Правовое регулирование бюджетов по операциям с государственным капиталом в Китае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет

Правовое регулирование бюджетов по операциям с государственным капиталом в Китае

А.А. Трофимов

Санкт-Петербург, Российская Федерация

Аннотация

В данной статье рассматривается вопрос о правовой природе современных бюджетов по операциям с государственным капиталом, существующих в Китайской Народной Республике. Рассмотрение эволюции китайского бюджетного законодательства по теме исследования позволяет утверждать, что, будучи по своей сущности инвестиционным бюджетом, направленным на увеличение стоимости государственного имущества, такой бюджет обладает рядом юридически значимых особенностей, среди которых обособленность от основного государственного бюджета, наличие собственных доходных источников и направлений расходов. В то же время бюджет по операциям с государственным капиталом на центральном уровне в КНР представляет собой один из видов внебюджетных фондов, включенных в состав современной бюджетной системы КНР, что предопределяет наличие определенных связей с другими элементами этой системы, в частности межбюджетных отношений. Обращается внимание на сходства и отличия между бюджетом по операциям с государственным капиталом в Китае и инвестиционными фондами в России.

Ключевые слова: КНР, бюджетная система Китая, бюджет, инвестиционный бюджет, бюджет по операциям с государственным капиталом, инвестиционный фонд, инвестиции, государственные предприятия, Закон КНР о бюджете.

Благодарности. Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19311-90054.

Abstract

A. A. Trofimov

Saint Petersburg State University, Saint Petersburg, Russian Federation

LEGAL REGULATION OF THE BUDGETS FOR STATE CAPITAL OPERATIONS IN CHINA

This article examines the legal nature of modern budgets for state capital operations that exist in the People's Republic of China. Consideration of the evolution of Chinese budget legislation on the subject of the study suggests that budgets for state capital operations are essentially an investment budgets aimed at increasing the value of state property. Such budget has a number of legally significant features, including separation from the state budget, the presence of its own revenue sources and spending directions. At the same time, the budget for capital operations at the Central level in the PRC is one of the types of extra-budgetary funds included in the modern budget system of the PRC, which determines the presence of certain links with other elements of this system, in particular inter-budgetary relations. In addition, attention is drawn to the similarities and differences between the budgets for state capital operations in China and investment funds in Russia.

Key words: China, Chinese budget system, budget, investment budget, budget for state capital operations, investment fund, investments, state-owned enterprises, Budget Law of the People's Republic of China.

Acknowledgements. The article was prepared with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research within the framework of the research project № 19-311-90054.

Современная бюджетная система Китайской Народной Республики на центральном уровне наряду с основным государственным бюджетом включает в себя несколько видов внебюджетных фондов, одним из которых является бюджет по операциям с государственным капиталом (инвестиционный бюджет).

Согласно официальным данным, в 2018 г. совокупный доход всех бюджетов по операциям с государственным капиталом в КНР составил 289.9. млрд юаней, а объем расходов достиг 215.9 млрд юаней В 2018 г. доходы центрального бюджета по операциям с государственным капиталом составили 132,5 млрд юаней, а расходы - 111,1 млрд юаней, в т. ч. финансовые трансферты в основной государственный бюджет - 32,1 млрд юаней, финансовые трансферты бюджетам местных уровней - 8,6 млрд юаней. 1 доллар ~ 7 юаней..

Развитие правового регулирования бюджетов по операциям с государственным капиталом в КНР, как и бюджетной системы страны [2, с. 12-14] имеет довольно длинную историю.Формально после принятия Закона КНР от 22.03.1994 «О бюджете» (далее - Закон о бюджете) [4, с. 551-568] с 1995 г. государственный бюджет КНР подлежал утверждению в двух частях: по текущим расходам (регулярный государственный бюджет) и капитальным (инвестиционный бюджет). Соответствующее разделение было предусмотрено в ст. 20 Правил Государственного совета КНР (далее - Госсовет КНР) от 22.11.1995 «Об исполнении Закона КНР о бюджете».

