Международная научно-практическая конференция "Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права" (Сорокинские чтения) (27 марта 2020 г., Санкт-Петербург)

доктор юридических наук, профессор

доктор юридических наук, профессор

Vladimir Yu. Ukhov

Dr. Sci. (Jurid.), Professor

March 27, 2020 in the Saint-Petersburg University of MIA of Russia held a plenary meeting of the international scientific-practical conference (Sorokin readings), which was presented to materials published to the day of the conference the collection and held an exchange of views on the problems of modernization of public administration, administrative and administrative procedural law, on theoretical and applied problems of improving legislation on administrative offenses and administrative-jurisdictional activities, security and public order, development of the police and other law enforcement activities.

Keywords: public administration, administrative and administrative law procedure, legislation on administrative offences, administrative-jurisdictional activity, activities of police and other law enforcement agencies.

Основная часть

27 марта 2020 года в Санкт-Петербургском университете МВД России состоялась одиннадцатая по счету научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права», которая шестой год подряд проходит под официальным названием «Сорокинские чтения». Первые девять лет она проводилась в статусе «ежегодной всероссийской», с 2019 года стала международной. В этом году в подготовке материалов международной конференции приняли участие наши коллеги из Академии МВД Республики Беларусь и Запорожского государственного университета (Украина). Участие в пленарном заседании наших коллег из Республики Беларусь, к сожалению, стало невозможным из-за пандемии коронавирусной инфекции (KOVID-19) и ограничений, введённых в Российской Федерации для противодействия её дальнейшему распространению.

Пленарное заседание конференции открыл С.Н. Трипутин, врио начальника Санкт - Петербургского университета МВД России, полковник полиции, отметивший роль и значение Сорокинских чтений как постоянной научной площадки, на которой учёные-административи - сты страны и практические работники, прежде всего из органов внутренних дел, обсуждают актуальные проблемы совершенствования административного и административно-процессуального законодательства и правоприменительной практики по его реализации, поблагодарил всех, кто принял участие в подготовке материалов сборника конференции и особенно участников пленарного заседания, учитывая сложившуюся непростую ситуацию, вызванную возможностью распространения коронавирусной инфекции.

В пленарном заседании конференции приняли участие руководители, профессорско-преподавательский состав, докторанты, адъюнкты и аспиранты кафедр административно-правовых дисциплин из ведущих образовательных организаций и научные сотрудники из научно-исследовательских учреждений страны и системы МВД России: Института государства и права Российской академии наук (Е.Л. Ва - сянина), Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) (Е.А. Лебедева), Тюменского государственного университета (В.Е. Севрюгин), Омской академии МВД России (М.А. Бучакова), Научно-исследовательского института ФСИН России (Л.В. Павлова), Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России (С.И. Иванова), Восточно-Сибирского института МВД России (г. Иркутск) (Е.Е. Новичкова), Ростовского юридического института МВД России (Р.А. Пестов), Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск) (И.В. Кудашова).

К началу работы конференции были изданы в электронном виде на CD-диске её материалы, включающие тезисы 133 докладов и научных сообщений, в подготовке которых приняли участие 154 автора из 53 научных и образовательных организаций, представители 8 органов власти, в том числе 6 авторов из двух зарубежных государств (Республики Беларусь, Украины), 27 докторов юридических наук, 79 кандидатов юридических наук, 9 сотрудников практических органов внутренних дел Российской Федерации.

Доклады и научные сообщения сгруппированы в четыре логико-тематических раздела и охватывают широкий спектр актуальных проблем современного состояния и перспектив развития административно-правового регулирования в различных сферах публичного управления, совершенствования административно-правовых (материальных и процессуальных) средств обеспечения прав и законных интересов субъектов административно-правовых отношений, укрепления правопорядка и законности, противодействия административной деликтности.

Ниже публикуется краткое содержание отдельных докладов, выступлений и присланных тезисов участников конференции, в том числе тех, которые были готовы, но по объективным причинам не смогли принять участие в пленарном заседании.

