Проблемы правового регулирования охраны лесов от пожаров

Аннотация

Ключевые слова: лесные пожары, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуации, лесопожарное зонирование, мониторинг пожарной опасности, лесной план.

Abstract

Problems of legal regulation of forest protection against fire

Key words: forest fires, prevention and elimination of emergency situations, forest fire zoning, fire hazard monitoring, forest plan.

В настоящий момент проблема правового регулирования охраны лесов от пожаров достаточно актуальна. Понятие леса является базовым для лесного законодательства. В ст. 5 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. определено, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Лесные ресурсы всегда занимали и занимают уникальное и ключевое положение в общественно-политической и экономической деятельности граждан России - поддерживают жизнь и выступают в качестве центра отечественной культуры и общественного устройства. В этой связи охрана лесов от пожаров, их предотвращение, борьба с ними и ликвидация их последствий - одна из важнейших задач государства.

По данным Генеральной прокуратуры РФ на территории России в 2020 году возникло более 6 тысяч лесных пожаров общей площадью свыше 990 тысяч гектаров. Наибольшее количество пожаров, зафиксированных с начала пожароопасного периода 2020 года, пришлось на Республику Бурятия, Забайкальский, Красноярский, Приморский, Хабаровский края, а также Брянскую, Иркутскую, Смоленскую, Кемеровскую и Еврейскую автономную области.Ущерб от лесных пожаров характеризуется огромными цифрами: так, в 2020 г., по оценке Минприроды России, он составил 15,2 млрд руб. (для сравнения: в 2019 г. ущерб составил 56,4 млрд руб.). При этом по итогам пожароопасного сезона 2020 г. фактические затраты на тушение лесных пожаров значительно превысили объемы финансирования, предусмотренные на охрану лесов от пожаров.

По причинам возникновения лесных пожаров статистика существенно не меняется уже многие годы. В 70 % случаев возгорания связаны с антропогенным воздействием и обусловлены несоблюдением правил пожарной безопасности в лесах при использовании лесов и посещении их населением. Основной причиной возникновения лесных пожаров остается неосторожное обращение граждан с огнем в лесу, а также пожары от выжигания сухой травянистой растительности. По вине арендаторов лесных участков возникает менее 1 % от общего числа лесных пожаров. От линейных объектов, таких как ЛЭП и железные дороги, возникает не более 2 %.

Возгорание осуществлялось в таких субъектах как: Забайкальский, Красноярский края, Иркутская область, Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия). Их доля - около 90 % всех пожаров 2020 г. Основными факторами неудовлетворительного состояния охраны лесов от пожаров в этих субъектах РФ являются: низкий уровень мониторинга лесопожарной обстановки, что подтверждается ростом средней площади лесных пожаров на момент их обнаружения; недостаточность сил и средств, привлекаемых к тушению, их несоответствие объемам, предусмотренным сводными планами тушения лесных пожаров; несвоевременное введение режима чрезвычайной ситуации; увеличение доли крупных лесных пожаров, а также пожаров, возникших по вине граждан.

В настоящее время вопросы лесных отношений, в том числе охраны лесов от пожаров, регламентируются целым рядом законодательных и иных нормативных правовых актов. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Базовым документом, регулирующим указанные общественные отношения, является Лесной кодекс РФ. Основной объем полномочий по нормативному правовому регулированию лесных правоотношений концентрируется на федеральном уровне. Отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений передаются органам государственной власти субъектов РФ (ст. 83 ЛК РФ). Лесной кодекс

РФ содержит широкий спектр полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области лесного права.

Основной перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере установлен ст. 82 ЛК РФ. При этом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров относятся: организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов РФ. К числу полномочий органов государственной власти субъектов РФ, переданных им Российской Федерацией, относятся полномочия, предусмотренные ст. 83 ЛК РФ.

Полномочия субъектов РФ в указанной сфере общественных отношений также регулируют следующие нормативные правовые акты РФ: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)»; постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности влесах»; постановление Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 377 «Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы»; постановление Правительства РФ от 18 мая 2011 г. № 378 «Об утверждении Правил разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. № 390 «О противопожарном режиме» и др. полноценного лесовосстановления.

