Направления деятельности земских органов Российской империи в XIX веке: историко-правовое исследование

Уральский Институт управления РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук

В представленном исследовании анализируется деятельность земских органов управления в Российской империи в XIX веке. Отмечается, что данный исторический период является одним из ключевых в истории местного самоуправления в России. Впервые в истории России была создана система местных органов управления, юридически независимая от государственной власти, сформирована правовая база их деятельности. Установлено, что основные направления деятельности земств во многом аналогичны современным вопросам местного значения органов местного самоуправления. Дается авторский анализ позиций дореволюционных правоведов и современных исследователей об основных аспектах деятельности земского самоуправления. В исследовании применены как общенаучные методы (анализ, синтез, дедукция), так и специальные юридические методы (историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой).

Ключевые слова: земство; земские органы управления; сферы деятельности; губернии; местное самоуправление.

Directions of activity of zemstvo bodies of the Russian Empire in the XIX century: historical and legal research

Ural Institute of Management of the RANEPA under the President of the Russian Federation, Candidate of Law

The presented study analyzes the activities of zemstvo governing bodies in the Russian Empire in the 19th century. It is noted that this historical period is one of the key in the history of local self-government in Russia. For the first time in the history of Russia, a system of local government bodies was created, legally independent of state power, and the legal basis for their activities was formed. It was established that the main areas of activity of zemstvos are largely similar to modern issues of local importance of local governments. An author's analysis of the positions of pre-revolutionary legal scholars and modern researchers on the main aspects of zemstvo self-government is given. The study used both general scientific methods (analysis, synthesis, deduction) and special legal methods (historical- legal, formal-legal, comparative-legal).

Key words: zemstvo; zemstvo authorities; spheres of activity; province; local self-government.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается муниципальная реформа, затрагивающая всевозможные аспекты деятельности местной власти: появляются новые виды муниципальных образований, корректируются вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению и т. д. Одним из существенных изменений, произошедших в ходе изменений Конституции Российской Федерации в 2020 г., стало конституционное закрепление единой системы публичной власти, включающей государственную власть и местное самоуправление. Вместе с тем следует отметить, что современные изменения местного самоуправления имеют определенные исторические предпосылки, которые можно идентифицировать на отдельных ключевых этапах истории развития местного самоуправления в России. Одним из таких этапов, несомненно, является земское самоуправление Российской империи в XIX веке.

Модель Земского самоуправления по праву признается одной из наиболее эффективных и стабильных в истории Российского государства. Она действовала с 1864 г. до распада Российской Республики в 1918 г., немногим больше 50 лет без значительных корректировок механизма ее реализации. Ее основная характеристика состояла в передаче функций управления органам городской и земской власти, основанной на принципе децентрализации. Известный государствовед XIX века Б. Н. Чичерин отмечал по этому поводу: «...хотя и официально земские органы и не именовались органами местного самоуправления, но с очевидностью приобрели их черты»¹. Также и дореволюционные, и современные правоведы акцентируют преобладание различных хозяйственных вопросов в предметах ведения органов системы земского управления. Их деятельность регламентировалась Положением о земских учреждениях, принятым императором 1 января 1864 г.

Следует отметить, что в данный исторический период наблюдается возрастание научного интереса к термину «местное самоуправление», определению его содержания, соотношения с категорией «самоуправление», взаимосвязи местного управления с государственным. Князь А. И. Васильчиков предлагал следующее определение: «Самоуправление есть участие народа в управлении внутренними делами своего Отечества. Указанный термин заимствуется нами у Соединенных Штатов и Англии, свобода народов которых развивалось во взаимосвязи с их политическим могуществом. Оно означает специальный механизм управления, который именуется на английском языке «selfgovernment», то есть «самоуправление» Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: Общее государственное право. М., 1894. Ч. 1. С. 402-403. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1872. Т. 1. C. 2..

Анализируя итоги земской и городской реформ второй половины XIX в., российские ученые того времени активно развивали идею реализации местного самоуправления в Российской империи. Так, М. В. Свешников признавал факт существования местного самоуправления ввиду «свободного участия народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т. е. свободного участия народа в местной администрации» Свешников М. В. Основы и пределы самоуправления.. А. Д. Градовский, признавая местное самоуправление как отдельный вид публичной власти, определял его как «результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»Очерк критического разбора основных вопросов местного. Солидарен с ними был и Б.Н. Чичерин, отмечавший следующую отличительную особенность местного самоуправления: перенесение на него начал представительства и ответственности со стороны государствасамоуправления в законодательстве важнейших европей- ских государств. СПб., 1892. C. 7.

¹ Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления: собр. соч.: в 9 т. СПб., 1899. Т. 8. C. 56.

² Чичерин Б. Н. Конституционный вопрос в России. СПб., 1906. С. 30..