Как утверждает А. В. Островский, «основной целью «двойного бюджета» было выведение всех расходов по капитальному строительству за рамки регулярного госбюджета, весь излишек поступал в бюджет капитального строительства» [1, с. 557558, 560-561]. По оценкам китайских ученых, данное законодательное изменение не привело к фактическому изменению бюджетного планирования, а также «не имело прогресса» [9, с. 31].

Следующим шагом на пути развития бюджетного устройства Китая стало начало эксперимента по внедрению механизма обособленного бюджета по операциям с государственным капиталом который был начат в Китае в 2007 г. с изданием Мнений Госсовета КНР от 08.09.2007 № 26 «О пилотном внедрении бюджетов по операциям с государственным капиталом» (далее - Мнения № 26).

Позднее с принятием Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей (далее - ВСНП) Закона КНР от 28.10.2008 «О государственных активах предприятий» (вступил в силу с 01.05.2009) [3, с. 146] правовая основа для формирования бюджета по операциям с государственным капиталом была заложена в главе VI этого закона (статьи 58-62). В статье 58 Закона КНР «О государственных активах предприятий» установлено, что китайское государство создает полноценную систему функционирования государственного капитала через механизмы бюджетного управления. Такой «операционный» бюджет подлежал утверждению Собранием Народных Представителей соответствующего уровня в составе основного государственного бюджета на ежегодной основе (ст. 60 Закона КНР «О государственных активах предприятий»).

Под бюджетом хозяйствования государственным капиталом первоначально предлагалось понимать часть государственного бюджета, образуемую за счет доходов, полученных государством как собственником определенного вида публичного имущества. Создание такой системы преследовало ряд макроэкономических задач: усиление контроля со стороны государства за использованием государственного имущества, совершенствование системы распределения доходов государственных предприятий, перестройку структуры государственного сектора экономики.

Об этом свидетельствовало указание на конкретные виды доходов и расходов такого бюджета. Доходами инвестиционного бюджета (раздел 3 Мнений № 26) являлись поступления от государственных предприятий в виде установленного объема прибыли, перечисляемой в соответствии с государственными положениями, дивидендов от участия в акционерном капитале государственных акционерных предприятий, доходов от передачи права государственной собственности (на акции и т. п.), остаток стоимости имущества при ликвидации предприятия пропорционально доле участия государства в капитале такой организации.

Направления расходов же были сформулированы максимально широко, поскольку имелось лишь указание на необходимость осуществления расходов, связанных с реформой государственных предприятий, а также капитальных расходов для изменения структуры государственного сектора экономики. Государственные предприятия получали возможность осуществлять расходные операции за счет такого бюджета на цели, предусмотренные бюджетом и планом, утвержденным Комитетом по контролю и использованию государственного имущества Китая Пункт 5 Уведомления Комитета по контролю и использованию государственным имуществом Китая от 12.02.2009 N° 22 по вопросам, связанным с исполнением бюджета хозяйствования государственным капиталом центральных предприятий (впоследствии отменены в 2015 г.). URL: http://en.pkulaw.cn/Display.aspx?lib=law& Cgid=113839&EncodingName=big5 (дата обращения: 22.10.2019).. При этом при необходимости допускалось использование средств такого бюджета на покрытие расходов на социальное обеспечение.

Аналогичное реформирование бюджетной системы наблюдалось не только на центральном уровне, но также и на нижестоящих уровнях.

