправок о том, что в случаях и порядке, установленных федеральным законом, органы государственной власти вправе участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, такое вмешательство будет очевидным.

Еще одним примером государственного вторжения в сферу местного самоуправления может служить укрупнение муниципальных образований. Трендом государственной политики в 2003 г. явилось максимальное приближение местной власти к населению, в этой связи в период с 2003 по 2009 гг. количество муниципальных образований в России было увеличено более чем в 2 раза (в 2003 г. - 11 600, в 2009 г. - 24 160). Однако сделано это было также в спешке и без учета финансовых возможностей и способностей муниципальных образований справляться с возложенными на них полномочиями.

В настоящее время наблюдается процесс объединения муниципальных образований, ликвидируется поселенческий уровень, сокращается количество органов местного самоуправления объединенных муниципальных образований, упраздняются бюджеты, сворачивается муниципальное нормотворчество муниципальных образований. Решение об участии в объединении принимают представительные органы соответствующих поселений, выражая зачастую свое собственное мнение, а не мнение населения. По прогнозам процедура укрупнения муниципальных образований должна привести к существенной экономии бюджетных средств, сокращению излишнего количества муниципальных служащих и более качественному решению вопросов местного значения.

Однако практика укрупнения муниципальных образований не принесла долговременного экономического эффекта, а создала дополнительные сложности участия населения в осуществлении местного самоуправления и получении муниципальных услуг

в преобразованных муниципальных образованиях. В этом смысле централизация управления, которая была достигнута отчасти укрупнением муниципальных образований, не дала положительных результатов, не привела к эффективности управления на низовом уровне публичной власти, потому что на местах проблемы были лучше видны, а решать их не хватало полномочий.

Наконец, еще одно нововведение касается перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. В соответствии со ст. 1, п. 7 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ субъекты РФ вправе перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на основании регионального закона на срок не менее срока полномочий соответствующего представительного органа субъекта РФ, а также устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением [20]. Иными словами, органы государственной власти субъекта РФ могут вмешиваться в осуществление местного самоуправления, что противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Вместе с тем право граждан на местное самоуправление считается незыблемым, и вмешательство органов государственной власти в этот процесс может рассматриваться как серьезное нарушение Конституции РФ. Однако вносимые в нее изменения могут послужить благодатной почвой для сворачивания местных инициатив и самостоятельности муниципалитетов, а главным субъектом осуществления местногосамоуправления станет не население, а органы местного самоуправления, встраиваемые в единую вертикаль власти.

Как видно из вышеприведенных примеров развития законодательства в сфере местного самоуправления, закрепленная на конституционном уровне самостоятельность местного самоуправления существенно ограничивается, существенных мер по укреплению экономических основ не принимается, что подрывает жизнеспособность российского местного самоуправления [13].

Государство стоит перед выбором либо предоставить самостоятельность местному самоуправлению, а населению реальное право самому управлять территорией и решать местные дела, укрепив его общественную природу, либо взять «под свое крыло», выстраивая общую единую иерархию органов власти, признавая, что само население неспособно осуществлять принадлежащую ему власть.

Очевидно, что избранный вектор развития местногосамоуправления будет влиять на будущее не только самого местного самоуправления, но и на развитие государства в целом.

Одним из определяющих в реализации государственной политики является Указ Президента РФ от31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», который закрепил, что национальными интересами на долгосрочную перспективу являются в том числе укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества [21]. В части развития демократических институтов в России, важнейшим из которых является местное самоуправление, ситуация не до конца понятная.

Истинная демократизация характеризуется децентрализацией власти и ресурсов [14, с. 39], а по факту разрастающаяся бюрократизация власти не способствует доверию сформированным органам власти, вследствие чего появляется отчуждение народа от власти, неприятие ее. Избранники народа забывают о своем предназначении, намереваясь как можно дольше задержаться на своих постах, заботясь прежде всего о своем благополучии, а сам народ становится заложником государственного аппарата, который принимает управленческие решения, учитывая исключительно свои собственные интересы [2].

Проблема выбора пути развития местного самоуправления касается не только нашего государства. Девяностые годы в Азербайджане характеризуются проведением конституционной и муниципальной реформ. Х. Дж. Исмайлов отмечает, что государственная власть и местное самоуправление в Азербайджане являются видами публичной власти, органы которых осуществляют деятельность, связанную с общим назначением - обеспечением интересов населения [11, с. 25]. Выбранная Азербайджанской Республикой модель основана на таком понятии местного самоуправления, как особая форма публичной власти на местах. В соответствии со ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. № 698-IQ местное самоуправление в Азербайджанской Республике - это такая система организации деятельности граждан, которая предоставляет им возможность для осуществления права в рамках закона самостоятельно и свободно решать вопросы местного значения и осуществлять часть государственных дел во имя интересов местного населения в соответствии с ч. IIст. 144 Конституции Азербайджанской Республики [22].