А.Г. Авдейко, начальник Договорно-правового департамента МВД России, заслуженный юрист РФ; Д.А. Газизов, заместитель начальника Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук, доцент; А.М. Кононов, референт Договорно-правового департамента МВД России, главный научный сотрудник НИЦ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ в тезисах доклада на тему «Об участии субъектов частного права в реализации функций публичной власти в сфере внутренних дел» отметили, что родовой принадлежностью предлагаемых к обсуждению вопросов является не только общая проблематика соотношения публичного и частного права, но и достаточно актуальные в настоящее время проблемы, связанные с приватизацией функций публичной власти, аутсорсингом в государственном и муниципальном управлении, передачей (делегированием) полномочий органов публичной власти субъектам частного права.

В настоящее время реализация функций публичной власти уже не является монополией органов государства или местного самоуправления. В ряде случаев имеет место передача публичных функций и, следовательно, соответствующих полномочий из сферы государственного и муниципального управления в частноправовую сферу. Происходит определённая приватизация функций публичной власти. Такое положение стало возможным и в сфере внутренних дел.

Участие субъектов частного права в реализации функций публичной власти в сфере внутренних дел сегодня происходит в формах организационной и функциональной приватизации, и выражается в предоставлении государственных услуг, отнесённых к ведению МВД России через подведомственные им учреждения либо иные организации, в аутсорсинге, т.е. передаче на конкурсной основе некоторых функций полиции в частный сектор, а также в заключении концессионных соглашений и административных соглашений с лицами частного права.

В рамках рассматриваемой темы анализируется практика предоставления органами внутренних дел ряда государственных услуг через многофункциональные центры, передачи полицией функции осуществления эвакуации незаконно припаркованных автомобилей субъектам частного права или передача административным органом частному лицу функции по сбору и обработке информации, заключения концессионных соглашений об эксплуатации и развитии системы автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения, а также соглашений о содействии частных охранных организаций и частных детективов полиции.

Наиболее «радикальной» признается форма материальной приватизации, которая предусматривает полную передачу публичной задачи в негосударственный сектор и возложение всей ответственности за её решение на субъектов частного права. Российское законодательство предусматривает возможность такой приватизации посредством передачи функций отраслевого регулирования и контроля само - регулируемым организациям. В ряде зарубежных стран имеет место передача функций государства в сфере обороны и безопасности соответственно частным военным компаниям и частной полиции.

Поиск путей оптимизации функций органов исполнительной власти, включая органы внутренних дел, инициировал научную дискуссию о перспективах передачи в Российской Федерации отдельных функций государственного управления субъектам частного права. Наиболее дискуссионными являются вопросы о границах и условиях приватизации функций публичной власти.

Передача некоторых функций органов государственной власти в частный сектор позволяет сэкономить ресурсы государства для решения проблемных стратегических задач. С другой стороны, государственный орган (при всех недостатках бюрократической системы) более независим в реализации публичных задач, объективен в принятии обязательных решений. Несомненно, также, что частный интерес, а иными словами, коммерческий интерес частных организаций при осуществлении переданных им тех или иных публичных функций будет превалировать.

Чрезмерное увлечение изъятием тех или иных функций у органа государственной власти может привести к размыванию государственной власти и, в конце концов, к ликвидации самого государства. Особенно опасна необдуманная передача функций органов публичной власти в одной из ключевых сфер государства - внутренних дел и общественной безопасности, что, однако, не исключает использования законодательных возможностей привлечения субъектов частного права к реализации отдельных задач органов внутренних дел и Росгвардии.

Н.В. Макарейко, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академия МВД России, доктор юридических наук, доцент, в тезисах своего доклада «Реформирование законодательства об административных правонарушениях как средство обеспечения административно-правовой безопасности» отметил, что в настоящее время административная ответственность серьёзно встроена в систему обеспечения правопорядка и безопасности. Увеличение числа привлечённых к данному виду юридической ответственности свидетельствует как о его потенциале, так и об опасности, которая исходит от неправомерного применения административной ответственности. В этой связи подготовка и обсуждение проектов КоАП РФ и Процессуального КоАП РФ представляет особую остроту и интерес не только для юристов-практиков, экспертного сообщества, но и широкой общественности.