Рядом федеральных законов были внесены изменения в ЛК РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования лесных отношений. С учетом внесенных изменений вопросы охраны лесов от пожаров получили более четкую регламентацию в ЛК РФ (ст. 53).

Во-первых, законодатель, в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделил зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование).

Во-вторых, четко закреплено, что тушение пожаров в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий (лесных пожаров), осуществляется в соответствии с Лесным кодексом РФ, Федеральными законами от 21 декабря 1994 гг. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и №2 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

В-третьих, законодателем определено, что невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны лесов от пожаров является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного пользования лесным участком.

В-четвертых, определен перечень мер пожарной безопасности в лесах, включающий: предупреждение лесных пожаров; мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; иные меры пожарной безопасности в лесах.

В-пятых, определено, что предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров. При этом меры противопожарного обустройства лесов включают: строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров; прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос; устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения; снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений и иные определенные Правительством РФ меры.

В-шестых, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров включает: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с исгосударственной власти субъектов РФ, производится в соответствии с методикой, утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838.

Меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта РФ, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов. Указанные меры противопожарного обустройства лесов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, в аренду, осуществляются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов. Виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В то же время для эффективной реализации положений федерального закона требуются подзаконные акты. В этой связи важным является принятая на сегодняшний день редакция Федерального закона «О пожарной безопасности». Так, ст. 22.1 «Реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров» в новой редакции предусматривает следующее.

Во-первых, реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров осуществляются в соответствии с ЛК РФ и положениями настоящей статьи федерального закона.

Во-вторых, при тушении лесных пожаров функции по координации всех сил и средств тушения лесных пожаров возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области лесных отношений. Указанным федеральным органом исполнительной власти создается федеральный штаб по координации деятельности по тушению лесных пожаров, а также соответствующие штабы в федеральных округах. Порядок формирования таких штабов устанавливается Правительством РФ.

В-третьих, указания федерального штаба п о координации деятельности по тушению лесных пожаров, выданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения.

В-четвертых, непосредственное руководство тушением лесного пожара осуществляется руководителем тушения лесного пожара, который на принципах единоначалия управляет всеми силами и средствами тушения лесных пожаров. Руководитель тушения лесного пожара отвечает за выполнение задачи, за безопасность лиц, осуществляющих тушение лесных пожаров. Указания руководителя тушения лесного пожара обязательны для исполнения всеми должностными лицами и гражданами на территории, на которой осуществляются действия п о тушению лесного пожара.

Кроме того, в 2016 г. была проведена значительная законотворческая и организационная работа, направленная на профилактику и борьбу с лесными пожарами. Федеральный закон от 23 июня 2016 гг. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования лесных отношений» внес в законодательство в области охраны лесов от пожаров кардинальные изменения, направленные на обеспечение эффективной координации действий различных ведомств и структур в целях профилактики и борьбы с лесными пожарами, а также повышения ответственности всех участников лесных отношений, включая граждан.

Вместе с тем необходимо дальнейшее совершенствование законодательных и управленческих механизмов в целях эффективного предотвращения лесных пожаров и борьбы с ними, которые прежде всего должны быть направлены:

1) на обеспечение надлежащего контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, представляемых субъектами РФ, и оперативное опубликование сведений о результатах этого контроля, включая выявленные случаи и причины расхождений;

2) усиление контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области лесных отношений, в том числе при выполнении функций охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществлении федерального государственного пожарного надзора;

3) усиление контроля за состоянием противопожарного обустройства лесов, систем и средств предупреждения и тушения лесных пожаров, оснащенности органов исполнительной власти субъектов РФ техникой и оборудованием для пожаротушения, а также обеспечение достаточного финансирования противопожарных мероприятий;

4) обеспечение субъектами РФ своевременной разработки и утверждения планов тушения лесных пожаров, а также сводных планов тушения лесных пожаров на территории субъекта РФ; привлечение сил и средств пожаротушения согласно планам тушения лесных пожаров и сводным планам тушения лесных пожаров на территории субъектов РФ.

5) четкое определение порядка осуществления авиационных работ по охране лесов от пожаров (авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставка воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно).

Использованные источники