По мере достижения задач, первоначально поставленных китайским правительством перед новой реформой бюджетной системы, сфера использования бюджета по операциям с государственным капиталом постепенно начинала расширяться Например, Уведомлением Минфина КНР от 23.12.2010 № 392 «О совершенствовании центрального бюджета по операциям с государственным капиталом» был существенно расширен перечень предприятий (приложение № 1), подведомственных различным государственным структурам, допущенным к исполнению бюджета по операциям с государственным капиталом.. В частности, неоднократно обновлялись ставки изъятия прибыли, оставшейся после уплаты налогов государственными предприятиями, участвующими в исполнении бюджета по операциям с государственным капиталом в зависимости от категории С 2009 г. - 15 % от прибыли предприятия первой

категории, 10 % от прибыли предприятия второй категории, 5% от прибыли предприятия третьей

категории, 0 % от прибыли предприятия четвертой категории. С 2014 г. - 25 % для первой категории (Китайская национальная табачная корпорация

(ФИ®^Й^^), 20 % - для второй (например, Китайская национальная нефтегазовая корпорация

Китайская нефте

химическая корпорация (ФД5Й^!ШЭ^^), China Telecom Group Corporation), 15 % - для третьей

(например, Китайская алюминиевая корпорация

(ФИРм^^)), 10 % - для четвертой (например,

Китайская национальная судостроительная корпорация (ФНМхйШ'а⁴^)); пятая категория освобождена от уплаты прибыли за год (см.: Уведомление Минфина КНР от 17.04.2014 № 59 «О дальнейшем увеличении процента перечисляемого государственными предприятиями дохода». URL: http://www.mof.gov.cn/

zhengwuxinxi/caizhengwengao/ wg2014/201408wg/201503/t20150327_1208378.html (дата обращения: 22.10.2019)..

С внесением изменений в Закон о бюджете в 2014 г. правовые основания для существования рассматриваемого вида бюджета появились на законодательном уровне. В силу ст. 10 Закона о бюджете бюджеты по операциям с государственным капиталом - это бюджеты, состоящие из доходов и расходов, формируемые исходя из выплат, осуществляемых в отношении прироста государственного капитала. Бюджеты по операциям с государственным капиталом разрабатываются в соответствии с принципом баланса между доходами и расходами, не должны содержать дефицита, а также обеспечивать поступление средств в основной бюджет. Традиционно более подробное регулирование передавалось на уровень подзаконного нормотворчества. бюджет государственный капитал китайский

В целях конкретизации законодательной нормы о создании бюджета по операциям с государственным капиталом был принят ряд подзаконных актов:

- Уведомление Минфина КНР от 15.01.2016 № 6 «О Временных мерах по управлению центральным бюджетом по операциям с государственным капиталом» (далее - Временные меры № 6);

- Уведомление Минфина КНР от 15.07.2016 № 32 «О порядке формирования доходов бюджета по операциям с государственным капиталом»;

- Уведомление Минфина КНР от 13.03.2017 № 32 «О Временных мерах по управлению расходами центрального бюджета по операциям с государственным капиталом»;

- Уведомление Минфина КНР от 26.09.2017 № 133 «О порядке составления центрального бюджета по операциям с государственным капиталом» (далее - Уведомление № 133), заменившее собой Уведомление Минфина КНР от 13.10.2011 № 318 «О составлении центрального бюджета по операциям с государственным капиталом»;

- Уведомление Комитета по контролю и использованию государственного имущества Китая от 15.09.2019 № 92 «О временных мерах по осуществлению надзора и расходных операций бюджета по операциям с государственным капиталом».

Анализ законодательного определения, а также подзаконного правового регулирования становятся основой для выведения следующих ключевых признаков бюджетов по операциям с государственным капиталом.

Во-первых, бюджеты по операциям с государственным капиталом представляют собой самостоятельный публичный фонд денежных средств. Бюджет хозяйствования государственным капиталом изначально разрабатывался отдельно, однако не подлежал обязательному утверждению Собранием Народных Представителей соответствующе - го уровня. Полномочиями по управлению такими бюджетами наделялись финансовые ведомства на разных уровнях, которые координировали свои действия с органами управления и контроля за использованием государственного имущества и иными ведомствами, осуществлявшими контроль и надзор за государственными предприятиями.