В результате можно констатировать усиление внимания научного сообщества к сфере местного самоуправления на всем протяжении второй половины XIX века. В данный период отечественными государ- ствоведами были выявлены его следующие существенные принципы: юридическая независимость от государственной власти, правовое разграничение сфер деятельности местной власти от иных вопросов публичного управления, дозволение прямого решения отдельных местных вопросов населением соответствующей территории, доминирование представительского характера в деятельности земских органов, выражавшегося в их ответственности перед населением за свою деятельность.

Период 1860-70-х гг. можно охарактеризовать как период фактического развития системы местного самоуправления на территории России. Согласно предписаниям Положения 1864 г. в 34 губерниях Российского государства были образованы специальные уездные комиссии, в состав которых входили как представители различных сословий (дворянства, крестьян), так и отдельные чиновники (губернатор, исправники). В течение 1865-1867 гг. эти комиссии ведали организацией выборов в новые органы местной власти.

Примечательно, что Положением 1864 г. также предусматривалась дифференциация местных дел на обязательные и факультативные. Земские органы управления имели право решать второстепенные вопросы, исходя из собственного представления об их целесообразности, насущности, финансового состояния. К таким вопросам, например, относились контроль за местными сборами и поддержание местной промышленности. Интересным представляется тот факт, что действующее федеральное законодательство использует аналогичный механизм при закреплении сфер деятельности современных органов местного самоуправления (в частности, ст. 16, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют соответственно вопросы местного значения городского и муниципального района и их права на решение отдельных вопросов, не носящих обязательного характера).

В рамках системы земского самоуправления предметы местного ведения распределялись между уездными земскими учреждениями и губернскими. Анализируя механизм данного распределения, И. А. Исаев отмечает: «Земские губернские органы управления обладали исключительными полномочиями в части перевода отдельных объектов собственности из земской собственности в государственную, вопросах страховой деятельности и распределения сумм казенных сборов между уездами»¹. В результате впервые в истории России органы управления на местах получили реальную возможность к обеспечению надлежащего состояния своей собственности.

Также следует отметить наличие в компетенции земских органов управления полномочий по контролю и надзору. В частности среди них можно выделить надзор в пределах уезда, местные распоряжения, и проведение отдельных контрольных мероприятий по поручению губернских властей.

Земские управы являлись для земских учреждений органами исполнительными. В их обязанности входило решение следующих задач: сведение информации о губернских тратах и учет этих сведений; надзор за поступлением и расходованием денежных средств, дача распоряжения о созыве и открытии земских собраний в определенные даты с разрешения губернатора (ст. 69.70 Положения о земских учреждениях 1864 г.).

В эти годы впервые был определен перечень дел, решение которых находилось в ведении земских учреждений, а также подробно урегулирован вопрос об участии местных органов власти в расходовании казенных финансов и распределении имущества. В то же время Положение 1864 г. не определило перечень полномочий земских органов в части вопросов, входящих в их компетенцию. Кроме того, в нем не были прописаны цели, задачи, другие руководящие принципы, руководствуясь которыми земства могли бы определять ориентиры в своей деятельности. В. В. Куликов по данной проблеме отмечает следующее: «Это явилось причиной принятия с 1864 по 1867 гг. около 70 Высочайших повелений, 35 указов Сената, 126 циркулярных предложений Министерства внутренних дел губернским властям и больше сотни разного рода приказов и распоряжений, касающихся земств»².¹ Исаев И. А. История государства и права России: учебник. М., 2004. С. 430.

2 Куликов В. В. Становление и развитие земского самоуправления, вторая половина XIX - начало XX вв.: Историко-юридическое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 29.

Труды современных ученых также доказывают наличие дифференцированного подхода земств к определению наиболее актуальных вопросов собственной компетенции. Например, М. С. Куроше- ва констатирует: «Из немногочисленных отраслей местного хозяйства Смоленской губернии особое значение принадлежало продовольственному делу. Запасы посевного материала и хлеба имели большое значение для губернии, в неурожайные годы» Курошева М. С. Становление Смоленского земства (18641889 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Брянск, 2015. С. 18.. В. В. Назаров подчеркивает, что в Полтавском земстве первоочередное внимание уделялось вопросам здравоохранения: «Первоочередной задачей земской медицины являлось устранение причин заболеваний; оказание медицинской помощи заболевшим и т. п.» Назаров В. В. Становление земской санитарии в Саратовской губернии в 80-90-е годы XIX века // Медицина в России в годы войны и мира: новые документы и исследования СПб., 2011. С. 301.. В исследовании А. В. Патрушева отмечается, что земские органы Вятской губернии основные усилия и средства направляли на развитие аграрного сектора: «В ряду таких мероприятий могут быть названы усилия по увеличению площади крестьянского землепользования, распространение аграрных знаний среди населения и т. п.» Патрушев А. В. Вятское земство накануне и в годы Первой мировой войны: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Йошкар- Ола, 2016. С. 14-15..

