О возможных путях оптимизации надзорной деятельности прокуратуры

Размещено на http://allbest.ru

Сибирский юридический институт МВД России

О возможных путях оптимизации надзорной деятельности прокуратуры

Н.С. Железняк, доктор юрид. наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

Аннотация

Abstract

Revisiting the possible ways to optimize the supervising activity of the prosecutor's office

N.S. Zheleznyak, Doctor of Juridical Sciences, professor, the Honored Lawyer of the Russian Federation

Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

The article considers possible ways of improving prosecutorial supervision of observation of the Russian Federation Constitution and the enforcement of laws on its territory, including in the field of operational activity. In this regard, the functions of this structural formation are investigated. Such areas ofprosecutorial activity as criminal prosecution in accordance with the legal powers established by the criminal procedure legislation of the Russian Federation and coordination of the activities of law enforcement agencies in the fight against crime are used as the analyzed matter. The shortcomings in this area of social practice are noted, the main reasons for their existence are identified. The conclusion is drawn about the need to focus the prosecutor's office on the main direction of its activities.

В теории права значительное число научных и методических работ посвящено деятельности прокуратуры Российской Федерации как особому органу, не относящемуся ни к одной из ветвей государственной власти¹, но обладающему чрезвычайно важными полномочиями, обеспечивающими ее существование и поступательное развитие.

Деятельность прокуратуры регламентируется федеральным законом (далее - Закон о прокуратуре) [6], в первом абзаце ч. 1 ст. 1 которого формулируется не только сущность этого структурного образования, но и основное предназначение.

Там дословно отмечено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, уже в первой фразе исследуемого законодательного акта разъясняется, что основной функцией прокуратуры выступает надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории государства законов (здесь и далее выделено автором - Н.Ж.).

Правда, ниже, во втором абзаце этой же части статьи упомянутого нормативного правового акта, фиксируется, что прокуратура «выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

Эти функции перечислены в ч. 2 исследуемой статьи, где, кроме отраслей прокурорского надзора, представлены следующие направления ее деятельности:

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Помимо того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Также прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности и в международном сотрудничестве с соответствующими органами других государств и международными организациями.

Кроме того, в соответствии с межведомственным приказом [5] прокурор участвует в осуществлении единого учета преступлений, где отмечается, что:

- по его решению подлежат снятию с учета учтенные как отдельные преступления эпизоды преступного деяния, в которых не усматривается самостоятельный состав преступления и по которым не выносилось постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям;

- он вправе лично составить учетные документы, если установит, что следователь (орган дознания) учел не все преступления;

- регистрация уголовного дела должна быть согласована с прокурором;

- подпись прокурора в статистической карточке формы № 1 обязательна.

Таким образом, не считая основной надзорной функции, прокуратура обеспечивает еще восемь кардинально отличающихся друг от друга направлений работы.

Для того чтобы хоть как-то разобраться в много- цветии прокурорского функционала, обратимся к науке наук - философии.

В свое время Рене Декарт отмечал: «Несмотря на то, что философия уже в течение многих веков культивировалась самыми выдающимися умами, тем не менее, в ней нет ни одного положения, которого нельзя было бы оспаривать» [1]. Не вступая в полемику с известным французским философом, а напротив, применяя мировоззренческую идею о подобии государства индивиду, попытаемся с использованием органической теории его происхождения Ранее мы уже использовали в учебном процессе эту теорию, распределив ветви власти следующим образом: законодательная - мозг, исполнительная - ноги, судебная - руки человека. Где в этом организме место прокуратуры, мы для себя пока не определили. оценить возможности прокуратуры как части единого организма. прокурор надзор закон преступность

Любой человек, какими бы он возможностями не обладал, не может одновременно осуществлять несколько различных видов деятельности. Если у него имеются выдающиеся способности (как, например, у Гая Юлия Цезаря Плиний Старший в «Естественной истории» писал: «Сообщают, что он умел писать или читать и одновремен-но диктовать и слушать. Он мог диктовать своим секре-тарям по четыре письма одновременно, причем по самым важным вопросам; а если не был занят ничем другим - то и по семь писем». Правда ли, что Юлий Цезарь мог де-лать три дела одновременно? // Древний Рим и Древний Мир: канал об истории и культуре Древнего Рима и о древ-ней истории в целом. URL: https://zen.yandex.ru/media/ ancient_rome/5d230494959b0d00ad33cab1 (дата обращения: 10.01.2019).