В то же время самостоятельность органов местного самоуправления ограничивается юридической силой международных актов, участником которых является государство, наблюдается тенденция к сокращению численности муниципалитетов.

Двуединая (общественная и государственная) природа местного самоуправления сыграла с ним злую шутку. С одной стороны, местное самоуправление не может быть исключительно общественным, поскольку это хоть и публичная власть, но власть с присущими ей атрибутами. С другой стороны, государство признает и гарантирует местное самоуправление, а следовательно, должно обеспечивать его нормальное развитие и принимать участие в его организации. Как отмечает Н.А. Тарабан, «вопрос о том, является ли институт российского местного самоуправления институтом гражданского общества или ступенью властной вертикали, остаётся открытым» [29, с. 49]. Представляется необходимым обеспечить баланс интересов государства и местного самоуправления, поскольку служат они интересам народа.

Так, например, в Азербайджане наряду с местным самоуправлением существует система местных органов государственной власти. При этом и те и другие участвуют в решении вопросов местного значения. Между органами местной исполнительной власти и муниципалитетами нет отношений власти и подчинения, за исключением некоторых ситуаций, и полномочия их не пересекаются, а главы исполнительной власти на местах осуществляют государственную власть.

Для России последние годы характеризуются целенаправленным введением в законодательство механизмов оперативного контроля государства за реализацией вопросов местного значения, происходит существенное ограничение самостоятельности местного самоуправления, а также его противопоставление государственной власти [27, с. 29].

Поправки в главу 8 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление встраивается в систему публичной власти, обосновываются тем, что основной проблемой в сфере местного самоуправления представляется проблема его взаимодействия с органами государственной власти. Именно здесь, по мнению Президента РФ, происходят сбои.

Учитывая, что местное самоуправление представляет собой посредника между государством и населением, именно на этом уровне власти необходимо сбалансировать государственные и общественные начала, оптимально учесть пределы местного самоуправления как формы народовластия и определить необходимость централизованного регулирования местного самоуправления как гарантию для его дальнейшего развития. Нельзя противопоставлять местное самоуправление государству. Развитое местное самоуправление при поддержке государства и населения может служить оплотом государственности и эффективной государственной политики [4, 31].

Резюмируя изложенное, необходимо отметить, что само местное самоуправление теряет свое назначение и сущность без реально обеспеченной компетенционной, организационной и территориальной самостоятельности. Немыслимо эффективное и развитое местное самоуправление без сильной экономической основы, обеспечивающей реализацию вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований. Но самое главное и важное в осуществлении местногосамоуправления - это население. Не стоит забывать, что именно население является важнейшим субъектом местного самоуправления. В связи с этим необходимо повышать активность населения, учитывать его мнение при принятии управленческих решений на всех уровнях власти. Идеалы, изначально заложенные в Конституции РФ, должны получить свое дальнейшее развитие в законодательстве России.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. 6-е изд. М.: Норма, 2018. Т. 1.

2. Авакьян С.А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 27-30.

3. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.

4. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 62-74.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 5-17.

6. Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 51-59.

7. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5-18.

8. Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: монография. М.: Проспект, 2016. 272 с.

9. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

10. Зенков А.П. Местное самоуправление сегодня и завтра // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 10. С. 30-33.

11. Исмайлов Х. Дж. Правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Азербайджане // Norwegian Journal of Development of the International Science. 2019. № 28.

С.25-34.

12. Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: курс на централизацию // Алтайский юридическийвестник. 2016. № 3 (15). С. 36-39.

13. Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 67-73.

14. Кокотов А.Н. Децентрализация местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 38-47.

15. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

16. Костюков А.Н. Исчезающее народовластие... // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8.

С.61-64.

17. Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 58-63.

18. Конышева Е.Г. Вопрос об эффективности местного самоуправления - вопрос об определении уровней публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2016. № 11 (102). С. 117-122.

19. Лахтина Т.А. Местное самоуправление как элемент публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 16-20.

20. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22.Ст. 2770.

21. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

22. О статусе муниципалитетов: Закон Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. № 698-IQ // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 1999. № 7. Ст. 405.

23. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

24. По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

25. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

26. Разворотнева С.В. Самоуправление - декларация или возможность? // Местное право. 2013. № 4-5.

С.79-90.

27. Соловьев С.Г Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 24-29.

28. Таболин В.В. Проблемы осуществления местного самоуправления в условиях административно-командной системы государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 46-50.

29. Тарабан Н.А. Местное самоуправление в России: институт гражданского общества или ступень властной вертикали? // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 3. С. 44-49.

30. Шугрина Е.С. Понятие местного самоуправления как конституционной ценности // Юридический мир. 2016. № 2. С. 16-20.

31.Щепачев В.А. Республиканский путь развития России в дальнейшем невозможен без сильного местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 4. С. 46-52.

Размещено на Allbest.ru