С изменением бюджетного законодательства требование о разработке и утверждении проектов бюджетов в соответствии с законом было распространено и на бюджеты по операциям с государственным капиталом. После утверждения ВСНП центрального бюджета по операциям с государственным капиталом Минфин КНР утверждает бюджеты конкретных ведомств и государственных предприятий, участвующих в исполнении рассматриваемого вида бюджета (ст. 14 Временных мер № 6). Также предусматривается, что центральный бюджет по операциям с государственным капиталом исполняется в соответствии с требованиями макроэкономической политики и среднесрочного бюджетного планирования (ст. 5 Временных мер № 6).

Рассматриваемый вид бюджета представляет собой самостоятельный публичный фонд, обладающий собственными источниками доходов и направлениями расходов, который должен функционировать на основе принципа сбалансированности, но в то же время составлять часть единой бюджетной системы КНР. Нормативно связь с другими элементами бюджетной системы КНР закреплена в дополнительных источниках обеспечения сбалансированности иных бюджетов бюджетной системы КНР. Средства такого бюджета могут быть использованы для обеспечения сбалансированности бюджета фонда социального страхования, но не наоборот. Кроме того, установлено, что из бюджета по операциям с государственным капиталом в обязательном порядке должны предусматриваться перечисления (финансовые (межбюджетные) трансферты) в основной государственный бюджет.

Во-вторых, создание бюджета по операциям с государственным капиталом преследует особую публичную задачу - увеличение стоимости государственного имущества (т. е. инвестиционную).

Краткосрочная цель бюджета по операциям государственного капитала заключается в повышении стоимости государственных активов, а долгосрочной перспективе - в максимизации национального благосостояния [10, с. 11].

В попытках обосновать сущность рассматриваемого бюджета некоторые исследователи обращаются скорее к экономическим понятиям: «так называемый операционный бюджет государственного капитала - это специальный бюджет, в котором инвестор получает операционные доходы и организует операционные расходы в соответствии с законом. Под бюджетной системой государственного управления капиталом понимается специальная бюджетная система, в соответствии с которой уполномоченный правительством орган по контролю и управлению государственным имуществом в соответствии с законом получает доходы от государственного управления капиталом, организует расходы на государственное управление капиталом» [8, с. 121]. Следует отметить, что избрание китайским законодателем такого механизма, как создание самостоятельного инвестиционного бюджета в структуре бюджетной системы КНР для решения рассматриваемой публично значимой цели свидетельствует об определенной степени оригинальности подхода, нехарактерного для ряда других стран.

В-третьих, бюджет по операциям с государственным капиталом обладает собственными особыми видами доходов и расходов. Доходные источники бюджета по операциям с государственным капиталом не претерпели изменений с момента введения их в экспериментальном порядке (ст. 8 Временных мер № 6). Однако были уточнены возможные направления расходования таких бюджетов (ст. 9 Временных мер № 6, ст. 5 Уведомления № 133): расходы на реформу государственных предприятий, инвестирование государственного капитала в ключевые отрасли национальной безопасности, обеспечение предоставления государственных услуг, защиту окружающей среды, развитие научно-технического прогресса, поддержание контроля над финансовым сектором, а также финансирование государственной политики. По общему правилу расходы бюджета по операциям с государственным капиталом должны служить общегосударственным стратегическим целям (за исключением трансфертов в основной государственный бюджет и Национальный фонд социального страхования).

Следует отметить отсутствие единства мнений представителей китайской научной общественности относительно обоснованности выбора тех или иных направлений расходования средств данного бюджета [7, с. 57-60]. Неопределенность в вопросе о возможных направлениях расходования средств бюджетов по операциям с государственным капиталом приводит к рассуждениям о том, что расходы такого бюджета должны быть направлены на решение институциональных проблем развития государственных предприятий, на решение проблем, связанных с жизненными интересами работников предприятий, на содействие реструктуризации экономики и трансформации путей экономического развития [6, с. 15].