Некоторые специалисты отмечают, что развитие сферы народного образования во многом произошло благодаря земским органам. Это подтверждается тем, что вплоть до 1866 г. в России отсутствовали сельские школы. А в 1872 г. уже была открыта первая земская школа в Подмосковье. В 1913 г. насчитывалось уже около 206 действующих школ. Всего за вторую половину XIX в. земства открыли на территории Российской империи около 28 тысяч школ, в которых ежегодно обучалось до 2 миллионов детей Куликов В. И. История государственного управления в России. М., 2003. С. 277.. Земства позволили значительно увеличить количество начальных школ. Так, например, с1903 по 1909 гг. их число выросло на 33 % (с 18 200 до 25 047) Там же. С. 277..

Также усилия земств в области образования в России в конце XIX - начале XX в. позволили внедрить такие формы обучения, как дополнительное образование и курсы повышения квалификации. Данные формы обучения широко использовались учителями для расширения своих знаний и компетенций.

Стоит отметить, что в сфере здравоохранения достижения земских властей значительны так же, как и в сфере образования. В те годы в данной сфере, благодаря земствам, наблюдалась тенденция к увеличению числа аптек и больниц. Организовывались фельдшерские и медицинские курсы. Т. И. Волкова отмечает по данной вопросу следующее: «1869 год ознаменовался тем, что только на территории Ярославской губернии произошло увеличение медицинских кадров на 65 врачей и фельдшеров. При этом к 1872 г. эти показатели достигли уже 71, 1876 г. - 76, 1878 г. - 98, 1881 г. - 122, 1890 г. - 146, 1900 г. - 214, 1904 г. - 218» Волкова Т. И. Ярославское земство и развития народного здравоохранения и образования в губернии (1865-1918)..

Земские органы управления стремились к развитию бесплатной медицины, с учетом бедственного положения крестьянского сословия. Разумеется, данные порывы требовали серьезных затрат в сфере здравоохранения и сопутствующих вопросах. Например, Хвалынское и Липецкое земства расходовали на решение медицинских вопросов почти половину своих бюджетов. Данные усилия приносили существенные плоды. Например, В. В. Амелина и В. Н. Юров отмечают: «Результатом этих усилий стало снижение уровня смертности в России: если в 1867 г. в Российской империи умирало 37 человек на 1000 населения, то в 1887 г. уже 34, а в 1907 г. - 28»¹. Достижения земств в организации медицинского обслуживания получили и международное признание. Как пишет О. И. Кубарь, Гигиеническая комиссия Лиги наций в 1934 г. охарактеризовала земский врачебный участок «в качестве образца другим государствам для организации врачебной помощи сельскому населению»Ярославль, 1998. С. 41. Амелина В. В., Юрова В. Н. История государственного управления в России. Новосибирск, 2003. С. 56. Кубарь О. И. Этическая экспертиза биомедицинских исследований в государствах - участниках СНГ. СПб., 2007. С. 262..

Усилиями земств существенное развитие получил и аграрный сектор. С наступлением XX в. земскими органами управления были приняты следующие приоритеты в развитии сельского хозяйства: содействие улучшению естественных условий, подготовка агрономов, развитие опытных станций, ферм и полей. Эти меры также сопровождались увеличением финансовых расходов на данные вопросы. А. В. Ефременко пишет по этому вопросу следующее: «С 1903 по 1912 г. расходы по данному направлению деятельности земств выросли по 34 губерниям более чем в 5 раз: с 3,5 млн руб. в 1903 г. до 18,9 млн руб. в 1912 г. В результате к 1915 г. в 34 губерниях действовало 109 сельскохозяйственных школ, 61 училище, 70 опытных станций, всего - 304 заведения» Ефременко А. В. Участие земств в подготовке специалистов сельского хозяйства // Земское самоуправление в России. 1864-1918 гг. М., 2005. Т. 2. С. 201..

Итак, стоит отметить ключевые черты предметов ведения земской и городской модели местного самоуправления: 1) функционирование местных органов управления на следующих уровнях территориального устройства: губернском и уездном; 2) наличие в системе компетенции органов земского и городского самоуправления собственно местных (сельское хозяйство, вопросы образования и здравоохранения) и государственных (казенных) вопросов (устройство и ремонт дорог); 3) разграничение обязательных (развитие местного хозяйства, дача разрешений на открытие торгов и базаров, контроль за дорожной деятельностью) и факультативных (развитие местной промышленности, хозяйственная организация просвещения и фискальный контроль за местными сборами) вопросов.

Таким образом, исторический период действия земских органов управления заложил фундаментальные основы организации местного самоуправления в России: именно в данный период времени были нормативно закреплены сферы деятельности местных органов управления - предвестник современных вопросов местного значения, деятельность земств стала предметом пристального изучения научного сообщества того времени и, наконец, именно в XIX в. была предпринята попытка реализации механизма взаимодействия государственной власти и местных органов управления в рамках единого поля публичной власти. Представляется, что опыт деятельности земских органов управления необходимо учитывать как при исследовании доктринальных, так и практических аспектов деятельности местного самоуправления в России.