Рассматривая реформирование законодательства об административных правонарушениях через призму обеспечения юридической безопасности, Н.В. Макарейко в целях повышения его качества акцентировал внимание на следующих аспектах.

Во-первых, принципиальное значение имеет определение пределов административной ответственности. Перед законодателем стоит сложная проблема законодательного закрепления отношений, которые могут быть защищены посредством данного вида юридической ответственности. При этом следует принимать во внимание, что административная ответственность «разделяет» правовое поле с другими видами юридической ответственности. В этой связи актуализируются вопросы уголовной ответственности, в частности, уголовной ответственности юридических лиц. В настоящее время степень общественной опасности административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, в ряде случаев превышает опасность преступлений. Возрастает проблема расширения потенциала административной преюдиции.

Во-вторых, следует совершенствовать систему принципов административной ответственности, так как они положены в основу данного правового института. При этом важно, чтобы они получили своё воплощение в нормах Общей и Особенной частей проекта КоАП РФ.

В-третьих, совершенствовать систему административных наказаний, обеспечив её взаимосвязь с другими формами административного принуждения. При этом акцент должен быть сделан на мерах административно-процессуального обеспечения, но не ограничиваться исключительно последними.

В-четвертых, необходимо совершенствовать механизм назначения административных наказаний в комплексе материальных и процессуальных компонентов. Именно разрешение данного вопроса предопределяет справедливость административной ответственности.

В-пятых, существенную сложность представляет обеспечение соразмерности закрепления административно-правовых санкций характеру совершенного административного правонарушения. При этом важно учитывать, что административная ответственность должна быть ориентирована не только на предупреждение административных правонарушений, но и на укрепление правопорядка, обеспечение социальной справедливости, воспитание субъектов административных правонарушений в духе уважения к закону. В этой связи важно обеспечить комплексное достижение названных целей. Сохраняется опасная тенденция выраженности фискальной направленности административной ответственности, что существенно искажает его предназначение в обществе.

В-шестых, представляет сложность обеспечения взаимосвязи между правоприменительным усмотрением и противодействием злоупотреблениям в ходе применения административной ответственности.

Названными аспектами не исчерпывается «проблемное поле» законодательства об административных правонарушениях, вместе с тем их разрешение позитивно скажется на состоянии административно-правовой безопасности.

А.И. Каплунов, профессор кафедры административного права СПбУ МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, в своём докладе на тему «О порядке возбуждения производства по дисциплинарному делу по факту совершения сотрудником органов внутренних дел административного правонарушения» отметил, что в случае, когда сотрудником ОВД совершено административное правонарушение, за которое он по общему правилу, закреплённому в ч. 1 ст. ст. 2.5 КоАП РФ, привлекается к дисциплинарной ответственности, производство по делу об административном правонарушении в соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ «после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности».

Затем в соответствии с частью 1 статьи 28.9 КоАП РФ орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по данному делу. Указанное постановление выносится «до передачи дела на рассмотрение», поэтому в выражении «должностное лицо,… в производстве которого находится дело об административном правонарушении», речь идёт о должностном лице, которое возбудило дело об административном правонарушении, т.е. уполномочено составлять протоколы об административных правонарушениях и ведёт производство на стадии возбуждения этого дела.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении «со всеми материалами дела» направляется по месту службы (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ) лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

Встаёт вопрос, что понимать под «всеми материалами дела»? Если выражение «всеми материалами дела» - это не «фигура речи», а процессуальное правило, то оно предполагает составление протокола об административном правонарушении, составление которого по общему правилу является обязательным на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Специфика производства по делам данной категории состоит в том, что его материалы, собранные на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, затем направляются на рассмотрение не субъекту административной юрисдикции, а субъекту дисциплинарной власти.