¹ Статья 129 Конституции РФ, закрепляющая существова-ние прокуратуры в структуре государственных органов Рос-сии, помещена в главу VII «Судебная власть и прокуратура», которая до 06.02.2014 именовалась «Судебная власть».), даже в этом случае он сможет одномоментно выполнять не более чем два вида действий¹.

Что же говорить о среднестатистическом работнике прокуратуры, вряд ли обладающем экстраординарными качествами?

Исходя из этого, а также из-за ограниченного объема работы, попытаемся оценить роль прокуратуры в других, нежели прокурорский надзор, значимых для предмета нашего исследования видах деятельности.

Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, где прокурор выступает как представитель стороны обвинения. В соответствии со ст. 37 УПК РФ «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Оставим в стороне надзор за процессуальной деятельностью и сосредоточимся на функции участия прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно ч. 1, 2 ст. 35 Закона о прокуратуре «прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя». Похожее предписание содержится в ст. 37 УПК РФ, согласно которой «в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность».

Попытаемся конкретизировать работу прокурора в этой области права. С учетом содержания ч. 5 ст. 246 УПК РФ «государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания».

Итак, прокурор как государственный обвинитель является едва ли не самой важной фигурой стороны обвинения при рассмотрении уголовного дела в суде, и именно от него во многом зависит исход этого процесса. Но давайте заглянем в работы ученых, не понаслышке знающих о реальном положении дел с участием в суде прокуроров как государственных обвинителей Гармаев Юрий Петрович - российский ученый-кри-миналист, доктор юридических наук, профессор, стар-ший советник юстиции (в отставке), заслуженный юрист Республики Бурятия. Работал в органах прокуратуры на должностях следователя, старшего следователя Бурятской транспортной прокуратуры, старшего следователя Восточ-но-Сибирской транспортной прокуратуры, следователя по особо важным делам прокуратуры Республики Бурятия, заместителя Бурятского транспортного прокурора.

¹ Современные ученые проводили эксперименты, ставя перед подопытными две различные задачи, которые нуж-но было решать одновременно. Всего лишь две, а не три и не семь. Сначала все подопытные постоянно ошибались, но со временем часть из них приноровилась и стала допу-скать всё меньше ошибок. Возникало впечатление, что они могут параллельно делать два сложных дела, требующих внимания. Но оказалось, что они лишь натренировались очень быстро переключаться между задачами, а делать сразу два дела человеческий мозг не умеет.. Вот что об этом пишут специалисты: «Почему уголовные дела зачастую "разваливаются" в суде, а государственный обвинитель не может противопоставить стороне защиты весомые аргументы, убеждающие суд в обоснованности обвинения...? Существует распространенная практика, когда тому или иному сотруднику прокуратуры в срочном порядке поручают поддерживать обвинение по уголовному делу, слушание которого начинается через несколько часов.

Как бы хорошо ни было расследовано уголовное дело, при незнании его материалов, отсутствии профессионализма и активности со стороны государственного обвинителя законного и обоснованного приговора добиться будет сложно» [2, с. 95].

Отсюда можно сделать вывод, что типичный государственный обвинитель - должностное лицо органов прокуратуры, зачастую, мягко говоря, недостаточно владеющий знанием материалов уголовного дела Оппоненты могут возразить, что высказанные автора-ми упомянутой нами работы мысли основаны на практике десятилетней давности, однако современные экспертные суждения позволяют сделать вывод о неизменности суще-ствующей негативной ситуации., в отличие от защитника не встречавшийся с потерпевшими и свидетелями защиты, не инструктировавший их и, самое главное, не выработавший стратегию и тактику своих действий по конкретному уголовному делу.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: правильно ли государство адресовало столь важную функцию прокурору? Аргумент, подтверждающий нашу точку зрения, достаточно прозрачен и заключается в ответе на вопрос: «Какое должностное лицо лучше всего знает материалы уголовного дела? Кто максимально заинтересован в принятии объективного судебного решения?». Безусловно, это следователь, поскольку он сам его возбуждал, сам расследовал, сам готовил материалы для рассмотрения в суде. И мы полагаем, что передача ему функции государственного обвинителя позволит повысить уровень не только представления дела в суде, но и его расследования, т.к. следователь, выступая в качестве рупора стороны обвинения, должен будет доказать суду высокое качество своей работы и правильность сделанных в ее результате выводов.