Предприятия, на которые непосредственно распространялось действие Временных мер № 5 и Уведомления № 133, указаны в их статьях 6 и 2 соответственно, согласно которым в перечень таких предприятий входят центральные предприятия, подведомственные или отчитывающиеся за использование средств рассматриваемого бюджета перед Минфином КНР К центральным предприятиям, непосредственно отчитывающимся перед Минфином КНР, отнесены Китайская национальная табачная корпорация, Китайская железнодорожная корпорация (ФД^ЙЙ^^), Китайская почтовая корпорация (ФД№®Шй^^), Госсовет КНР и уполномоченные им организации, выполняющие функции инвестора, в т. ч. Китайская инвестиционная компания (ф ДЙж^^Й^^^)., а также предприятия, чьи расходы включены в бюджет.

В соответствии с Уведомлением Минфина КНР от 23.07.2012 № 9 «Об управлении расходами бюд - жета хозяйствования государственным капиталом центральных предприятий культуры» управление расходами бюджета осуществляется на основе следующих принципов: поддержка выдающихся и конкурентоспособных предприятий, поддержка ключевых проектов, приоритет обеспечения социальных благ при их единстве с экономической выгодой. Основные направления расходов конкретизировались следующим образом: поддержание центральных предприятий культуры в приобретении акций объединяемых государственных предприятий в целях оптимизации, поддержка конкурентоспособных предприятий культуры, способных обеспечить глобализацию культуры и сотрудничать с иностранными юридическими лицами путем возмещения расходов на капитальное строительство, и т. п.

Помимо указанного, в рамках темы настоящего исследования невозможно не обратить внимания на некоторое сходство бюджета по операциям с государственным капиталом в КНР с инвестиционными фондами в России (ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) [5, с. 110-111]. Основное совпадение заключается в том, что средства, наполняющие данные фонды, подлежат использованию на инвестиционные цели. Однако в то же время важнейшим отличием следует признать то, что инвестиционные фонды в России в настоящее формируются только на уровне субъектов Российской Федерации и представляют собой бюджетный фонд в составе соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации, в то время как бюджеты по операциям с государственным капиталом в Китае формируются как на центральном, так и на местных уровнях, представляя собой самостоятельный внебюджетный фонд в составе бюджетной системы КНР.

Библиографический список

1. История Китая с древнейших времен до начала XXI века: в 10 т. Т IX: Реформы и модернизация (19762009) / отв. ред. А. В. Виноградов; гл. ред. акад. РАН. С. Л. Тихвинский. Москва: Наука, 2016. 996 с. URL: https://vk.com/doc35528094_497623560?hash=c49f5be18 771850b13&dl=b9e0aabe45a0132cfa.

2. Савинский С.П. Реформа бюджетной системы КНР: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Москва, 1996. 20 с. URL: https://rusneb.ru/ catalog/000199_000009_000088725.

3. Современное право Китайской Народной Республики (обзор законодательства 1978-2010 гг.): в 2 ч. Ч. 2. Москва, 2012. 192 с.

4. Трофимов А.А. Эволюция бюджетного законодательства Китая // Правоведение. 2018. Т 62. № 3. С. 540-568. DOI: https://doi.org/10.21638/ spbu25.2018.308.

5. Финансовое право: учебное пособие / под ред. М. В. Кустовой, Н. А. Шевелевой. Санкт-Петербург: Питер, 2014. 320 с.

6. т--ж шэдЙ^/^ШФ-ММ^ [Шэньсян Чжун. Добросовестное исполнение бюджета по управлению государственным капиталом в целях содействия реформированию и развитию государственных предприятий - анализ знаний и резюме работы бюджета по управлению государственным капиталом // Департамент водного хозяйства Аньхоя. 2018. № 3. С. 14-17].