Поэтому, учитывая особенности выявления административных правонарушений и их фиксации, производство по дисциплинарным делам («дисциплинарным» делам, в смысле «делам о наложении дисциплинарных взысканий») на стадии его возбуждения, будет включать вначале процессуальные действия, которые осуществляют должностные лица контрольно-надзорных органов, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, а именно:

1) установление фактических обстоятельств совершенного сотрудником административного правонарушения и фиксация факта его совершения в процессуальном документе - протоколе об административном правонарушении - согласно нормам КоАП РФ;

2) вынесение должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, постановления о его прекращении и направление постановления со всеми материалами дела субъекту дисциплинарной власти (руководителю, начальнику) по месту службы лица, совершившего административное правонарушение.

Эти процессуальные действия следует рассматривать в качестве начального (первого) этапа стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу по факту совершения сотрудником ОВД административного правонарушения, предусмотренного в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ.

Для того чтобы чётко зафиксировать момент, когда разбирательство по факту совершения сотрудником ОВД административного правонарушения, за которое он несёт дисциплинарную ответственность, переходит из формата производства по делу об административном правонарушении в формат производства по дисциплинарному делу, целесообразно часть 2 статьи 5.8 проекта Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить абзацем 2 следующего содержания:

«Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному в части 2 статьи 5.8 настоящего Кодекса, со всеми материалами дела, включая протокол об административном правонарушении, если составление протокола является обязательным, в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы (службы) или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности».

Следующий (второй) этап стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу начинается после получения указанных материалов субъектом дисциплинарной власти и затребования от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, объяснения в письменной форме. На этом этапе оценивается достаточность поступивших материалов для назначения дисциплинарного взыскания, при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел административного правонарушения может быть проведена служебная проверка.

В.П. Тимохов, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент; В.Н. Закопырин, доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, в тезисах своего выступления на тему «Сроки давности привлечения сотрудников полиции к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения» отметили, что законодатель напрямую не установил момент начала течения срока давности привлечения сотрудников полиции в соответствии с частью 1 статьи 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения. Вместе с тем, исходя из анализа части 6 статьи 51 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон), которая устанавливает начало течения срока давности, при совершении сотрудником преступления, со дня вынесения окончательного решения по уголовному делу, части 2 ст. 24.5 и части 2 ст. 28.9 КоАП РФ, авторы считают, что срок давности в случаях, обозначенных в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ, должен исчисляться с момента вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Кроме того, имеются и другие процессуальные сроки, препятствующие вынесению решения о привлечении сотрудника полиции к дисциплинарной ответственности, в частности, срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Так, часть 6 статьи 51 Закона устанавливает, что дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела - не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. Законодатель также не установил срок давности привлечения сотрудника полиции к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения.

Учитывая, что совершение преступления наносит более значительный вред общественным отношениям, чем административные правонарушения, срок давности наложения дисциплинарного взыскания за совершение административного правонарушения не может быть больше, чем за совершение уголовно наказуемого деяния. В этой связи предлагается установить срок давности наложения дисциплинарного взыскания за совершение административного правонарушения один месяц со дня вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

В целях упорядочения регулирования порядка привлечения сотрудников полиции за совершение административных правонарушений к дисциплинарной ответственности авторы предлагают внести в Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. №342-ФЗ (в ред. от 16 декабря 2019 г.) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» следующие изменения.

Часть 6 Статьи 51 изложить в следующей редакции:

«6. Дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки, совершения административного правонарушения, за которое сотрудник подлежит дисциплинарной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, или возбуждения уголовного дела - не позднее, чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки, вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 Кодекса или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или командировке.».

О.И. Левшук, доцент кафедры административной деятельности Академии МВД Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент; Е.М. Петрусевич, курсант следственно-экспертного факультета Академии МВД Республики Беларусь, в тезисах своего выступления на тему «Административно-правовые аспекты деятельности инспекции по делам несовершеннолетних в сфере безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» отметили, что в настоящее время в Республике Беларусь остаётся комплекс проблем в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.