Противники такой позиции попытаются разбить выстроенную автором конструкцию простым посылом: «Где набрать столько следователей не только для расследования, но и представления уголовных дел в суде?». На эту мысль отвечаем также просто: за счет сокращения должностей прокуроров, выступающих сегодня представителями обвинения, передачи ставок и денежных средств в следственные подразделения для создания приемлемой обстановки участия указанных лиц в судебных стадиях рассмотрения уголовного дела.

Понимаем, что этот подход не понравится многим представителям и той и другой стороны, но весомые преимущества предложенной схемы, представляется, позволят в какой-то мере минимизировать возражения оппонентов. Выгода же от изменения существующего положения дел абсолютно очевидна. Следующей функцией прокуратуры выступает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координация как функция управления представляет собой согласование и упорядочение усилий, объединенных общей целью и совместной деятельностью участников выполнения той или иной работы. Российская правовая система не устанавливает перечня правоохранительных органов, функционирующих на территории государства¹. Поэтому оценивать принадлежность того или иного субъекта к рассматриваемой категории можно только одним путем - определять, охранять ли тот или иной орган права физических и/или юридических лиц. В наиболее обобщенном виде правоохранительная деятельность - вид государственной деятельности, осуществляемой с целью охраны права путём применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

В юридических литературных источниках традиционно упоминаются следующие виды правоохранительных органов:

- органы выявления и расследования преступлений;

- органы обеспечения правопорядка и безопасности;

- органы судебной власти;

- органы юридической помощи.

Следует обратить внимание, что ни к одной из указанных категорий прокуратура не относится, но, исходя из ее основного предназначения, она просто обязана быть правоохранительным органом.

С учетом представленной градации к правоохранительным органам, на наш взгляд, необходимо отнести следующие структуры:

- Министерство внутренних дел Российской Федерации, в т.ч. полицию;

- Следственный комитет Российской Федерации;

- Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации;

- Министерство юстиции Российской Федерации;

- Федеральную службу безопасности Конечно, федеральная служба безопасности - в боль-шей степени спецслужба, однако и она в определенных сферах реализует правоохранительную функцию.;

- Федеральную таможенную службу (только её правоохранительные подразделения);

- судебные органы Российской Федерации;

- Федеральную службу судебных приставов;

- Федеральную службу исполнения наказаний;

- прокуратуру Российской Федерации;

- адвокатуру Российской Федерации.

Представленные нами органы осуществляют ряд различных правоохранительных функций, которые можно структурировать следующим образом:

- охрана общественного порядка;

- профилактика правонарушений;

- оперативно-розыскная деятельность;

- расследование преступлений;

- судебная деятельность;

- исполнение судебных решений;

- оказание юридической помощи;

- обеспечение безопасности;

- конституционный контроль;

- прокурорский надзор.

Чтобы быть координатором столь разноплановой деятельности, необходимы не только незаурядные способности, но и глубокие знания согласуемых сфер правоохранительной практики.

Памятуя о требовании ограничения объема настоящей работы, попытаемся рассмотреть возможность координации работы указанных органов только схематично.

Для этого в качестве одного из примеров понимания отдельными прокурорами этого важного направления работы правоохранительных органов упомянем отдельные «прогрессивные» методики прокурорского надзора Следует обратить внимание, что к.ю.н. заместитель прокурора одного из субъектов федерации (лицо, облечен-ное большим доверием и столь же большими полномочи-ями) путает разные функции прокурорской деятельности.