7. їй. //[Ван Цзе. Обзор исследований структуры расходов бюджета по управлению государственным капиталом // Вестник Шицзячжуанского железнодорожного университета. 2018. № 12 (02). С. 57-62].

8. &ЈШ.Й^^^(1949-2013). [Сюйцзинь Гуй. Историческая эволюция и модель реформирования бюджетной системы нашего государства (1949-2013). Диссертация. Фуцзянь педагогический университет, 2014].

9. *ЈЯ.Ј#М#Жіп^Ш*ЗДГСМФШ// ФИМ® [Гаопэй Юн. Совершенствование бюджетной системы. Ускорение создания современной бюджетной системы // Финансы Китая. 2015. № 1. С. 28-33].

10. ##. //Ґ [Лу Жуй. Анализ проблем и ответных мер бюджетной практики управления государственным капиталом // Вестник Гуанси по надзору за качеством. 2019. № 3. С. 11].

References

1. Istoriya Kitaya s drevneishikh vremen do nachala XXI veka: v 10 t. T. IX: Reformy i modernizatsiya (19762009). Otv. red. A. V. Vinogradov; gl. red. akad. RAN. S. L. Tikhvinskii [History of China from ancient times to the beginning of the XXI century: in 10 vols. Vol. IX: Reforms and modernization (1976-2009). A. V. Vinogradov; S. L. Tikhvinskii (Eds.)]. Moscow: Nauka, 2016, 996 p. Available at: https://vk.com/doc35528094_497623560?hash=c49f5be18771850b 13&dl=b9e0aabe45a0132cfa [in Russian].

2. Savinskii S. P. Reforma byudzhetnoi sistemy KNR: avtoref dis. ... kand. ekon. nauk [Reform of the budget system of the People's Republic of China: author's abstract of Candidate's of Economic sciences thesis]. Moscow, 1996, 20 p. Available at: https://rusneb.ru/ catalog/000199_000009_000088725 [in Russian].

3. Sovremennoe pravo Kitaiskoi Narodnoi Respubliki (obzor zakonodatel'stva 1978-2010 gg.): v 2 ch. Ch. 2 [Modern law of the People's Republic of China (review of legislation from 1978 to 2010): in 2 parts. Part 2]. Moscow, 2012, 192 p. [in Russian].

4. Trofimov A. A. Evolyutsiya byudzhetnogo zakonodatel'stva Kitaya [Evolution of budget legislation in China]. Pravovedenie, 2018, Vol. 62, no. 3, pp. 540-568. DOI: https://doi.rg/10.21638/spbu25.2018.308 [in Russian].

5. Finansovoe pravo: uchebnoe posobie. Pod red. M. V. Kustovoi, N. A. Shevelevoi [Financial law: textbook. M. V. Kustova, N. A. Sheveleva (Eds.)]. Saint Petersburg: Piter, 2014, 320 p. [in Russian].

6. Shenxian Zhong. Implementation of State-Owned Capital Management Budget to promote the reform and development of state - owned enterprises-a brief analysis of the state - owned Capital Management Budget work understanding and summary. Anhui Water Department, 2018, no. 3, pp. 14-17 [in Chinese].

7. Wang Jie. Review on the structure of expenditure of State-Owned Capital Operation budget. Journal of Shijiazhuang Tiedao University (Social Science Edition), 2018, no. 12 (02), pp. 57-62 [in Chinese].

8. Xu Jinju. Research on the historical evolution and reform mode of our government's budget system (1949-2013). Thesis. Fujian Normal University, 2014 [in Chinese].

9. Gao Pei Yong. Improvement of the budget system. Speed up the establishment of a modern budget system. Chinese finance, 2015, no. 1, pp. 28-33 [In Chinese].

10. Liu Rui. Practice problems and countermeasures of State-Owned Capital Operation budget. Guangxi Quality Supervision Report, 2019, no. 3, p. 11 [in Chinese].

Размещено на Allbest.ru