¹ Более того, не все правоохранительные органы осу-ществляют борьбу с преступностью (приведем в качестве примера суд или адвокатуру). [4], включающие в себя - не побоимся этого слова - такие парадоксальные идеи, как, например:

- «прокурор может направить свою надзорную деятельность на координацию деятельности оперативных подразделений внутри органа, осуществляющего ОРД Здесь и далее прокурор ведет речь об оперативно-ра-зыскной деятельности. (внутренняя координация), и между самими органами, осуществляющими ОРД (внешняя координация)»;

- «...имеются все основания полагать, что осуществляемая этими подразделениями деятельность нуждается в согласованности и взаимодействии Кто бы против этого возражал?. В этом случае осуществляемая прокурором координация будет выступать в качестве эффективного способа объединения их усилий, а также средства обеспечения выработки скоординированных решений и действий»;

- «возможно. координировать действия органов прокуратуры, оперативно-розыскных органов и суда по конкретному уголовному делу».

Итак, «координация деятельности оперативных подразделений внутри органа, осуществляющего ОРД (внутренняя координация), и между самими органами, осуществляющими ОРД (внешняя координация)», предполагает вмешательство прокурора в организацию, а возможно, и тактику ОРД, что противоречит совместному указанию Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ от 29.09.2008 № 215/69, 1/7918 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно абз. 3 п. 1 которого прокурорам следует «учитывать, что вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят.».

Таким образом, если указанная область не входит в предмет прокурорского надзора [3], то почему и как она должна координироваться прокурорами, тем более что последние, по нашим многочисленным наблюдениям, не очень хорошо разбираются в этой сфере деятельности? «Имеются все основания полагать, что осуществляемая этими подразделениями деятельность нуждается в согласованности и взаимодействии. В этом случае осуществляемая прокурором координация будет выступать в качестве эффективного способа объединения их усилий, а также средства обеспечения выработки скоординированных решений и действий». По сути, верный посыл в первой фразе данного утверждения никоим образом не подкрепляется последним предложением по той же, указанной в предыдущем абзаце причине.

Фраза «возможно координировать действия органов прокуратуры, оперативно-розыскных органов и суда по конкретному уголовному делу» вообще выпадает из правового поля. В связи с этим хотелось бы понять, что понимается под координацией деятельности прокуратуры, оперативных подразделений и суда, если такая координация будет прямым вмешательством в организацию судопроизводства и осуществления правосудия и в конечном счете в независимость судебной системы? Как можно согласовывать работу прокуратуры и оперативных подразделений по уголовному делу, если, во-первых, она не осуществляет расследование, во-вторых, является надзорным органом по отношению к следственным подразделениям и оперативным сотрудникам?

На вопрос «Кто же должен координировать деятельность правоохранительных органов?» у автора данной работы нет однозначного ответа, но явно не прокуратура, на наш взгляд, недостаточно разбирающаяся в данной проблематике, а значит не способная на эффективную работу в этом направлении.

Таким образом, оценка лишь двух из восьми содержащихся в Законе о прокуратуре функций показывает целесообразность их передачи другим структурам. Нашу мысль подтверждает следующий исторически- правовой эпизод. Почти двадцать лет назад санкционирование ограничения конституционных прав граждан при проведении следственных действий в России было передано от органов прокуратуры федеральному суду. По этому поводу представитель прокуратуры Российской Федерации д.ю.н. А.Ф. Козусев на одной из научно-практических конференций по проблемам оперативно-розыскной деятельности, проводимой в 2003 г. во ВНИИ МВД России, убеждал присутствующих³ в ошибочности такой замены, указывая, что суды не справятся с подобной функцией. Время расставило все на свои места, подтвердив правомерность избранного государством курса на именно такой путь совершенствования правовой системы.

Идея сокращения функций рассматриваемого структурного образования ни в коей мере не означает нашего негативного отношения к органам прокуратуры, а лишь желание сосредоточить ее усилия на основном предназначении - надзоре за соблюдением Конституции России и исполнением законов на территории Российского государства.

Литература

1. Антология мудрости / сост. В.Ю. Шойхер. М.: Вече, 2007.

2. Гармаев Ю.П., Шашин Д.Г. Особенности криминалистической методики расследования и поддержания государственного обвинения по уголовным делам о незаконном сбыте наркотиков: монография. М.: Юрлитинформ, 2009.

3. Железняк Н.С. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: научно-практический комментарий. Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2013.

4. Колесников А.В. Методика прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности // Оперативник (сыщик). 2015. № 4 (45). С. 35-40.

5. О едином учете преступлений [Электронный ресурс]: приказ Генеральной прокуратуры России от 29.12.2005 № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Министерства юстиции России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Размещено на Allbest.ru